Przygotowanie nowej strategii Unii Europejskiej wobec

W drugiej połowie 2009 r. Komisja Europejska zainicjowała działania, mające doprowadzić do przyjęcia Strategii Unii Europejskiej wobec niepełnosprawności na lata 2010-2020.

W listopadzie 2009 r. KE uruchomiła specjalną platformę internetową o nazwie „Publiczna konsultacja projektu nowej Strategii Unii Europejskiej wobec niepełnosprawności na lata 2010-2020” (Public consultation on the preparation of a new EU Disability Strategy 2010-2020)²⁷⁷. Zastosowanie tego instrumentu konsultacyjnego miało umożliwić różnym podmiotom, zainteresowanym działaniami na rzecz osób niepełnosprawnych, wyrażenie swojego stanowiska w kwestii kluczowych problemów, z jakimi borykają się ich zdaniem osoby niepełnosprawne mieszkające na obszarze Unii Europejskiej oraz sposobów ich rozwiązywania. Ponadto, zgodnie z nazwą projektu, wyniki tejże konsultacji miały służyć ustaleniu priorytetów nowej strategii UE wobec niepełnosprawności na lata 2010-2020. Konieczność przyjęcia nowej strategii wynikała zdaniem Komisji z faktu pojawienia się w okresie 2004-2009 nowych wyzwań oraz możliwości, nie występujących w momencie wprowadzania w 2003 r. Europejskiego Planu Działania wobec niepełnosprawności. Chodziło tutaj o takie kwestie, jak²⁷⁸:

• zobowiązania wzięte na sobie przez Unię Europejską i jej kraje członkowskie w momencie podpisania i ratyfikacji Konwencji ONZ dotyczącej praw osób z niepełnosprawnościami z 2006 r.,

277

Preparation of a new EU Disability Strategy 2010-2020. Summary of the main outcomes of the public consultation. European Commission, June 2010, s. 5.

• wzrost zróżnicowania sytuacji osób niepełnosprawnych zamieszkujących kraje członkowskie UE, wynikający z przyjęcia do Unii 12 nowych krajów członkowskich w latach 2004-2007,

• sytuacja gospodarcza oraz trendy demograficzne występujące w krajach członkowskich Unii Europejskiej.

Pytania, które znalazły się w badaniu, dotyczyły głównie oceny użyteczności rozwiązań stosowanych dotychczas w ramach unijnej polityki wobec osób niepełnosprawnych oraz obszarów, których powinna dotyczyć nowa unijna strategia wobec niepełnosprawności. W zależności od tematu pytania, respondenci mieli za zadanie wypowiedzieć się na temat postrzeganego przez nich poziomu użyteczności danego rozwiązania bądź też znaczenia danego problemu.

W pytaniu o kwestie, mające zdaniem respondentów największy wpływ na sytuację osób niepełnosprawnych, największy procent wskazań uzyskały następujące kwestie²⁷⁹:

• istnienie barier w dostępie do środowiska architektonicznego (95% respondentów uznało tę kwestię za bardzo ważną lub ważną),

• brak równych szans w dostępie do zatrudnienia (94%), • brak równych szans w dostępie do edukacji (91%).

Jeżeli chodzi o pytanie, dotyczące użyteczności dotychczasowych działań podejmowanych w ramach polityki wobec osób niepełnosprawnych, respondenci za najbardziej użyteczne uznali działania na rzecz: „walki z dyskryminacją w miejscu pracy”, „zwiększenia świadomości społecznej” oraz „zapewnienia pełnej dostępności technologii i zasobów elektronicznych” (wszystkie te działania uzyskały po 86% odpowiedzi „bardzo użyteczne” lub „użyteczne”)²⁸⁰.

W pytaniu, dotyczącym oceny skuteczności instrumentów służących aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych, największy procent wskazań uzyskały instrumenty: „zapewnienie technologii wspierających” (88% respondentów uznało ten instrument za bardzo użyteczny lub użyteczny) oraz „działania na rzecz zwiększenia dostępności miejsca i stanowiska pracy (87%). W tym samym pytaniu najmniejszy procent wskazań otrzymały

279

Preparation of a new EU Disability Strategy..., op. cit., s. 6.

instrumenty: „szkolenie osób poszukujących pracy” (77%) oraz „promowanie samozatrudnienia” (74%).

W badaniu pojawiło się również pytanie o kwestie, które zdaniem respondentów mogłyby znacząco poprawić sytuację osób niepełnosprawnych mieszkających na obszarze UE. Najwięcej wskazań (ponad 80% respondentów uznało te kwestie za bardzo ważne lub ważne) uzyskały dwie kwestie:

• zapewnienie wzajemnego uznawania przez kraje członkowskie statusu osoby niepełnosprawnej,

• harmonizacja kryteriów używanych przez kraje członkowskie do oceny stopnia niepełnosprawności.

