Podejście teoretyczne

Politykę UE wobec Mołdawii można przeanalizować przy pomocy neofunkcjonalizmu, teorii wyjaśniającej m.in. proces integracji europejskiej. Według teorii tej, w integracji regionalnej nie można rozgraniczać zależnych od siebie elementów politycznych i gospodarczych. Proces integracji opiera się na współpracy ponadnarodowych struktur, które zyskują kompetencje kosztem państw narodowych, a współpraca pomiędzy poszczególnymi instytucjami dąży do osiągnięcia konsensusu pomiędzy interesami poszczególnych grup. Uwzględniając potencjał tej teorii oraz dorobek prawno-instytucjonalny Unii Europejskiej można stwierdzić, że organizacja ta ma ambicje stać się normatywną siłą w dialogu z państwami trzecimi. W odróżnieniu od nacisku militarnego oraz presji ekonomicznej, w czym dominuje np. polityka zagraniczna Rosji, w szczególności w stosunku do strefy post-radzieckiej, Unia Europejska wykorzystuje miękkie elementy nacisku ,,Soft Power’’³⁸.

Neofunkcjonalizm jest teorią badającą zarówno zakres integracji państw, jak i znaczenie w tym procesie ponadnarodowych platform współpracy. Neofunkcjonalizm wywodzący się z funkcjonalizmu stanowi teorię, która wprowadza aktorów niepaństwowych do procesu integracji. Funkcjonalizm był podejściem teoretycznym, zaproponowanym latach 40. XX w. przez Davida Mitranego, według którego integracja państw powinna stać się strategicznym procesem w dochodzeniu do wyznaczonego celu³⁹. Ten proces integracji powinien być budowany w oparciu o etos wspólnych wartości tworzących poczucie solidarności między narodami Europy. Karl Deutsch nazywał to poczuciem wspólnoty

36 European Commission Press relisted (2002), http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-02-350_en.htm, dostęp. (12.08.2018), s. 11.

37 Ibidem, s. 10.

38 J. Nye, Power in the global information age from realism to globalization, London 2014, p. 25.

39 D. Mitrany, The Prospect of Integration: Federation or Functional?, Boston 1968, p. 51.

46 psychologicznej⁴⁰. Funkcjonaliści traktowali integrację w wymiarze globalnym i uważali, że struktury państwowe powinny się integrować w ramach międzynarodowych instytucji.

Neofunkcjonalizm powstał w wyniku krytyki podejścia globalnego, prezentowanego przez funkcjonalistów. Według neofunkcjonalistów integracja państw powinna być budowana na poziomie regionalnym, który był pomijany przez funkcjonalistów. Jednym z podstawowych elementów integracji państw jest efekt spill-over – „rozlewania się”

współpracy w wybranych dziedzinach, co prowadzi do stopniowego poszerzania przestrzeni tej współpracy⁴¹. Funkcjonaliści oddzielali współpracę polityczną od ekonomicznej.

Natomiast według neofunkcjonalistów procesy ekonomiczne oraz polityczne powinny być rozwijane równolegle. Ernst B. Haas, współtwórca neofunkcjonalizmu uważał, że efekt spill-over powinien odnosić się również do kontekstu politycznego, a podmioty ponadnarodowe powinny posiadać polityczny wpływ na podejmowanie decyzji, tak żeby efekt „rozlewania się” mógł prowadzić do integracji zarówno gospodarczej jak i politycznej⁴². Podobnie Jean Monet (wprawdzie nie był teoretykiem to jednak jego wizja była zbieżna z teorią neofunkcjonalną) twierdził, że rozwój współpracy w sektorach węgla i stali doprowadzi do poszerzania współpracy w kolejnych sektorach gospodarki.

Istotnym zagadnieniem, badanym przez neofunkcjonalizm jest zachowanie elit politycznych, zaangażowanych w proces integracji, a szczególnie w kwestie budowy konsensusu na poziomie wspólnotowym. Haas wyróżnił trzy sposoby osiągnięcia kompromisu przez elity w procesie decyzyjnym poprzez: 1. możliwość szybkiego porozumienia w kwestiach, które nie budzą kontrowersji, 2. zmniejszanie skali różnic poprzez przetargi oraz określenie sfer zgodności i sfer rozbieżności wraz z podstawą takiego podziału, 3. rozszerzanie zakresu wspólnego interesu, którego celem będą zyski dla każdej ze stron⁴³.

Wydaje się jednak, że teoria neofunkcjonalna jest niewystarczająca, żeby prawidłowo scharakteryzować problematykę budowania relacji pomiędzy UE a Mołdawią. W celu zrozumienia sporu kompetencyjnego na poziomie UE potrzebna jest bardziej specjalistyczna teoria odnosząca się bezpośrednio do wybranego zagadnienia. W 2004 roku Phillippe Schmitter, jeden z czołowych neofunkcjonalistów, zaproponował wykorzystanie teorii wielopoziomowego zarządzania (ang. Multi-level Governance, MLG) do analizy

40 S. Konopacki, Komunikacyjna teoria integracji politycznej Karla Deutscha, „Studia Europejskie”, nr 1/1998.

41 J. Vickery, Spillover Effects in Europe – a new research front, ENCATC Journal of Cultural Management and Policy, https://www.encatc.org/media/2668-2015encatcjournalvol5issue1511.pdf, dostęp. ( 08.08.2018)

42 E. B. Haas, The Uniting of Europe – Political, Social and Economic Foeces 1950-1957, Stanford 1958, s. 292 – 293.

43 A. Zielińska-Głębocka (1999), Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji,

http://www.ce.uw.edu.pl/pliki/pw/3-1999_Zielinska-Glebocka.pdf, dostęp. (03.04.2017), s. 19

47 funkcjonowania UE⁴⁴. MLG odnosi się do wielopoziomowej struktury Unii Europejskiej, która musi budować swoją tożsamość w oparciu o narodowe oraz ponadnarodowe instytucje⁴⁵.

