System zatrudniania osób niepełnosprawnych w Polsce i innych krajach Unii Europejskiej

Pełen tekst

(1)Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Wydział Ekonomii i Stosunków Międzynarodowych Katedra Europejskiej Integracji Gospodarczej. Wojciech Bąba. SYSTEM ZATRUDNIENIA OSÓB NIEPEŁNOSPRAWNYCH W POLSCE I INNYCH KRAJACH UNII EUROPEJSKIEJ. Rozprawa doktorska. prof. dr hab. Helena Tendera-Właszczuk. Kraków, 2011.

(2) Spis treści. Wprowadzenie ......................................................................................................................5. Rozdział 1. Osoby niepełnosprawne na rynku pracy - aspekty teoretyczne .....................9 1.1. Wybrane zagadnienia teoretyczne rynku pracy....................................................9 1.2. Wybrane zagadnienia teoretyczne dotyczące zjawiska niepełnosprawności .......23 1.3. Kluczowe determinanty specyficznej sytuacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy.........................................................................................................36 1.4. Teoretyczna analiza polityki wobec osób niepełnosprawnych w obszarze rynku pracy..............................................................................................................50. Rozdział 2. Polityka Unii Europejskiej wobec osób niepełnosprawnych ........................67 2.1. Działania Wspólnot Europejskich wobec osób niepełnosprawnych w okresie 1974-2003................................................................................................68 2.2. Działania Unii Europejskiej wobec osób niepełnosprawnych prowadzone w ramach Europejskiego Planu Działania wobec niepełnosprawności w okresie 2003-2010................................................................................................80 2.3. Przygotowanie nowej strategii Unii Europejskiej wobec niepełnosprawności..................................................................................................93 2.4. Europejska Strategia wobec niepełnosprawności na lata 2010-2020 ..................98 2.5. Inicjatywy i programy Unii Europejskiej przeznaczone dla osób niepełnosprawnych ........................................................................................102 2.6. Wnioski z analizy............................................................................................104. Rozdział 3. Sytuacja osób niepełnosprawnych w Unii Europejskiej .............................113 3.1. Prezentacja sytuacji osób niepełnosprawnych w krajach Unii Europejskiej......113 3.2. Analiza porównawcza sytuacji osób niepełnosprawnych w krajach Unii Europejskiej...................................................................................................133 3.3. Ogólna charakterystyka systemów zatrudnienia osób niepełnosprawnych w krajach Unii Europejskiej...................................................................................143 3.4. Szczegółowa charakterystyka systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w Szwecji ...............................................................................150. 2.

(3) Rozdział 4. Polityka wobec osób niepełnosprawnych i system zatrudnienia osób niepełnosprawnych w Polsce ..................................................................................165 4.1. Podstawy prawne polityki wobec osób niepełnosprawnych .............................165 4.2. Podmioty kreujące i realizujące politykę wobec osób niepełnosprawnych .......168 4.3. Model orzekania o niepełnosprawności ...........................................................174 4.4. Konsekwencje posiadania statusu osoby niepełnosprawnej prawnie ................176 4.5. Charakterystyka systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w ujęciu wąskim ..................................................................................................................177 4.6. Charakterystyka wybranych elementów systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w ujęciu szerokim ...................................................................193. Rozdział 5. Sytuacja osób niepełnosprawnych w Polsce ................................................209 5.1. Charakterystyka i analiza sytuacji osób niepełnosprawnych w Polsce..............209 5.2. Czynniki determinujące sytuację osób niepełnosprawnych na polskim rynku pracy - ujęcie modelowe ..............................................................................221. Rozdział 6. Ocena funkcjonowania polskiego systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych ................................................................................................. 235 6.1. Polityka wobec osób niepełnosprawnych.........................................................235 6.2. System zatrudnienia osób niepełnosprawnych w ujęciu wąskim ......................242 6.3. Wybrane elementy systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w ujęciu szerokim ..................................................................................................272 6.4. Ogólne założenia proponowanej reformy polskiego systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych ........................................................................................281. Zakończenie ......................................................................................................................287. Bibliografia .......................................................................................................................291. Spis tabel, wykresów i rysunków.......................................................................................301. Załącznik nr 1 - Najważniejsze wspólnotowe akty prawne dotyczące osób niepełnosprawnych przyjęte w latach 1974-2010...............................................................306. 3.

(4) Załącznik nr 2 - Struktura systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w Polsce w 2011 r. wg rodzaju wsparcia dostępnego dla danego typu pracodawców / pracowników.....................................................................................................................310 Załącznik nr 3 - Wybrane etapy konstrukcji modelu ekonometrycznego............................311 Załącznik nr 4 - Struktura wybranych wydatków realizowanych w ramach polskiego systemu zatrudnienia ON w ujęciu szerokim w 2009 r.......................................................314. 4.

(5) Wprowadzenie. Analiza ekonomicznych aspektów zjawiska niepełnosprawności ma stosunkowo krótką historię. Pierwotnie zjawisko to było analizowane głównie z medycznego punktu widzenia. Zmianę tej sytuacji spowodowało przede wszystkim pojawienie się świadczeń społecznych dla osób niepełnosprawnych. Obserwowany w ostatnich latach wzrost zainteresowania. ekonomicznymi. aspektami. niepełnosprawności,. wynika. z. dwóch. podstawowych przyczyn: starzenia się społeczeństw krajów rozwiniętych oraz rosnących wydatków na świadczenia społeczne dla osób niepełnosprawnych. Pierwsza przyczyna skutkuje wzrostem udziału osób starszych w społeczeństwie, która to grupa jest najbardziej zagrożona niepełnosprawnością. Druga przyczyna jest jednym z powodów pogarszającej się sytuacji finansowej systemów opieki społecznej, istniejących w krajach rozwiniętych. Kwestia aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych znajdowała się w obszarze działań rządów, prowadzonych wobec osób niepełnosprawnych, praktycznie od momentu ich podjęcia. Zagadnienie rehabilitacji zawodowej osób, które stały się niezdolne do pracy w następstwie wypadku lub choroby zawodowej, było od początku jednym z dwóch (obok zapewnienia dochodów osobom trwale niezdolnym do pracy), kluczowych obszarów wykształcających się stopniowo polityk wobec osób niepełnosprawnych. Ewolucja tychże polityk doprowadziła do wykształcenia się krajowych systemów zatrudnienia osób niepełnosprawnych, opartych na specyficznych rozwiązaniach prawno-administracyjnych, określających zasady zatrudnienia osób niepełnosprawnych mieszkających w danym kraju. W ostatnich latach zauważyć można dalszy wzrost zainteresowania kwestią aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych, co spowodowane jest dwoma czynnikami: postępami tzw. nowego podejścia do kwestii niepełnosprawności (m. in. traktującego prawo do pracy jako jedno z niezbywalnych praw osób niepełnosprawnych) oraz dążeniami do zmniejszenia skali wydatków na świadczenia społeczne dla osób niepełnosprawnych (uczynienie dochodów z pracy głównym źródłem utrzymania tych osób). W literaturze można znaleźć liczne pozycje, opisujące systemy zatrudnienia osób niepełnosprawnych, istniejące w krajach Unii Europejskiej. W niektórych z tych pozycji, opis systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych zostaje poszerzony o próbę oceny funkcjonowania tegoż systemu, dokonaną najczęściej poprzez odniesienie się do sytuacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy (w jakim stopniu sytuacja ta odbiega od sytuacji osób pełnosprawnych). Brakuje natomiast pozycji, w której zawarto by ocenę funkcjonowania 5.

(6) systemów zatrudnienia osób niepełnosprawnych, istniejących w krajach UE, dokonaną na podstawie analizy sytuacji osób niepełnosprawnych na rynkach pracy tychże krajów. Niniejsza praca stanowi próbę wypełnienia tejże luki.. Głównym celem pracy jest dokonanie oceny polskiego systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych na tle rozwiązań stosowanych w innych krajach Unii Europejskiej, oraz sformułowanie na podstawie tejże oceny zaleceń odnośnie reformy tegoż systemu.. Oprócz celu głównego, w pracy sformułowano również następujące cele cząstkowe: •. zidentyfikowanie czynników decydujących o sytuacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy,. •. ustalenie wpływu przepisów i działań Unii Europejskiej na sytuację osób niepełnosprawnych w krajach członkowskich,. •. zidentyfikowanie kluczowych elementów składowych polskiego systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych (determinujących jego funkcjonowanie),. •. zidentyfikowanie czynników decydujących o tym, iż sytuacja osób niepełnosprawnych na polskim rynku pracy jest gorsza niż w większości krajów UE.. W toku pracy weryfikacji zostały poddane następujące hipotezy badawcze: •. sytuacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy jest specyficzna, tj. wyraźnie odbiega od sytuacji osób pełnosprawnych,. •. jednym z istotnych czynników decydujących o specyficznej sytuacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy danego kraju, jest istniejący w tymże kraju system zatrudnienia osób niepełnosprawnych,. •. przepisy i działania Unii Europejskiej, dotyczące osób niepełnosprawnych, mają istotny wpływ na polityki wobec osób niepełnosprawnych, prowadzone przez kraje członkowskie UE,. •. gorsza niż w innych krajach UE sytuacja osób niepełnosprawnych na polskim rynku pracy wynika w istotnej mierze z nieprawidłowego funkcjonowania polskiego systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych.. 6.