W części badania, dotyczącej roli Unii Europejskiej w działaniach na rzecz osób niepełnosprawnych, respondenci odnieśli się m. in. do kwestii mainstreamingu. 75% respondentów uznało, że działania prowadzone wyłącznie na zasadzie mainstreamingu nie są wystarczające do rozwiązywania problemów, na jakie napotykają osoby niepełnosprawne. 66% respondentów opowiedziało się za koncepcją, przewidującą jednoczesne stosowanie w polityce wobec osób niepełnosprawnych zasady mainstreamingu oraz działań specyficznych, dotyczących wyłącznie osób niepełnosprawnych²⁸¹.

Kolejnym dokumentem, którego zawartość została przez Komisję Europejską wykorzystana przy tworzeniu nowej strategii Unii Europejskiej wobec niepełnosprawności, był opublikowany przez Komisję w marcu 2010 r. Raport podsumowujący efekty specjalnego spotkania między przedstawicielami Unii Europejskiej oraz Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, poświęconego kwestii zatrudnienia osób niepełnosprawnych²⁸². Spotkanie to odbyło się w listopadzie 2009 w Brukseli a jednym z powodów jego zorganizowania był postępujący proces ratyfikacji Konwencji ONZ dotyczącej praw osób z niepełnosprawnościami²⁸³. W trakcie tegoż spotkania poruszono wiele interesujących kwestii, dotyczących zarówno polityki wobec osób niepełnosprawnych prowadzonej przez Unię Europejską, jak i skuteczności różnych instrumentów polityki wobec osób niepełnosprawnych, zwłaszcza z obszaru rynku pracy.

281

Preparation of a new EU Disability Strategy..., op. cit., s. 12.

282

EU-US Seminar..., op. cit., s. 3.

283

Konwencja została podpisana zarówno przez UE jak i USA, jednak w listopadzie 2009 r. wciąż nie była ratyfikowana przez niektóre kraje członkowskie UE oraz przez USA

Kluczowy zapis Konwencji ONZ z 2006 r. zwraca uwagę na fakt, że poprawa sytuacji prawnej osób niepełnosprawnych (np. poprzez wprowadzenie przepisów antydyskryminacyjnych) nie musi automatycznie oznaczać rzeczywistej poprawy sytuacji tychże osób. Zgodnie z tymże zapisem, podstawą polityk prowadzonych wobec osób niepełnosprawnych przez kraje-sygnatariuszy powinno być dążenie do zapewnienia tym osobom pełni ich praw w praktyce. Polityki te powinny być zorientowane na wyniki (outcome-focused), co wymaga stosowania przez sygnatariuszy mechanizmów egzekwowania przepisów (legislative enforcement) oraz monitorowania sytuacji osób niepełnosprawnych przy wykorzystaniu wiarygodnych i porównywalnych (z innymi krajami) danych statystycznych²⁸⁴.

Artykuł 27 Konwencji uznaje zatrudnienie za kwestię kluczową dla sytuacji osób niepełnosprawnych. Uczestnicy spotkania zwrócili jednakże uwagę na fakt, że stosowanie przepisów zakazujących dyskryminacji osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu nie jest wystarczające do poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy. Dostęp osób niepełnosprawnych do rynku pracy utrudnia bowiem istnienie barier w innych obszarach, takich jak środowisko architektoniczne czy też system edukacji²⁸⁵.

Strona unijna zwróciła uwagę na rolę Dyrektywy 2000/78/EC dla poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych zamieszkujących obszar UE, podkreślając jednakże, że dwie kwestie ograniczyły skuteczność Dyrektywy. Pierwszą z nich było występowanie w 27 krajach członkowskich różnych definicji niepełnosprawności, co zaowocowało tym, że w niektórych krajach członkowskich przepisami Dyrektywy została objęta jedynie stosunkowo nieliczna grupa osób prawnie uznanych za osoby niepełnosprawne (tj. posiadających orzeczenie o niepełnosprawności). Za drugą kwestię ograniczająca skuteczność Dyrektywy 2000/78/EC przedstawiciele UE uznali fakt, iż nie udało się jak dotąd rozszerzyć prawnego zakazu dyskryminacji osób niepełnosprawnych na kwestie nie związane z zatrudnieniem (np. dostęp do towarów i usług)²⁸⁶.

Uczestnicy dyskusji zwrócili również uwagę na kwestię skuteczności instrumentów tzw. akcji pozytywnej (affirmative action), do których zaliczyli m. in. przepisy dotyczące kwotowego systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Stwierdzili oni mianowicie, że

284

EU-US Seminar..., op. cit., s. 3.

