SPOSOBY I MECHANIZMY UCHYLENIA SIĘ OD ZAPŁATY NALEŻNEGO PODATKU VAT
TRANSFERY FINANSOWE POMIĘDZY UNIĄ EUROPEJSKĄ A POLSKĄ W WARUNKACH CZŁONKOSTWA
1. Przepływ środków europejskich – Mechanizm Prefinansowania Polska wstąpiła do Wspólnoty Europejskiej w trakcie trwania tzw. III
Międzyinstytucjonalnego Porozumienia (Perspektywy Finansowej 2000-2006).
Utworzony w Polsce, pod koniec roku 2004, mechanizm przepływu środków
∗ mgr Wioleta Lidia Pawlik – doktorantka w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie.
unijnych został nazwany „Prefinansowanie1”. Jako instytucje uczestniczące w tym systemie określono: państwowe jednostki budżetowe, państwowe osoby prawne działające w formie agencji (np. Polska Agencja Rozwoju Przedsię- biorczości), jednostki samorządu terytorialnego.
Ważnym aspektem mechanizmu przekazywania środków unijnych w Polsce jest fakt, iż środki na Prefinansowanie stanowią publiczne rozchody (wypłaty) i przychody (spłaty), ponieważ są włączone do budżetu państwa. Rezultat – obciążenie państwa (uruchamianie środków „krajowych”) oraz sztuczne pokazywanie przychodów państwowych (refundacja z Unii Europejskiej).
Aktami wykonawczymi do ustawy są rozporządzenia Ministra Finansów2 w sprawie przekazywania, zwrotu oraz spłat środków na Prefinansowanie.
Określają one tryb i terminy przekazywania środków z budżetu państwa, dokumenty niezbędne do przekazywania, jak również wysokość oprocento- wania danej pożyczki3.
1 Podstawowym aktem prawnym jest ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) zmieniona w dniu 16 kwietnia 2004 r., do której dodano przepisy określające zakres i działanie mechanizmu Prefinansowania. Następnie, w dniu 30 czerwca 2005 r., weszła w życie kolejna ustawa o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn.
zm.), w której artykuł 4 ust. 1 pkt 5 określa Prefinansowanie jako pożyczki udzielone na finanso- wanie przejściowe zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Euro- pejskiej. Art. 30g do 30l określają, jakie jednostki mogą ubiegać się o środki na prefinansowanie.
2 Rozporządzenie MF z dnia 6 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsię- biorstw. Rozporządzenie MF z dnia 10 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich.
Rozporządzenie MF z dnia 2 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie Sektorowego Programu Operacyjnego Transport. Rozporządzenie MF z dnia 30 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie Sektorowego Programu Operacyjnego „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb”. Rozporządzenie MF z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie Sektorowego Programu Ope- racyjnego „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”.
Rozporządzenie MF z dnia 13 września 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Rozporządzenie MF z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie Sekto- rowego Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna. Rozporządzenie MF z dnia 1 czerwca 2006 r.
w sprawie przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie projektów Programów Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG III A. Rozporządzenie MF z dnia 22 września 2004 r. w sprawie prze- kazywania i zwrotu środków na prefinansowanie operacyjnego Programu Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL dla Polski 2004-2006. Rozporządzenie MF z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przekazy- wania i zwrotu środków na prefinansowanie projektów wspieranych przez Fundusz Spójności.
3 Każda pożyczka posiada indywidualny termin rozliczenia, ale nie może być dłuższa niż okres programowania.
Środki przyznawane są w formie oprocentowanych4 pożyczek, ale z wyjąt- kiem pożyczek dla państwowych jednostek budżetowych oraz samorządów wojewódzkich wypełniających zadania związane ze zwalczaniem bezrobocia.
Środki dla potencjalnych beneficjentów pochodziły z budżetu państwa i stano- wiły pożyczkę o charakterze pomostowym5, przeznaczoną na realizację pro- jektów/działań współfinansowanych z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności6.