(7) Praca ma charakter teoretyczno-empiryczny.. Zakres przedmiotowy pracy obejmuje generalnie zagadnienia dotyczące sytuacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy, analizowane jednakże w szerokiej perspektywie, tj. z uwzględnieniem kwestii wychodzących poza wąsko rozumiany obszar rynku pracy, takich jak m. in.: całość polityki wobec osób niepełnosprawnych, system opieki społecznej, system edukacji. Zakres geograficzny pracy obejmuje 27 krajów członkowskich Unii Europejskiej. Zakres czasowy pracy obejmuje lata 2000-2010 (tego okresu dotyczą dane wykorzystane w modelu ekonometrycznym), za wyjątkiem rozważań dotyczących ewolucji działań podejmowanych wobec osób niepełnosprawnych we Wspólnotach Europejskich, prowadzonych w szerszej perspektywie czasowej (1974-2010).. W pracy zastosowano następujące metody badawcze: analiza teoretyczna, analiza rozwiązań praktycznych, analiza porównawcza, synteza, indukcja, dedukcja oraz analiza ilościowa przy pomocy modelu regresji. W pracy wykorzystano różnorodne źródła danych: opracowania zwarte, artykuły naukowe, raporty organizacji międzynarodowych, sieci naukowych i różnego typu instytucji krajowych, akty prawne prawa wspólnotowego oraz krajowego, dane gromadzone przez urzędy statystyczne o zasięgu ponadnarodowym (np. Eurostat) oraz krajowym (np. GUS).. Struktura pracy została podporządkowana celom pracy. Praca składa się z sześciu rozdziałów. Rozdział pierwszy pracy ma charakter teoretyczny. W rozdziale znalazła się charakterystyka. najważniejszych. kwestii. teoretycznych. dotyczących. rynku. pracy,. podstawowych zagadnień dotyczących zjawiska niepełnosprawności a także kluczowych czynników decydujących o specyficznej sytuacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy. W rozdziale tym dokonano również prezentacji najważniejszych elementów składowych polityki wobec osób niepełnosprawnych w obszarze rynku pracy oraz wprowadzono pojęcie systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Rozdział drugi poświęcony został analizie inicjatyw Unii Europejskiej dotyczących osób niepełnosprawnych, podejmowanych w okresie 1974-2010. Szczególną uwagę poświęcono. dwóm. inicjatywom:. Europejskiemu. 7. Planowi. Działania. wobec.

(8) niepełnosprawności w okresie 2003-2010 oraz przyjętej w 2010 r. Europejskiej Strategii wobec niepełnosprawności na lata 2010-2020. Przedmiotem niepełnosprawnych. analizy w. dokonanej. w. Unii Europejskiej.. rozdziale W. trzecim. pierwszej. jest. sytuacja. części rozdziału. osób. zawarto. charakterystykę sytuacji osób niepełnosprawnych zamieszkujących kraje UE, której dokonano pod kątem identyfikacji kraju, w którym sytuacja ta była w badanym okresie najlepsza. W drugiej części rozdziału przedstawiona została ogólna charakterystyka systemów zatrudnienia osób niepełnosprawnych, istniejących w krajach Unii Europejskiej oraz szczegółowa charakterystyka systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, istniejącego w kraju zidentyfikowanym w części pierwszej (Szwecji). W rozdziale czwartym dokonano szczegółowej charakterystyki dwóch zagadnień: polityki wobec osób niepełnosprawnych prowadzonej w Polsce oraz polskiego systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, analizowanego zarówno w ujęciu wąskim i jak i szerokim. Rozdział piąty ma charakter empiryczny. W pierwszej części rozdziału dokonano analizy sytuacji osób niepełnosprawnych w Polsce, przede wszystkim w obszarze rynku pracy. Druga część rozdziału poświęcona została konstrukcji modelu ekonometrycznego, mającego służyć identyfikacji kluczowych czynników determinujących specyficzną sytuację osób niepełnosprawnych na polskim rynku pracy. Ostatni, szósty rozdział pracy ma charakter aplikacyjny. W rozdziale tym dokonano oceny funkcjonowania polskiego systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, która to ocena, wraz z wnioskami płynącymi z rozdziałów 1-5 była podstawą do sformułowania zaleceń praktycznych odnośnie reformy tegoż systemu.. 8.

(9) Rozdział 1. Osoby niepełnosprawne na rynku pracy - aspekty teoretyczne. Wstęp. Rozdział pierwszy pracy podzielony został na cztery części. Pierwsza część rozdziału zawiera charakterystykę najważniejszych kwestii teoretycznych dotyczących rynku pracy oraz kluczowych zjawisk na rynku tym występujących - przede wszystkim bierności zawodowej oraz bezrobocia. Część druga rozdziału poświęcona została zaprezentowaniu najistotniejszych zagadnień związanych ze. zjawiskiem. niepełnosprawności,. przede. wszystkim: ewolucji podejścia do niepełnosprawności oraz ewolucji działań na rzecz osób niepełnosprawnych. Trzecia część rozdziału zawiera charakterystykę kluczowych kwestii decydujących o specyficznej sytuacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy (odmiennej od sytuacji osób niepełnosprawnych). Czwarta część rozdziału służy prezentacji najważniejszych elementów składowych polityki wobec osób niepełnosprawnych w obszarze rynku pracy oraz wprowadzeniu pojęcia systemu zatrudnienia osób niepełnosprawnych.. 1.1. Wybrane zagadnienia teoretyczne rynku pracy 1.1.1. Rynek pracy. W literaturze przedmiotu prezentowane są dwa podstawowe ujęcia interpretacyjne rynku pracy: konkretyzujące i uogólniające1. W ujęciu konkretyzującym rynek pracy oznacza obszar działań, na którym dochodzi do konfrontacji ofert pracy i wolnych zasobów siły roboczej (osób chętnych do jej podjęcia). Na obszarze tym dochodzi do spotkania oferenta wolnej siły roboczej (pracobiorcy) oraz nabywcy tejże (pracodawcy). Natomiast w ujęciu uogólniającym rynek pracy wyraża ogół form i procedur najmu pracowników przez pracodawców a także ogół instytucji, uwarunkowań oraz czynników negocjacji warunków zatrudnienia, pracy i płacy2. W niniejszej pracy do opisu rynku pracy zostało przyjęte ujęcie uogólniające.. 1. Z. Kaźmierczak: Rynek pracy w państwach wysoko rozwiniętych. Analiza porównawcza. Łódź, 1995, s. 11. Za: Niepełnosprawni a praca. Praca zbiorowa pod red.: L. Frąckiewicz i W. Koczur. Wyd. Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2004, s. 59. 2 Nowa Encyklopedia Powszechna PWN, 2004. Za: Przestrzenno-czasowa analiza rynku pracy w Polsce i krajach Unii Europejskiej. Praca zbiorowa pod red.: A. Malina. Wyd. UEK, Kraków 2008, s. 16.. 9.

(10) Niezależnie od przyjętego ujęcia, kluczowe role na rynku pracy odgrywają dwie grupy podmiotów3: •. pracodawcy (podmioty oferujące miejsca pracy),. •. siła robocza (podmioty zainteresowane podjęciem pracy). Pojęcie siły roboczej (zasobu siły roboczej, zasobu pracy4) stosuje się zamiennie. z pojęciem grupy osób aktywnych (czynnych zawodowo). Do grupy tej zalicza się „osoby w wieku produkcyjnym 5, zdolne do pracy i gotowe do jej podjęcia na określonych warunkach (zwłaszcza płacowych), istniejących w gospodarce6. W grupie tej wyróżnić można osoby pracujące (zarówno wykonujące pracę najemną jak i pracujące na własny rachunek) oraz bezrobotne (nie pracujące, ale aktywnie poszukujące pracy7)8. Osoby w wieku produkcyjnym które nie zostały zakwalifikowane do czynnych (aktywnych) zawodowo uznaje się za bierne (nieaktywne) zawodowo9.. W literaturze przedmiotu rynek pracy analizowany jest najczęściej w aspekcie relacji między podażą pracy (kreowaną przez siłę roboczą - w praktyce jest ona równa liczbie osób aktywnych zawodowo) a popytem na pracę (kreowanym przez pracodawców - w praktyce równym liczbie oferowanych w gospodarce miejsc pracy)10. Pod wpływem podaży pracy oraz popytu na pracę kształtuje się obiektywna sytuacja na rynku pracy11. W sytuacji braku równowagi między tymi wielkościami mamy do czynienia albo z niedoborem siły roboczej albo z bezrobociem.. Badając rynek pracy odnieść się można do wielu różnych zagadnień, takich jak m. in.12: aktywność zawodowa, zatrudnienie, bezrobocie, czas pracy, wydajność pracy, wynagrodzenia, warunki pracy, migracje zarobkowe. Ze względu na tematykę niniejszej. 3. Przestrzenno-czasowa analiza..., op. cit., s. 17. N. G. Mankiw, M. P. Taylor: Makroekonomia. PWE, Warszawa 2009, s. 154. 5 w Polsce jest to wiek 18-59 lat dla kobiet i 18-64 lat dla mężczyzn; w przypadku badań prowadzonych na obszarze UE najczęściej przyjmowany jest przedział wiekowy 16-64 lata 6 R. Milewski: Elementarne zagadnienia ekonomii. PWN, Warszawa 1994. Za: Przestrzenno-czasowa analiza..., op. cit., s. 16. 7 N. G. Mankiw, M. P. Taylor: Makroekonomia, op. cit., s. 151. 8 Podstawy makroekonomii. Red. nauk. Z. Dach, B. Szopa. PTE, Kraków 2004, s. 148. 9 Przestrzenno-czasowa analiza..., op. cit., s. 19. 10 Nowa Encyklopedia Powszechna PWN, 2004. Za: Przestrzenno-czasowa analiza..., op. cit., s. 16; Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 145. 11 Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 141. 12 Przestrzenno-czasowa analiza..., op. cit., s. 9. 4. 10.