Ze względu na to, że podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej ma charakter wielopoziomowy, wybór strategii wspólnoty wobec państw trzecich powoduje liczne trudności. Nadal istnieje spór pomiędzy międzyrządowym podejmowaniem decyzji, a podejściem wspólnotowym w wymiarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zmiany jakie spowodowało wprowadzenie w 2009 roku Traktatu Lizbońskiego i utworzenie na jego mocy Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ang. European External Action Service, EEAS) stanowiły próbę przerzucenia kompetencji w wymiarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa na poziom wspólnotowy. Z kolei kwestie związane z przyszłą akcesją państwa do Unii Europejskiej lub z wejściem w życie umowy stowarzyszeniowej nadal wymagają jednomyślności wszystkich państw wspólnoty. Dlatego też, przeanalizowanie strategii Unii Europejskiej wobec Mołdawii stanowi problem również w sferze teoretycznej.

Tym bardziej, że teoria neofunkcjonalna (użyta na potrzebę tej pracy) odnosi się przede wszystkim do integracji wewnętrznej w ramach frakcji. Wprawdzie państwa takie jak Mołdawia znajdują się poza głównym obszarem integracji europejskiej, to jednak za sprawą podpisania Umowy Stowarzyszeniowej, warunkującej przyjęcie reguł unijnych, ich relacje z UE mogą być postrzegane jako „zarządzanie zewnętrzne” (external governance) Unii Europejskiej. Ten termin został zaproponowany przez Sandrę Lavenex i miał służyć przedstawieniu polityki sąsiedztwa przez pryzmat integracji regionalnej a nie polityki zagranicznej UE⁴⁶.

Wykorzystanie neofunkcjonalizmu do analizy stosunków pomiędzy Mołdawią a Unią Europejską było możliwe głównie ze względu na zastosowanie takich mechanizmów jak np.

spill-over. Postęp w nawiązywaniu relacji Mołdawii z UE jest możliwy jedynie przy akceptacji dorobku prawnego wspólnoty. Dla państw o ,,młodej demokracji’’, szukających odpowiedniego wzoru do naśladowania, takich m.in. jak Mołdawia, UE może stanowić atrakcyjny model do naśladowania, zarówno w reformowaniu państwa, jak i budowie społeczeństwa obywatelskiego.

44 Philippe C. Schmitter, The Quality of Democracy: The Ambiguous Virtues of Accountability, Washington 2004.

45 J. Ruszkowski, L. Wojnicz (red.), Multi-Level Governance w Unii Europejskiej, Warszawa, Szczecin 2013, ss. 7-10.

46 S. Lavenex, N. Wichmann (2009), The External Governance of EU Internal Security, Journal of European Integration, 31(1), ss. 83-102.

48 Chociaż, neofunkcjonaliści uważają, że sprzyjającymi warunkami do integracji z UE są silne gospodarczo, zamożne państwa, do których Mołdawia się nie zalicza, to kwestię integracji można rozpatrzyć w wymiarze politycznym. Kiszyniów, wybierając proeuropejską drogę przemian stara się dostosować do norm panujących w Unii Europejskiej. W konsekwencji UE prowadzi politykę wobec Mołdawii nakierowaną na budowanie wzajemnego zaufania, czego przykładem może być zniesienie wymogu wizowego dla obywateli Mołdawii przy wjeździe do wspólnoty lub podpisanie umowy stowarzyszeniowej w ramach mechanizmu spill - over. W przypadku Mołdawii może to stanowić podstawę dla przyszłej akcesji tego państwa do Unii Europejskiej.

Jednakże, instytucje ponadnarodowe w UE nie posiadają monopolu na ustanowienie polityki zagranicznej wspólnoty. Nadal wszelkie sprawy związane z integracją danego państwa z UE wymagają jednomyślności wszystkich państw członkowskich, które mają różne interesy w kwestii prowadzenia polityki wschodniej UE. Dlatego też, osiągnięcie jednomyślności w kwestii związanej z integracją Mołdawii z Unią Europejską stanowi wyzwanie zarówno dla państw starających się o przyłączenie do wspólnoty, jak również dla instytucji Unii Europejskiej, które prowadzą politykę otwartą na współpracę z państwami z poza wspólnoty.

Wydaje się, że teoria neofunkcjonalna może stanowić wytłumaczenie działań Unii Europejskiej na poziomie ponadnarodowym. Jednak, w kwestiach decyzyjnych poszczególne państwa wspólnoty nadal prezentują podejście bliższe realizmowi bądź liberalizmowi międzyrządowemu. Według tych teorii to państwa członkowskie, a nie instytucje wspólnotowe wypracowują koncepcje współpracy. Instytucje wspólnotowe służą jedynie do realizacji postanowień poszczególnych państw członkowskich. Takie instytucje jak Komisja Europejska lub EEAS posiadają odpowiednie narzędzia do prowadzenia bieżącej polityki wobec państw partnerskich w oparciu o istniejące fundamenty prawne (Traktat Lizboński).

Kwestia integracji europejskiej państw Europy Wschodniej jest w znacznym stopniu upolityczniona na poziomie międzypaństwowym. Natomiast poziom ponadnarodowy w postaci wspólnotowych instytucji europejskich wydaje się funkcjonować w realiach konstruktywnego dialogu w wybranych kwestiach. Stąd dokumenty dotyczące współpracy takie jak m.in. umowa stowarzyszeniowa stanowią zbiór zasad składających się na dorobek prawny, intelektualny i moralny UE.

49