Realizacja projektów/działań współfinansowanych z budżetu Unii Euro- pejskiej wymagała przejściowego sfinansowania całości lub większej części wydatków na realizację projektu bądź działania ze środków własnych bene- ficjenta. Zwrot części wcześniej poniesionych i udokumentowanych wydatków następowała na zasadzie refundacji ze środków budżetu Unii Europejskiej.
Rezultat - obciążenie danej jednostki w związku z wcześniejszym poniesieniem wydatku.
W celu otrzymania środków w okresie finansowania 2000-2006 z UE w ramach Prefinansowania należało spełnić podstawowe warunki:
1) podpisać przez Jednostki Sektora Finansów Publicznych (JSFP) umowę o pożyczkę z budżetu państwa (25%),
2) podpisać przez JSFP umowę o dofinansowanie projektu/działania ze środ- ków UE (85%),
4 Pożyczka ze środków budżetu państwa podlegała oprocentowaniu, które oparte jest na stawce bazowej równej stopie rentowności 52-tygodniowych bonów skarbowych z ostatniego przetargu przeprowadzonego w miesiącu poprzedzającym dany kwartał kalendarzowy. Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO WKP) – 0,02, Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL) – 0,02, Sektorowy Program Operacyjny Transport (SPO T), Fundusz Spójności – 0,75, Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Prze- twórstwo Ryb (SPO RiPR), Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich (SPO-ROL), INTERREG IIIA – 0,25, Program Operacyjny Pomoc Techniczna (PO PT), EQUAL – 0,00).
5 Jeśli organizacja prowadzi projekt, na który otrzymała dofinansowanie, ale opóźnia się wpłata kolejnej raty, to wówczas w ramach przepływów finansowych tego projektu, organizacja traci płynność finansową, czyli nie jest w stanie opłacić swoich zobowiązań projektowych. Ale jednocześnie na podstawie podpisanej umowy ma zapewnione dofinansowanie na pokrycie zatwierdzonego budżetu projektu (oczywiście przy spełnieniu szeregu kryteriów). Stąd utrata płynności finansowej jest chwilowa i spłata ewentualnej pożyczki zaciągniętej na pokrycie chwilowej „dziury finansowej” w tym przypadku jest gwarantowana kolejnymi wpłatami w ramach projektu. Pożyczkę taką można nazwać pomostową, gdyż tworzy swojego rodzaju „most finansowy” między wpłatami kolejnych rat dotacji, zapewniając ciągłość realizacji projektu.
6 Patrz: J. Uryga, W. Magielski, I. Bienias, Środki unijne – klasyfikacja, funkcjonowanie, ewidencja i rozliczanie, Wydawnictwo ODDK, Gdańsk 2007, s. 14 oraz C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Warszawa 2008, s. 137.
3) otworzyć rachunek w BGK,
4) dokonać płatności przez BGK na podstawie otrzymanej od pożyczkobiorcy faktury lub dokumentu księgowego o równoważnej wartości dowodowej wraz z poleceniem dokonania zapłaty,
5) zachować przy każdej płatności odpowiedni udział środków współfinan- sowania UE oraz udziału krajowego - zgodnie z umową dofinansowania, 6) przekazywać do BGK uaktualniony harmonogram w celu zapewnienia
środków na rachunku BGK (rezultat – w przypadku rezygnacji z transzy środków przez daną jednostkę, środki na rachunku BGK pozostawały niewykorzystane).
Poniżej przedstawiony wykres nr 1 przedstawia mechanizm uruchamiania środków dla uprawnionych instytucji.
Wykres 1. Schemat przepływu środków mechanizmu Prefinansowania – wypłata pożyczki (cyfry stanowią kolejność przekazywania środków)
Źródło: Wykonanie własne na podstawie ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.)