(11) pracy, analiza rynku pracy w niej podjęta skupiać się będzie na zagadnieniach aktywności zawodowej, zatrudnienia oraz bezrobocia. Sytuację na rynku pracy odnośnie powyższych zagadnień analizować można wykorzystując wiele różnych wskaźników13. Kluczowe znaczenie mają jednakże trzy z nich: wskaźnik aktywności zawodowej (WAZ), wskaźnik zatrudnienia (WZ) oraz stopa bezrobocia (SB)14. Zdaniem P. Stolarczyka, oceny efektywności rynku pracy dokonać można m. in. przy wykorzystaniu powyższych trzech wskaźników15.. Wskaźnik aktywności zawodowej (activity rate) jest to (wyrażony procentowo) stosunek liczby osób aktywnych zawodowo (tj. siły roboczej) do liczby osób w wieku produkcyjnym16.. Wskaźnik zatrudnienia (employment rate) jest to (wyrażony procentowo) stosunek liczby osób pracujących do liczby osób w wieku produkcyjnym.. Stopa bezrobocia (unemployment rate) jest to (wyrażony procentowo) stosunek liczby osób bezrobotnych do liczby osób aktywnych zawodowo. Jak widać z powyższej definicji, spadek stopy bezrobocia może być wynikiem zarówno spadku liczby osób bezrobotnych (wzrostu liczby osób pracujących) jak i wzrostu liczby osób aktywnych zawodowo (w wyniku aktywizacji zawodowej osób nieaktywnych zawodowo bądź też wzrostu liczby ludności w wieku produkcyjnym). W przypadku konkretnej osoby, opuszczenie grupy osób bezrobotnych nastąpić może w wyniku podjęcia pracy, ale również na skutek opuszczenia grupy osób aktywnych zawodowo (np. w wyniku przejścia na emeryturę lub nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy).. Istnieją dwa podstawowe sposoby mierzenia bezrobocia: bazujący na danych urzędów ds. zatrudnienia (tzw. bezrobocie rejestrowane) oraz bazujący na wynikach badań ankietowych ludności17. 13. przykładowe wskaźniki wykorzystywane do analizy sytuacji na rynku pracy to m. in.: roczne tempo wzrostu zatrudnienia, udział zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu w zatrudnieniu całkowitym, stopa bezrobocia długookresowego, udział bezrobocia długookresowego w bezrobociu ogółem. 14 Przestrzenno-czasowa analiza..., op. cit., s. 21. 15 Europejski model społeczny. Doświadczenia i przyszłość. Praca zbiorowa pod red.: D. Rosati. PWE, Warszawa 2009, s. 181. 16 Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 149.. 11.

(12) W pierwszym przypadku osobami bezrobotnymi są osoby zarejestrowane w urzędach ds. zatrudnienia18 w celu uzyskania zasiłku dla bezrobotnych lub innych świadczeń (np. ubezpieczenie). Słabością tego sposobu mierzenia bezrobocia jest jego wrażliwość na zmiany zasad przyznawania zasiłków - przykładowo w momencie zaostrzenia tychże zasad część osób wyrejestrowuje się / traci prawo do zasiłku, co skutkuje spadkiem stopy bezrobocia, mimo że osoby te mogą nadal pozostawać bez pracy. W drugim przypadku osobami bezrobotnymi są osoby, które za takie się uznały w badaniu ankietowym. Badania takie19 najczęściej bazują na definicji osoby bezrobotnej Międzynarodowej Organizacji Pracy (ILO). Definicja ta za osobę bezrobotną uznaje „osobę, która w danym momencie nie ma pracy i chciałaby ją podjąć w ciągu najbliższych dwóch tygodni a ponadto przez cztery ostatnie tygodnie aktywnie poszukiwała pracy lub oczekiwała na rozpoczęcie pracy wcześniej znalezionej”20.. W kolejnym podrozdziale przedstawione zostaną poglądy teoretyczne dotyczące przyczyn występowania zjawiska bezrobocia oraz bierności zawodowej a także sposobów wpływania na skalę i charakter tych zjawisk.. 1.1.2. Bezrobocie. Przedmiotem analizy w niniejszym podrozdziale będą rodzaje bezrobocia, przyczyny jego występowania, czynniki determinujące jego wielkość a także sposoby w jakie państwo może interweniować na rynku pracy celem jego redukcji.. W literaturze spotkać można dwie kluczowe klasyfikacje bezrobocia: •. wg rodzaju (frykcyjne, strukturalne i koniunkturalne),. •. wg charakteru (dobrowolne i przymusowe).. Bezrobocie frykcyjne (przejściowe21) jest to bezrobocie wynikające z poszukiwania przez osoby aktywne zawodowo (które zwolniły się lub zostały zwolnione z dotychczasowej pracy) nowego miejsca pracy. Osoby te potrzebują pewnego czasu na znalezienie oferty 17. N. G. Mankiw, M. P. Taylor: Makroekonomia, op. cit., s. 152. w Polsce - w Urzędach Pracy. 19 w Polsce jest to m. in. Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL) przeprowadzane przez GUS. 20 N. G. Mankiw, M. P. Taylor: Makroekonomia, op. cit., s. 152. 21 Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 149.. 18. 12.

(13) pracy, która najlepiej odpowiada ich zdolnościom i preferencjom22. Bezrobocie frykcyjne spowodowane jest zatem krótkookresowym niedopasowaniem podaży pracy do popytu na pracę. Bezrobocie koniunkturalne (keynesowskie23, cykliczne24) jest to bezrobocie pojawiające się w momencie wystąpienia recesji, wynikające ze spadku globalnego popytu25. Bezpośrednią przyczyną jego wystąpienia jest zbyt wolne dostosowywanie się płac realnych do malejącego popytu na pracę (efekt przesunięcia się krzywej popytu na pracę w dół), tj. niedostateczna krótkoterminowa elastyczność płac realnych26.. Bezrobocie. strukturalne. (chroniczne27). jest. to. bezrobocie. wynikające. 28. z długookresowego niedostosowania podaży pracy do popytu na pracę . Istniejąca na danym rynku pracy liczba miejsc pracy jest zbyt mała, aby wszystkie osoby chcące pracować mogły znaleźć zatrudnienie (występuje nadwyżka podaży pracy nad popytem na pracę). N. G. Mankiw jako podstawową różnicę między bezrobociem frykcyjnym a bezrobociem strukturalnym wymienia fakt, że w przypadku bezrobocia frykcyjnego osoby bezrobotne szukają najlepszych ofert pracy wśród dostępnych na rynku pracy, natomiast w przypadku bezrobocia strukturalnego osoby te oczekują na pojawienie się nowych ofert pracy29.. Z bezrobociem dobrowolnym mamy do czynienia w przypadku osób aktywnych zawodowo, które nie decydują się na podjęcie pracy przy występującej na rynku pracy wysokości płacy realnej30. Osoby te nie akceptują stawki płac proponowanej przez pracodawców i w związku z tym nie podejmują zatrudnienia. Z bezrobociem przymusowym mamy natomiast do czynienia w przypadku osób aktywnych zawodowo, które akceptują płacę realną (stawkę płacy) w wysokości występującej na rynku pracy31, a mimo to nie mogą znaleźć zatrudnienia.. 22. N. G. Mankiw, M. P. Taylor: Makroekonomia, op. cit., s. 160. D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia. Część 4. PWN, Warszawa 2007, s. 252. 24 Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 149. 25 P. A. Samuelson, W. D. Nordhaus: Ekonomia. Tom 2. Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 304. 26 tamże, s. 306. 27 Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 149. 28 P. A. Samuelson, W. D. Nordhaus: Ekonomia, op. cit., s. 304. 29 N. G. Mankiw, M. P. Taylor: Makroekonomia, op. cit., s. 166. 30 szerzej - przy oferowanych na rynku pracy warunkach zatrudnienia 31 a także posiadają wymagane przez pracodawców kwalifikacje 23. 13.