285

tamże, s. 4.

jeżeli przeważająca część pracodawców zobowiązanych do zatrudniania pewnej liczby pracowników niepełnosprawnych w ramach systemu kwotowego jest bardziej skłonna płacić kary wynikające z nie spełniania wymogów tegoż systemu niż zatrudniać osoby niepełnosprawne, to środek ten ma niewielkie praktyczne znaczenie dla poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy. Zdaniem uczestników spotkania należałoby podjąć badania dotyczące praktycznej skuteczności instrumentów służących aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych, co umożliwiłoby oparcie przyszłych działań z tego obszaru polityki wobec osób niepełnosprawnych na instrumentach najbardziej skutecznych²⁸⁷.

Uczestnicy spotkania odnieśli się również do negatywnego wpływu występującego w krajach UE oraz w USA kryzysu finansowego i gospodarczego na sytuację osób niepełnosprawnych na rynkach pracy tychże krajów. Następstwem kryzysu jest bowiem nie tylko zaostrzenie kryteriów przyznawania pomocy dla osób niepełnosprawnych (co wynika z działań rządów na rzecz ograniczenia wysokości deficytów budżetowych) ale również wzrost ryzyka utraty pracy przez niepełnosprawnych pracowników. Pracownicy tacy znajdują bowiem zatrudnienie przeważnie w sektorach wymagających niskich kwalifikacji, które to sektory zostały w największym stopniu dotknięte kryzysem (przemysł motoryzacyjny, elektromaszynowy, spożywczy, turystyka). W związku z tym uczestnicy podkreślili rolę utrzymania już istniejących standardów i przepisów dotyczących zatrudnienia osób niepełnosprawnych (w przypadku gdyby kraje dążyły do ich rozluźnienia)²⁸⁸.

W Raporcie zaprezentowano również indywidualne wypowiedzi uczestników spotkania, dotyczące skuteczności konkretnych rozwiązań z dziedziny polityki wobec osób niepełnosprawnych.

Zdaniem A. Gubbelsa²⁸⁹, stosowanie zasady, uzależniającej przyznanie renty z tytułu niepełnosprawności od tego, aby osoba starająca się o taką rentę nie pracowała zawodowo, ma negatywny wpływ na sytuację osób niepełnosprawnych na rynku pracy, m. in. poprzez wzmacnianie stereotypu, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna to osoba całkowicie niezdolna do pracy. Podejmowane w ostatnich latach działania na rzecz zmiany zasad przyznawania rent z tytułu niepełnosprawności (m. in. zaostrzanie kryteriów, umożliwianie pracującym osobom niepełnosprawnym korzystania z rent w obniżonej wysokości) nie prowadzą natomiast jego zdaniem do poprawy sytuacji, tj. wzrostu poziomu aktywności

287

EU-US Seminar..., op. cit., s. 4.

288

tamże, s. 5.

289

dyrektor generalny belgijskiego Federalnego Urzędu Usług Publicznych (Service Public Federal Securite Sociale)

zawodowej osób niepełnosprawnych. Działania te są bowiem w większości przypadków skierowane do osób gotowych do podjęcia zatrudnienia (job-ready persons), tym samym nie powodując poprawy sytuacji osób w rzeczywisty i trwały sposób wykluczonych z rynku pracy²⁹⁰.

H. Meltzer²⁹¹ odniósł się do kwestii porównywalności danych statystycznych opisujących populacje osób niepełnosprawnych zamieszkujących w różnych krajach. Przyznał on, że w wyniku podjętych w ostatnich latach działań na rzecz zgromadzenia zdezagregowanych danych opisujących te populacje, możliwe jest już na ogół analizowanie ich pod kątem takich kategorii jak płeć czy wiek. Fakt ten umożliwia z kolei dokonywanie porównań w ramach tychże kategorii między grupami osób niepełnosprawnych i pełnosprawnych zamieszkujących dany kraj. H. Meltzer podkreślił jednak, że powyższy fakt nie oznacza, iż możliwe jest dokonywanie wiarygodnych porównań wskaźników opisujących sytuację osób niepełnosprawnych mieszkających w różnych krajach (w tym m. in. wskaźników opisujących rynek pracy). Wynika to przede wszystkim z faktu stosowania przez kraje różnych definicji niepełnosprawności oraz różnych sposobów oceny tego zjawiska. W dziedzinie analizy rynku pracy brakuje ponadto standaryzowanych międzynarodowych wskaźników opisujących aktywność zawodową osób niepełnosprawnych²⁹².

Ch. Prinz²⁹³ zwrócił z kolei uwagę na fakt, że dwa podstawowe cele większości krajowych systemów zatrudnienia osób niepełnosprawnych, tj.: zapewnienie tym osobom stabilnych dochodów w okresie niezdolności do pracy oraz wspieranie tychże osób w pozostaniu na rynku pracy lub jak najszybszym nań powrocie, mają potencjalnie sprzeczny charakter²⁹⁴.