Po uruchomieniu środków z rachunku bankowego Ministra Finansów, zwanego rachunkiem przychodów i rozchodów Budżetu Państwa (otwarty w Narodowym Banku Polskim), środki były przekazywane na rachunek Ministra Finansów (otwarty w Banku Gospodarstwa Krajowego) i dalej rozdyspono-
wane zgodnie ze złożonym przez jednostki harmonogramem zapotrzebowa- nia na środki.
W mechanizmie Prefinansowania dokonanie spłat było dość skompliko- wane, a mianowicie spłaty zaciągniętych pożyczek były dokonywane z rachun- ków programowych (np. w ramach SPO WKP) otwartych w NBP na pod- stawie wniosków o płatność, złożonych do Instytucji Zarządzającej, gdzie następnie środki przekazywane były na rachunek Instytucji Zarządzającej danym programem operacyjnym7.
Kolejnym krokiem było:
− przekazywanie środków na rachunek pożyczki (otwarty w BGK) danej jednostki (np. JSFP) a następnie na rachunek Ministra Finansów przy- chodów i rozchodów Budżetu Państwa (NBP).
− bądź bezpośrednio (pożyczki dla innych ministerstw, agencji) na rachu- nek przychodów i rozchodów Budżetu Państwa (NBP).
Bardziej obrazowo mechanizm spłaty pożyczek przedstawia wykres nr 2.
Wykres 2. Schemat przepływu środków mechanizmu Prefinansowania – spłata pożyczki (cyfry stanowią kolejność spłat środków)
* Instytucja Zarządzająca – np. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Źródło: Wykonanie własne na podstawie ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.)
7 Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi nadzorowało Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb, Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Moder- nizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich. Natomiast Ministerstwo Rozwoju Regionalnego nadzorowało pozostałe programy operacyjne.
W trakcie działania mechanizmu Prefinansowania, pojawiały się liczne trudności, które wpłynęły na konstrukcję nowego mechanizmu dla perspektywy finansowej na lata 2007-2013.
Pierwszym napotkanym problemem działania mechanizmu przepływu środ- ków unijnych w okresie 2004-2006 było składanie przez pożyczkobiorców niepoprawnie lub niekompletnie wypełnionych wniosków na przyznawanie pożyczki. Kolejnym pojawiającym się błędem był brak spójności pomiędzy wnioskiem o dofinansowanie a harmonogramem przekazywania transz. Często kwota, o którą wnioskuje pożyczkobiorca, była różna niż w ww. doku- mentach. Zdarzało się, że we wniosku i harmonogramie brakowało pieczątek lub podpisów osoby upoważnionej oraz wielokrotnie pojawiały się błędy rachun- kowe. W celu uniknięcia błędów natury formalnej konieczne było poinfor- mowanie pożyczkobiorcy o zaistniałej niezgodności a następnie wytłuma- czenie, w jaki sposób powinien być wypełniony wniosek tak, aby spełniał wymogi formalne.
W czasie trwania umowy częstym problemem było niedotrzymywanie przez pożyczkobiorców określonych w umowie terminów. Dochodziło do zdarzeń, że pożyczkobiorcy zapominali przesyłać zaktualizowane harmono- gramy lub też informacji o braku zmian w harmonogramie. Równie powszechne było niedostarczenie comiesięcznych sprawozdań z wykorzystania środków czy niedołączanie dokumentów potwierdzających poniesione wydatki. Niedopał- nienie obu warunków umowy powodowało wstrzymanie przekazywania transz pożyczki do czasu przesłania informacji dotyczącej harmonogramu oraz spra- wozdania z wykorzystania środków.
Najprostszym i najbardziej efektywnym sposobem pozbycia się powyż- szych trudności było utrzymywanie ciągłego kontaktu z pożyczkobiorcami, jak również dołożenie wszelkich starań, aby pożyczkobiorcy byli w pełni poinformowani o swoich obowiązkach, a na to potrzebny jest czas. Dlatego w perspektywie finansowej na lata 2007-2013 mechanizm przepływu środków został uproszczony.