(14) W literaturze podejmowane są próby dokonania całościowej analizy zjawiska bezrobocia, prowadzone na ogół w oparciu o koncepcję naturalnej stopy bezrobocia (M. Friedman), tj. stopy bezrobocia, przy której rynki pracy i rynki produktów znajdują się w równowadze32. Koncepcja ta zakłada istnienie tzw. bezrobocia naturalnego - typowego dla danej gospodarki poziomu bezrobocia, wokół którego waha się bezrobocie rzeczywiste. Określenie „naturalne” odnosi się do faktu, że bezrobocie to nie ustępuje automatycznie nawet w długim okresie, nie oznacza natomiast iż jest to pożądany poziom bezrobocia ani też że poziom ten nie ulega zmianie (naturalna stopa bezrobocia może się zmieniać w długim okresie)33. Koncepcja naturalnej stopy bezrobocia zakłada, że pewna liczba osób aktywnych zawodowo zawsze pozostaje bez pracy - stopa bezrobocia (rzeczywistego) nigdy nie spada do zera, lecz waha się wokół naturalnej stopy bezrobocia34.. Próbę dokonania całościowej analizy zjawiska bezrobocia podejmują m. in. D. Begg (i in.). Autorzy ci przyjmują, że naturalna stopa bezrobocia odpowiada poziomowi bezrobocia dobrowolnego w sytuacji równowagi i wyróżniają ostatecznie dwa rodzaje bezrobocia35: •. dobrowolne bezrobocia naturalne - typowe dla stanu równowagi rynkowej (który nie oznacza stanu pełnego zatrudnienia); jego składowymi są bezrobocie frykcyjne i strukturalne,. •. przymusowe bezrobocie keynesowskie (koniunkturalne) - występujące w sytuacji nierównowagi rynkowej.. Bezrobocie frykcyjne jest w ujęciu całościowym uznawane za bezrobocie dobrowolne (gdyż jest spowodowane naturalnymi przepływami siły roboczej w poszukiwaniu lepszej pracy - osoby bezrobotne nie decydują się na podjęcie pracy na proponowanych warunkach gdyż poszukują pracy gwarantującej lepsze warunki)36 i krótkookresowe37. Jest ono uznawane za składową bezrobocia naturalnego (zgodnie z teorią poszukiwań na rynku pracy E.S. Phelpsa38), a jego wahania powodują wahania naturalnej stopy bezrobocia.. 32. Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 144. N. G. Mankiw, M. P. Taylor: Makroekonomia, op. cit., s. 149. 34 tamże, s. 160. 35 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia, op. cit., s. 253. 36 P. A. Samuelson, W. D. Nordhaus: Ekonomia, op. cit., s. 303. 37 generalnie - bezrobocie trwające poniżej 3 miesięcy 38 Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 145. 33. 14.

(15) Władze państwa mogą starać się zmniejszyć rozmiary bezrobocia frykcyjnego podejmując działania mające ułatwiać osobom bezrobotnym poszukiwanie pracy (np. poprzez skracanie czasu potrzebnego do znalezienia nowego miejsca pracy)39. Chodzi tutaj głównie o prowadzenie pośrednictwa pracy oraz szkolenia zawodowego (ułatwianie zmiany kwalifikacji). Czynnikiem który może doprowadzić do wzrostu bezrobocia frykcyjnego są natomiast wysokie zasiłki dla bezrobotnych. Osoby bezrobotne którym zasiłek dla bezrobotnych zapewnia poziom dochodu umożliwiający utrzymanie się, poświęcają bowiem znacznie więcej czasu na poszukiwanie satysfakcjonującego je miejsca pracy40.. Bezrobocie koniunkturalne jest w ujęciu całościowym traktowane jako bezrobocie przymusowe i krótkookresowe (zanika po powrocie globalnego popytu do długookresowego poziomu równowagi41). Jego przymusowy charakter wynika z faktu, iż jest ono spowodowane okresowymi spadkami koniunktury gospodarczej42. W momencie wystąpienia recesji część pracowników jest skłonna pracować w zamian za dotychczasową płacę realną, jednak nie mogą oni znaleźć pracy (płaca realna jest zbyt wysoka, co spowodowane jest spadkiem popytu na pracę). Płacę realną może dodatkowo usztywniać mało elastyczna polityka płacowa przedsiębiorstw - w momencie pojawienia się dużej nadwyżki podaży pracy nad popytem na pracę przedsiębiorstwa szukające pracowników raczej podniosą wymagany od kandydata poziom kwalifikacji (poszukując najlepszych pracowników) niż zdecydują się na obniżkę płacy. Działania władz na rzecz zmniejszenia rozmiarów bezrobocia koniunkturalnego (występującego w sytuacji niepełnego wykorzystania zdolności produkcyjnych) powinny mieć generalnie na celu zwiększenie popytu na pracę, co powinno się przełożyć na wzrost produkcji i zatrudnienia43.. Bezrobocie strukturalne jest w ujęciu całościowym uznawane za bezrobocie dobrowolne oraz długookresowe44. Stanowi ono (wraz z bezrobociem frykcyjnym) drugą składową bezrobocia naturalnego (jego wahania powodują wahania naturalnej stopy bezrobocia). Rozważania dotyczące charakteru, przyczyn występowania oraz metod redukcji 39. N. G. Mankiw, M. P. Taylor: Makroekonomia, op. cit., s. 162. tamże, s. 160. 41 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia, op. cit., s. 252. 42 Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 149. 43 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia, op. cit., s. 256. 44 generalnie - bezrobocie trwające powyżej 12 miesięcy. 40. 15.

(16) bezrobocia strukturalnego podlegały z biegiem czasu wyraźnej ewolucji, która swoje odbicie znajduje w literaturze.. Przedstawiciele nurtu neoklasycznego w ekonomii (W. S. Jerons, A. Marshall, A. C. Pigou, J. A. Hobson, W. H. Beveridge, B. i S. Webbs)45 za podstawową przyczynę występowania bezrobocia (w ogóle) uznawali zakłócenia w prawidłowym funkcjonowaniu rynku pracy, skutkujące wzrostem płacy realnej ponad poziom równowagi na rynku pracy46. Zakłócenia te mogły być ich zdaniem spowodowane dwoma czynnikami: działalnością związków zawodowych47 oraz istnieniem przepisów dotyczących płac minimalnych. Jako powód występowania bezrobocia strukturalnego autorzy ci wskazywali natomiast niedostateczną mobilność siły roboczej48 (brak faktycznej swobody przepływu siły roboczej na rynku pracy - między zawodami, regionami, działami gospodarki).. D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch bezrobocie wywołane wymienionymi wyżej dwoma czynnikami nazywają bezrobociem klasycznym49. Ich zdaniem z bezrobociem tego rodzaju mamy do czynienia w momencie, gdy płaca realna jest celowo utrzymywana na poziomie wyższym od poziomu równowagi (który jest wyznaczany przez punkt przecięcia krzywych podaży pracy i popytu na pracę)50. Autorzy ci uznają bezrobocie klasyczne za przymusowe jedynie w odniesieniu do konkretnego pracownika - jest on bowiem skłonny podjąć pracę w zamian za występującą na rynku pracy płacę realną, jednak nie może znaleźć pracy ze względu na fakt, iż tej wartości płacy odpowiada niższa niż w przypadku stanu równowagi wartość popytu na pracę. Natomiast w odniesieniu do całej grupy osób aktywnych zawodowo (siły roboczej jako całości), bezrobocie klasyczne jest przez tych autorów uznawane za bezrobocie dobrowolne - wysokość płacy realnej występująca na rynku pracy jest bowiem efektem działalności związków zawodowych (tj. przedstawicieli siły roboczej) bądź też istnienia przepisów dotyczących płac minimalnych (wprowadzonych z inicjatywy / za zgodą przedstawicieli siły roboczej).. 45. Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 144. punkt przecięcia krzywych podaży pracy i popytu na pracę, określający wysokość tzw. płacy równowagi. 47 kwestia wpływu działalności związków zawodowych na wysokość stopy bezrobocia została rozwinięta w tzw. teorii insider-outsider - patrz dalsza część rozdziału 48 na kwestię tę jako jedną z przyczyn wahań wysokości NSB wskazują również Z. Dach i B. Szopa 49 analizują je oni jako czwarty rodzaj bezrobocia 50 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia, op. cit., s. 252. 46. 16.

(17) Kolejnym. wymienianym. w. literaturze. powodem. występowania. bezrobocia. strukturalnego jest niedopasowanie kwalifikacji osób bezrobotnych do wymagań zgłaszanych przez pracodawców51. Zjawisko to wynika na ogół ze zmiany struktury gospodarki52 (spowodowanych m. in. postępem technicznym53). Czym większa jest skala tego niedopasowania, tym większe jest ryzyko, że dana osoba pozostanie długotrwale bezrobotna54.. Powodem wystąpienia bezrobocia strukturalnego mogą być również płatności państwa oddziałujące na rynek pracy55 (np. wysokie zasiłki dla bezrobotnych lub zasiłki socjalne) oraz instrumenty ochrony stosunku pracy56 (np. wymóg uzyskania zgody władz na grupowe zwolnienia pracowników). W przypadku zasiłków dla bezrobotnych kluczowe znaczenie ma kształtowanie się tzw. stopy zastąpienia, tj. relacji wysokości zasiłku dla bezrobotnych do wysokości wynagrodzenia za pracę (płacy netto)57. Działa tu podobny mechanizm jak w przypadku bezrobocia frykcyjnego - wysokie zasiłki dla bezrobotnych z jednej strony mogą skutkować wysokim wskaźnikiem aktywności zawodowej (gdyż ułatwiają osobom bezrobotnym utrzymanie się w okresie poszukiwania pracy), z drugiej jednak strony mogą powodować przekształcanie się krótkookresowego bezrobocia frykcyjnego w długookresowe bezrobocie strukturalne.. Przedstawiciele nurtu tzw. ekonomii podaży za jeden z kluczowych czynników odpowiadających za wielkość bezrobocia strukturalnego uznają wysokość tzw. klina podatkowego, tj. różnicy między kosztem pracy ponoszonym przez pracodawców (płacą brutto) a wynagrodzeniem otrzymywanym przez pracowników (płacą netto)58. Wysokość klina podatkowego uzależniona jest generalnie od wysokości stopy opodatkowania dochodów osobistych (podatku dochodowego) oraz wielkości tzw. narzutów na płace (pozapłacowych kosztów pracy, tj. głównie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne).. 51. D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia, op. cit., s. 251. D. Begg (i in.) określenia “bezrobocie strukturalne” używają tylko w odniesieniu do tego typu bezrobocia 53 Z. Dach i B. Szopa bezrobocie spowodowane postępem technicznym (zastępowanie pracy ludzkiej pracą maszyn) określają mianem „bezrobocia technologicznego” 54 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia, op. cit., s. 258; Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 149. 55 tamże, s. 149. 56 tamże, s. 155. 57 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia, op. cit., s. 259. 58 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia, op. cit., s. 261; P. A. Samuelson, W. D. Nordhaus: Ekonomia, op. cit., s. 316. 52. 17.

(18) Zgodnie z założeniami tej koncepcji, wysokie krańcowe stopy opodatkowania dochodów osobistych przekładają się na mniejszą skłonność osób aktywnych zawodowo do podejmowania pracy oraz podnoszenia swoich kwalifikacji (celem poprawy swojej pozycji na rynku pracy)59. Z kolei wzrost narzutów na płace (spowodowany np. rosnącymi kosztami finansowania systemów opieki społecznej i zdrowotnej60) może się przełożyć na wzrost bezrobocia na dwa sposoby: albo powodując spadek popytu pracodawców na pracę (ze względu na wzrost płacy brutto) albo skutkując spadkiem podaży pracy (w momencie gdy pracodawcy zrekompensują sobie wzrost narzutów na płace zmniejszeniem płacy netto). N. G. Mankiw (i in.) przyjmują, że jednym z powodów wystąpienia bezrobocia strukturalnego może być stosowanie przez pracodawców tzw. płac efektywnościowych (motywujących)61. Płace te są wyższe od płacy równowagi i wykorzystywane przez pracodawców w celu zmotywowania pracowników do bardziej wydajnej pracy62.. Kolejną wymienianą w literaturze przyczyną występowania bezrobocia strukturalnego jest zjawisko histerezy63. Zjawisko to pojawia się w gospodarce w przypadku, gdy równowaga długookresowa gospodarki zależy od wydarzeń, zachodzących w niej w krótkim okresie64. W przypadku bezrobocia zjawisko histerezy polega na utrzymywaniu się bezrobocia na poziomie wywołanym przez oddziaływanie różnych impulsów (szoków) krótkookresowych również wtedy, gdy przestaną one występować. Literatura wymienia pięć koncepcji, tłumaczących występowanie zjawiska histerezy w przypadku bezrobocia65: 1) insider-outsider, 2) zniechęconych pracowników, 3) poszukiwania i niedostosowania, 4) ubytku kapitału rzeczowego, 5) ubytku kapitału ludzkiego,. 59. Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 145. tamże, s. 155. 61 koncepcję tą rozwijali m. in. A. Marshall, R. Solow, T. Shapiro, J.E. Stiglitz; za: Przestrzenno-czasowa analiza..., op. cit., s. 31. 62 N. G. Mankiw, M. P. Taylor: Makroekonomia, op. cit., s. 170. 63 polegające generalnie na zależności stanu danego układu od jego stanu wcześniejszego 64 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia, op. cit., s. 266. 65 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbusch: Makroekonomia, op. cit., s. 266; Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 145. 60. 18.

(19) Koncepcja insider-outsider (A. Lindbeck i D. Snower)66 zakłada, że osoby pracujące oraz bezrobotne mają rozbieżne interesy na rynku pracy. W przypadku wystąpienia recesji osoby. pracujące. (insiderzy). zainteresowane. są. utrzymaniem. płac. realnych. na. dotychczasowym (wysokim) poziomie (maksymalizacja własnych korzyści). Z kolei osoby bezrobotne (outsiderzy) zainteresowani są obniżeniem płac realnych, co pozwoliłoby im podjąć pracę. Zjawisko to jest szczególnie wyraźnie widoczne w momencie wystąpienia masowych zwolnień - na wysokich płacach zyskują wtedy osoby pracujące, natomiast tracą osoby bezrobotne (zwalniane z pracy oraz jej poszukujące). Koncepcja zniechęconych pracowników przewiduje, że przedłużająca się recesja może się przełożyć na wzrost bezrobocia długookresowego. Osoby długotrwale bezrobotne mogą w pewnym momencie przestać szukać pracy i zasilić grupę osób nieaktywnych zawodowo.. Zgodnie z koncepcją poszukiwania i niedostosowania, w sytuacji niskiego bezrobocia (stan równowagi) pracodawcy szukają „najlepszych” pracowników natomiast osoby bezrobotne „najlepszych” miejsc pracy. W sytuacji recesji pracodawcy zgłaszają mniej ofert pracy, a osoby bezrobotne są mniej skłonne do aktywnego poszukiwania pracy (z uwagi na mniejszą szansę znalezienia zatrudnienia). Oba te czynniki mogą powodować trwałe zmniejszenie się liczby miejsc pracy w gospodarce (po powrocie do stanu równowagi). Koncepcja ubytku kapitału rzeczowego zakłada, że w momencie wystąpienia recesji przedsiębiorstwa starają się obniżyć koszty funkcjonowania m. in. poprzez zmniejszenie zasobu kapitału rzeczowego (np. zbędnych maszyn). Fakt ten powoduje jednak, że w momencie powrotu globalnego popytu do poziomu równowagi dysponują one zmniejszonym zasobem kapitału rzeczowego i popyt na pracę przez nie zgłaszany nie wraca do pierwotnego poziomu. Koncepcja ubytku kapitału ludzkiego67 (ubytku kwalifikacji u osób bezrobotnych) zakłada, że przedłużający się okres bezrobocia może zdewaluować wartość kwalifikacji osób bezrobotnych (wykształcenia, doświadczenia zawodowego). Pracodawcy mogą nie być zainteresowani zatrudnianiem osób długotrwale bezrobotnych, obawiając się że długi okres pozostawania bez pracy negatywnie odbił się na ich kwalifikacjach. 66 67. Przestrzenno-czasowa analiza..., op. cit., s. 31. Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 145.. 19.

(20) Do wytłumaczenia występowania w gospodarce zjawiska bezrobocia strukturalnego wykorzystywana jest również teoria niepisanych kontraktów (rozwijali ją M. N. Baily, D. F. Gordon, C. Azariadis, S. Grossman, O. P. Hart, A. Manning) 68. Teoria ta stwierdza, że pracodawcy i pracownicy zawierają ze sobą niepisane kontrakty, w których obie strony uznają prawo do przeprowadzania zwolnień pracowników w okresie złej koniunktury oraz do stabilnych płac w okresie dobrej koniunktury. Zgodnie z założeniami tej teorii, płace i zatrudnienie określane są na poziomie zależnym od poziomu ryzyka. Większość tego ryzyka biorą na siebie pracodawcy, ale jednocześnie wypłacane przez nich płace są na poziomie niższym, niż wynikałoby to z czynników czysto rynkowych.. Kolejny podrozdział pracy poświęcony zostanie szczegółowej analizie sposobów, w jakie władze państwa mogą interweniować na rynku pracy, m. in. w celu redukcji bezrobocia (zwłaszcza strukturalnego).. 1.1.3. Sposoby i instrumenty interwencji na rynku pracy. W literaturze przedmiotu spotkać można dwa podstawowe pojęcia charakteryzujące działania władz w obszarze rynku pracy: polityka zatrudnienia oraz polityka rynku pracy69. Pojęcia te nie są tożsame. Celem polityki zatrudnienia jest obecnie70 osiąganie możliwie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz ograniczanie niewykorzystanych produkcyjnie nadwyżek siły roboczej, w tym również poprzez dążenie do utrzymania akceptowanej społecznie stopy bezrobocia71. Działania na rzecz realizacji tychże celów polegają głównie na stymulowaniu popytu na rynku poprzez stosowanie instrumentów polityki makroekonomicznej72. Polityka zatrudnienia jest generalnie kształtowana i realizowana na szczeblu centralnym (rząd). Celem polityki rynku pracy jest natomiast poprawa funkcjonowania rynku pracy poprzez stymulowanie zmian strukturalnych tegoż rynku oraz usprawnienie jego funkcjonowania. Działania na rzecz realizacji tegoż celu opierają się na stosowaniu 68. Przestrzenno-czasowa analiza..., op. cit., s. 30. Rynek pracy w Polsce w dobie integracji europejskiej i globalizacji. Praca zbiorowa pod red.: M. Noga, M. K. Sawicka. Wyd. CeDeWu, Warszawa 2009, s. 16. 70 w przeszłości celem polityki zatrudnienia było osiągnięcie pełnego zatrudnienia 71 W. Jarmołowicz, M. Knapińska: Polityka zatrudnienia a polityka rynku pracy - aspekty teoretyczne i realizacyjne. „Polityka gospodarcza” nr 13. Wyd. SGH, Warszawa 2006, s. 210. Za: Rynek pracy w Polsce w dobie..., op. cit., s. 16. 72 Podstawy makroekonomii, op. cit., s. 154. 69. 20.

(21) instrumentów polityki mikroekonomicznej, zwłaszcza oddziałujących na podaż pracy. Efektem tychże działań ma być bowiem nie tyle tworzenie nowych miejsc pracy, co walka z bezrobociem strukturalnym oraz dopasowywanie podaży pracy do istniejącego popytu na pracę. W wymiarze praktycznym, polityka rynku pracy skupia się na usuwaniu wad tego rynku oraz aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych oraz biernych zawodowo. W odróżnieniu. od. polityki. zatrudnienia,. polityka. rynku. pracy. jest. realizowana. w przeważającej mierze na szczeblu lokalnym (urzędy pracy). W oparciu o powyższe charakterystyki zauważyć można, że cele polityki rynku pracy mają bardziej społeczny charakter niż ma to miejsce w przypadku celów polityki zatrudnienia. Na fakt ten zwraca uwagę m. in. definicja zaproponowana przez Z. Wiśniewskiego, zgodnie z którą polityka rynku pracy to „ogół środków, zmierzających do takiego ukształtowania rynku pracy i możliwości zatrudnienia pracobiorców, które pozwolą na osiągnięcie określonych celów społeczno-gospodarczych73.. Ze względu na fakt iż działania prowadzone na rzecz osób niepełnosprawnych w obszarze rynku pracy mają charakter bliższy polityce rynku pracy niż polityce zatrudnienia74, warto dokonać szerszej charakterystyki tej pierwszej polityki.. Literatura wyróżnia dwa podstawowe rodzaje polityki rynku pracy (podział ten stosowany jest m. in. przez OECD oraz ILO)75: •. aktywną politykę rynku pracy (Active Labour Market Policies - ALMP), której celem jest poprawa perspektyw osób niepracujących na rynku pracy; składają się na nią takie działania jak m. in.: pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe, szkolenie zawodowe, subsydiowanie płac oraz innych kosztów zatrudnienia, udzielanie pożyczek na tworzenie nowych miejsc pracy oraz rozpoczęcie działalności gospodarczej, organizowanie prac publicznych,. •. pasywną politykę rynku pracy (Passive Labour Market Policies - PLMP), polegającą generalnie na stosowaniu wsparcia dochodowego osób bezrobotnych w drodze wypłacania im zasiłków dla bezrobotnych, finansowania wcześniejszych emerytur czy. 73. Z. Wiśniewski: Polityka zatrudnienia i rynku pracy w RFN. Wyd. UMK w Toruniu, 1994, s. 30. Za: Polityka społeczna. Podręcznik akademicki. Praca zbiorowa pod red.: G. Firlit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny. PWN, Warszawa 2009, s. 226. 74 patrz podrozdział 1.4 75 Rynek pracy w Polsce w dobie..., op. cit., s. 56.. 21.

(22) też przyznawania uprawnień do korzystania z innych form wsparcia (np. finansowanie opieki zdrowotnej).. Eurostat wymienia w ramach polityki rynku pracy prowadzonej przez kraje członkowskie Unii Europejskiej dziewięć kategorii działań76: •. usługi rynku pracy (labour market services),. •. szkolenia (training),. •. rotacja zatrudnienia i dzielenie pracy (job rotation and job sharing),. •. zachęty zatrudnieniowe (employment incentives),. •. wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych (integration of disabled persons),. •. bezpośrednie tworzenie miejsc pracy (direct job creation),. •. pomoc w uruchomieniu własnej działalności gospodarczej (start-up incentives),. •. zasiłki dla bezrobotnych (out-of-work income maintenance and support),. •. wcześniejsze emerytury (early retirement).. Kategorie 2-7 zaliczane są do aktywnej polityki rynku pracy, natomiast kategorie 8-9 do pasywnej polityki rynku pracy.. Zjawiskiem charakterystycznym dla polityki rynku pracy, prowadzonej przez kraje rozwinięte w kilkunastu ostatnich latach, jest dążenie do ograniczenia roli pasywnej polityki rynku pracy (oraz wydatków na nią) przy jednoczesnym zwiększeniu roli polityki aktywnej. Kwestia ta wynika z rosnącej świadomości negatywnego wpływu instrumentów pasywnej polityki rynku pracy (zwłaszcza zasiłków dla bezrobotnych) na aktywność zawodową osób bezrobotnych. Zasiłki te służą bowiem łagodzeniu skutków bezrobocia, a nie likwidacji jego przyczyn. Nie skłaniają one osób bezrobotnych do aktywnego poszukiwania pracy, nie skutkują podnoszeniem kwalifikacji zawodowych ani nie ułatwiają zmiany zawodu77. O ile zasiłki dla bezrobotnych mogą być traktowane za instrument użyteczny dla osób których bezrobocie ma charakter krótkookresowy (frykcyjne lub koniunkturalne), mogą one bowiem pomóc tym osobom przetrwać okres dekoniunktury lub okres poszukiwania nowej pracy, o tyle w przypadku osób dotkniętych bezrobociem strukturalnym użyteczność zasiłków dla bezrobotnych jest wątpliwa. W związku z powyższym postuluje się zwiększenie roli instrumentów aktywnej polityki rynku pracy, jako że ich celem jest podnoszenie kwalifikacji 76 77. Rynek pracy w Polsce w dobie..., op. cit., s. 57. Europejski model społeczny..., op. cit., s. 52.. 22.

(23) zawodowych osób niepracujących oraz przystosowywanie tychże osób do zmian strukturalnych, zachodzących na rynku pracy.. Jeżeli chodzi o umieszczenie polityki rynku pracy w szerszym obszarze polityki państwa, to najbardziej właściwym obszarem wydaje się polityka społeczna. Oprócz charakteru instrumentów polityki rynku pracy, za przyporządkowaniem tym przemawia fakt, że fundusze z których finansowane są świadczenia społeczne (np. emerytury i renty) notują mniejsze wpływy i większe wydatki w sytuacji gdy liczba osób pracujących spada78. Wysokie / łatwo dostępne świadczenia społeczne mogą z kolei zwiększać skalę problemu bezrobocia i bierności zawodowej, zwłaszcza w przypadku osób mających trudności z podjęciem lub utrzymaniem zatrudnienia (w tym m. in. osób niepełnosprawnych) 79.. 1.2. Wybrane zagadnienia teoretyczne dotyczące zjawiska niepełnosprawności. 1.2.1. Modele niepełnosprawności. Początków działań władz państw narodowych wobec osób nazywanych „kalekimi”, „upośledzonymi” czy też „inwalidami” doszukiwać się można w drugiej połowie XVII w. Na skutek wystąpienia takich zjawisk jak wykształcenie się państw narodowych, rewolucja przemysłowa oraz pojawienie się powszechnej opieki zdrowotnej, władze państw zaczęły podejmować działania, mające na celu udzielenie wsparcia podmiotom, na których historycznie spoczywał obowiązek zapewnienia „opieki” inwalidom, tj. ich rodzinom.. Do końca XIX wieku zjawisko niepełnosprawności rozpatrywano praktycznie wyłącznie z medycznego punktu widzenia. Niepełnosprawność traktowano w tym okresie jako odchylenie od pewnej ogólnej normy zdrowotnej, charakteryzującej zdrowych (pełnosprawnych) członków społeczeństwa. Niepełnosprawność wiązana była ze stanem zdrowia konkretnej osoby, chorobą na którą osoba ta cierpi oraz wynikającym z powyższych kwestii upośledzeniem. Powyższe podejście do kwestii niepełnosprawności jest w literaturze określane mianem medycznego modelu niepełnosprawności80. Zgodnie z tymże modelem, 78. Polityka społeczna..., op. cit., s. 403. patrz podrozdział 1.3.2 80 Klasyfikacja modeli niepełnosprawności wyróżniająca model medyczny, społeczny i praw człowieka została po raz pierwszy zaproponowana przez Ruch Osób Niepełnosprawnych (Disability Movement) który wykształcił się w latach 60-tych XX w. w USA. Patrz: M. Piasecki, M. Stępniak: Osoby z niepełnosprawnością w Unii. 79. 23.

(24) źródło niepełnosprawności znajduje się w konkretnym człowieku - danej osobie niepełnosprawnej. Działania na rzecz osób niepełnosprawnych powinny się więc koncentrować na przystosowywaniu tejże osoby do życia w społeczeństwie, który to proces jest prowadzony przez specjalistyczny personel, najczęściej w specjalnie do tego celu stworzonych ośrodkach. Dla wykształcenia się medycznego modelu niepełnosprawności kluczowe znaczenie miały trzy zjawiska historyczne81: •. rozwój edukacji specjalnej (XVIII-XIX w.),. •. medykalizacja. (XIX. w.). -. ścisłe. powiązanie. działań. na. rzecz. osób. niepełnosprawnych z profesjonalną opieką medyczną, •. profesjonalizacja (XX w.) - oparcie działań na rzecz osób niepełnosprawnych na specjalistach (terapeuci, psychiatrzy).. Wraz z wykształceniem się pod koniec XIX wieku pierwszych systemów opieki społecznej (m. in. uchwalenie w Niemczech w latach 80-tych XIX w. trzech ustaw, wprowadzających obowiązkowe ubezpieczenia chorobowe, wypadkowe oraz emerytalnorentowe dla robotników82), podejście do problemu niepełnosprawności zostało poszerzone o nowy wymiar - socjalny. W ujęciu tym niepełnosprawność traktowana jest jako pewna kategoria administracyjna, określająca uprawnienia i przywileje danej grupy osób (niepełnosprawnych). Osoby te, w związku z upośledzeniem zdrowia, nie są w stanie samodzielnie się utrzymać, a tym samym powinny mieć prawno do korzystania z określonych świadczeń socjalnych, finansowanych przez resztę społeczeństwa. Takie podejście do kwestii niepełnosprawności nazywane jest w literaturze socjalnym modelem niepełnosprawności83. Zgodnie. z. tym. niepełnosprawności,. modelem, źródło. analogicznie. jak. niepełnosprawności. w przypadku znajduje. się. medycznego w. danej. modelu osobie. niepełnosprawnej. Model socjalny łączy z niepełnosprawnością takie cechy jak zależność od świadczeń, bierna postawa, nieproduktywność oraz ubóstwo. Działania na rzecz osób niepełnosprawnych powinny się zatem koncentrować w obszarach pomocy społecznej oraz dobroczynności, których to działań człowiek niepełnosprawny jest jedynie biernym beneficjentem. Europejskiej - Szanse i zagrożenia. Fundacja Fuga Mundi, Lublin 2003, s. 10; L. Buliński: Poakcesyjne mechanizmy integracji społecznej na rzecz osób niepełnosprawnych. Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2009, s. 22. 81 C. Barnes, G. Mercer: Niepełnosprawność. Wydawnictwo Sic!, Warszawa 2008, s. 39. 82 Polityka społeczna..., op. cit., s. 24. 83 M. Piasecki, M. Stępniak: Osoby z niepełnosprawnością..., op. cit., s. 10.. 24.

(25) Literatura przedmiotu łączy medyczny oraz socjalny model niepełnosprawności z tzw. tradycyjnym podejściem do kwestii niepełnosprawności84. Podejście to uznawało niepełnosprawność za zjawisko indywidualne („osobistą tragedię” konkretnej osoby) a źródeł problemów osoby niepełnosprawnej szukało w jej stanie zdrowia lub sytuacji materialnej85.. W latach 80-tych XX w. w niektórych krajach rozwiniętych (USA, kraje Wspólnot Europejskich) zaczęło się wykształcać tzw. nowe podejście do kwestii niepełnosprawności, oparte na koncepcji powszechnych praw człowieka. Koncepcja ta bazowała na założeniu, że osoby niepełnosprawne mają te same fundamentalne prawa oraz obowiązki co wszyscy obywatele. Osoby niepełnosprawne nie mogą jednakże w pełni korzystać z tychże praw ze względu na bariery, na jakie napotykają w swoim życiu. Umożliwienie osobom niepełnosprawnym korzystania z pełni przysługujących im praw wymaga zatem z jednej strony przeciwdziałania (zwalczania) dyskryminacji tychże osób, z drugiej zaś strony stworzenia mechanizmów wyrównywania szans i warunków korzystania z tychże praw86. Nowemu podejściu do kwestii niepełnosprawności odpowiada wyróżniony w literaturze przedmiotu model niepełnosprawności oparty na. prawach człowieka. Zgodnie. z założeniami tego modelu, niepełnosprawność jest rozumiana dynamicznie, jako interakcja między osobą niepełnosprawną a środowiskiem, w którym osoba ta żyje. Źródło zjawiska niepełnosprawności znajduje się w tym modelu poza osobą niepełnosprawną, mianowicie w jej środowisku (otoczeniu). Negatywny wpływ niepełnosprawności na życie osób niepełnosprawnych nie wynika z ich problemów zdrowotnych (upośledzenia) ani ich sytuacji materialnej (statusu materialnego), ale z ograniczeń (barier), na jakie osoby te napotykają w swoim środowisku (również o charakterze niematerialnym, np. negatywnych stereotypów kulturowych). Ze względu na powyższy fakt, model ten zakłada, że działania na rzecz osób niepełnosprawnych powinny się koncentrować na próbie stworzenia tymże osobom środowiska przyjaznego i pozbawionego barier uniemożliwiających im pełne włączenie się w życie społeczne. W odróżnieniu od poprzednich modeli, niepełnosprawność jest w modelu opartym na prawach człowieka postrzegana jako normalny aspekt życia człowieka i definiowana w kontekście praw człowieka. Nowe podejście do problemu niepełnosprawności postuluje porzucenie koncepcji osoby niepełnosprawnej jako odbiegającej od pewnej społecznej normy, a tym samym 84. M. Piasecki, M. Stępniak: Osoby z niepełnosprawnością..., op. cit., s. 9. C. Barnes, G. Mercer: Niepełnosprawność, op. cit., s. 7. 86 E. Wapiennik, R. Piotrowicz: Niepełnosprawny - pełnoprawny obywatel Europy. UKIE, Warszawa 2002, s. 26. 85. 25.

(26) zmuszonej do dostosowania się do reszty społeczeństwa tudzież podjęcia indywidualnego wysiłku na rzecz przezwyciężenia swoich problemów. Ponieważ podejście to uznaje niepełnosprawność nie za problem indywidualny, lecz społeczny, stwierdza ono, że to społeczeństwo jako całość winno podejmować wysiłki na rzecz zapewnienia osobom niepełnosprawnym pełni ich praw człowieka i obywatela oraz ponosić koszty dostosowania środowiska do potrzeb osób niepełnosprawnych. Istotą nowego podejścia jest więc dążenie do przystosowania środowiska społecznego do potrzeb każdego obywatela, niezależnie od stopnia sprawności oraz aktywne działanie na rzecz wyrównywania szans osób niepełnosprawnych. Pewna. grupa. autorów. zajmujących. się. nowym. podejściem. do. kwestii. niepełnosprawności postulowała całkowite oddzielenie kwestii upośledzenia (uszkodzenia funkcji ciała) od niepełnosprawności (negatywnej reakcji na upośledzenie), uznawanej za wytwór całkowicie społeczny. Podejście takie jest jednak obecnie w literaturze odrzucane, a niepełnosprawność jest traktowana jako kombinacja upośledzenia i jego społecznych efektów. Tym samym źródłem problemów osoby niepełnosprawnej nie jest wyłącznie otoczenie społeczne w którym osoba ta żyje, ale również jej ciało (jego upośledzenie)87.. W oparciu o przyjęte w 1994 r. przez ONZ Standardowe Zasady wyrównywania szans osób z niepełnosprawnościami88 część autorów stosuje inną klasyfikację modeli niepełnosprawności,. opartą. na dwóch dychotomicznych modelach: indywidualnym. i społecznym 89. W modelu indywidualnym (medycznym)90 źródło problemów osoby niepełnosprawnej znajduje się w niej samej i jest nim jej stan zdrowia (ograniczenie sprawności organizmu). W modelu społecznym (relacyjnym)91 źródło problemów osoby niepełnosprawnej znajduje się w społeczeństwie w którym osoba ta żyje (w jej relacjach ze społeczeństwem) a problemy te wynikają z braku dostosowania środowiska do potrzeb osoby niepełnosprawnej (co skutkuje wykluczeniem osoby niepełnosprawnej ze społeczeństwa). Ze uwagi na fakt, że ujęcie to w dużym stopniu odpowiada podziałowi na klasyczne i nowe podejście do kwestii niepełnosprawności a jednocześnie pomija socjalny aspekt niepełnosprawności (podkreślony w poprzednim ujęciu poprzez wyróżnienie socjalnego 87. C. Barnes, G. Mercer: Niepełnosprawność, op. cit., s. 84. dokument ten zostanie scharakteryzowany w kolejnym podrozdziale 89 L. Buliński: Poakcesyjne mechanizmy..., op. cit., s. 23. 90 C. Barnes, G. Mercer: Niepełnosprawność, op. cit., s. 8. 91 tamże, s. 17. 88. 26.

(27) modelu niepełnosprawności), w niniejszej pracy przyjęto podział na trzy modele niepełnosprawności: medyczny, socjalny i oparty na prawach człowieka oraz dwa podejścia do tej kwestii: tradycyjne i nowe.. 1.2.2. Nowe podejście do kwestii niepełnosprawności w dokumentach organizacji międzynarodowych. Duże znaczenie dla wykształcenia i upowszechnienia się nowego podejścia do kwestii niepełnosprawności miała Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych. w. sprawie. z niepełnosprawnościami. Standardowych. (United. Nations. Zasad. Standard. wyrównywania. szans. Rules. Equalization. on. the 92. of Opportunities for Persons with Disabilities), z dnia 20 grudnia 1993 r.. osób. Wprowadzenie. przez ONZ tego dokumentu miało służyć zagwarantowaniu osobom niepełnosprawnym zamieszkującym obszar krajów-sygnatariuszy możliwości korzystania z tych samych praw, jakie przysługują pozostałym obywatelom93. W rezolucji znalazła się m. in. charakterystyka nowego podejścia do kwestii niepełnosprawności. Zgodnie z zapisami Rezolucji miało ono polegać na przekształceniu wszelkich elementów środowiska fizycznego i społecznego, stworzonych z myślą o osobach pełnosprawnych w taki sposób, aby mogły z nich swobodnie korzystać także osoby niepełnosprawne. Realizacja tego postulatu przebiegać miała w drodze likwidacji wszelkich barier (społecznych, architektonicznych, urbanistycznych, prawnych, komunikacyjnych, socjalnych, itp.) w tymże środowisku istniejących. W dziedzinie zatrudnienia Rezolucja zalecała dążenie do zapewnienia osobom niepełnosprawnym możliwości podjęcia aktywności zawodowej na otwartym (zwykłym) rynku pracy. Jako kwestie które miały służyć realizacji powyższego celu, Rezolucja wymieniała rozwijanie z myślą o potrzebach osób niepełnosprawnych usług z zakresu kształcenia zawodowego oraz podejmowanie działań na rzecz adaptacji stanowiska i miejsca pracy pod kątem tychże potrzeb94. Kolejną organizacją międzynarodową, której działania znacząco przyczyniły się do wykształcenia się nowego podejścia do kwestii niepełnosprawności, była Rada Europy.. 92. Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities. RES 48/96, United Nations General Assembly 1993. 93 T. Majewski: Systemy zatrudniania osób niepełnosprawnych w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Krajowa Izba Gospodarczo-Rehabilitacyjna, Warszawa 2002, s. 17. 94 tamże, s. 18.. 27.

(28) Za najważniejsze dokumenty tejże organizacji, dotyczące kwestii niepełnosprawności uznać należy95: •. Europejską Kartę Społeczną96 z 1961 r. (przewidywała m. in. prawo osób fizycznie i psychicznie niepełnosprawnych do rehabilitacji i readaptacji zawodowej i społecznej oraz do równego traktowania w sprawach zatrudnienia i wyboru zawodu),. •. Zalecenie R (92) 6 w sprawie spójnej polityki wobec osób z niepełnosprawnościami z 1992 r.97 (m. in. stwierdzało, że integracja zawodowa osób niepełnosprawnych powinna się odbywać na otwartym rynku pracy, zaś zatrudnienie chronione powinno być stosowane jedynie w przypadku osób, które z jakichś przyczyn nie są w stanie podjąć lub utrzymać zatrudnienia w warunkach otwartych).. 1.2.3. Definicje i klasyfikacje niepełnosprawności. Ewolucja podejścia do kwestii niepełnosprawności znalazła swoje odbicie również w ewolucji pojęć, stosowanych do opisu tegoż zjawiska. W przeszłości w kontekście zjawiska określanego upośledzenie,. obecnie. niepełnosprawnością. inwalidztwo, ułomność.. stosowano. Obecnie. takie. terminy. jak. kalectwo,. najczęściej stosowane jest pojęcie. „niepełnosprawność” (disability), jednakże nie istnieje powszechnie przyjęta definicja tegoż pojęcia.. Część. autorów. opracowań. naukowych. wprowadza. własne. definicje. niepełnosprawności, bazując jednak najczęściej albo na definicjach niepełnosprawności obowiązujących w danym kraju albo na definicjach stosowanych przez organizacje międzynarodowe. W tej grupie definicji największe znaczenie mają definicje przyjęte przez Światową Organizację Zdrowia (WHO). W 1980 roku Światowa Organizacja Zdrowia wprowadziła Międzynarodową klasyfikację uszkodzeń, niepełnosprawności i upośledzeń (International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps - ICIDH), która wyróżniała98: •. Uszkodzenie (impairment) - jakakolwiek utrata lub nieprawidłowość psychologicznej, fizjologicznej lub anatomicznej struktury lub funkcji organizmu,. 95. T. Majewski: Systemy zatrudniania..., op. cit., s. 16. European Social Charter, Turin, 18.10.1961. Council of Europe, Treaty Office. http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Word/035.doc (dostęp 01.05.2011) 97 Recommendation No. R (92) 6 of the Commitee of Ministers to Memeber States on a coherent policy of people with disabilities. Council of Europe, Treaty Office. http://www.coe.int/defaultEN.asp (dostęp 01.05.2011) 98 International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps (ICIDH), WHO 1980. Na podstawie: Unia Europejska - osoby niepełnosprawne. UKIE, Warszawa 2002, s. 2; R. Madden, T. Hogan: The definition of disability in Australia. Australian Institute of Health and Welfare, Canberra 1997, s. 14; http://www.who.int/classifications/icf/en/ (dostęp 01.05.2011) 96. 28.

(29) •. Niepełnosprawność (disability) - wynikające z uszkodzenia ograniczenie lub brak możliwości wykonywania określonych czynności w stopniu lub zakresie uznawanym za normalny dla istoty ludzkiej,. •. Upośledzenie (handicap) - wynikające z uszkodzenia lub niepełnosprawności, charakteryzujące konkretną osobę niekorzystne położenie (disadvantage), które ogranicza lub uniemożliwia jej pełnienie określonych ról, uznawanych za normalne dla takiej osoby (zależnych od jej wieku, płci oraz czynników społecznych i kulturowych)99.. Klasyfikacja ta była krytykowana m. in. ze względu na skupienie się na medycznej stronie problemu niepełnosprawności. W wyniku tejże krytyki WHO przyjęła w 1999 r. Międzynarodową klasyfikację funkcjonowania i niepełnosprawności (International Classification of Functioning and Disability - ICIDH-2)100. Klasyfikacja ta oparta była na pojęciach uszkodzenia (impairment), ograniczenia aktywności (activity limitation) oraz ograniczenia uczestnictwa (participation limitation)101. W 2001 r. WHO przyjęła natomiast Międzynarodową klasyfikacja funkcjonowania, niepełnosprawności i zdrowia (International Classification of Functioning, Disability and Health - ICF). W klasyfikacji tej używa się terminu niepełnosprawność (disability) do określenia „wielowymiarowego zjawiska wynikającego ze wzajemnych oddziaływań między ludźmi a ich fizycznym i społecznym otoczeniem”. Tym samym niepełnosprawność jest postrzegana nie tyle jako rezultat uszkodzenia czy też stanu zdrowia, ale raczej jako wynik barier, jakie dana osoba napotyka w środowisku102. Większość krajowych definicji niepełnosprawności odnosi się aktualnie w jakimś stopniu do przedstawionych powyżej klasyfikacji WHO.. Kolejny problem definicyjny dotyczy określenia osób, których dotyczy zjawisko niepełnosprawności. W literaturze oraz aktach prawnych dominują aktualnie dwa określenia: „osoby niepełnosprawne” (disabled persons) oraz „osoby z niepełnosprawnościami” (persons with disabilities). Pierwsze z nich jest bardziej popularne (jest ono również powszechnie stosowane w Polsce), natomiast drugie jest uznawane za najbardziej właściwe przez same 99. jak widać pojęciem najbliższym nowemu podejściu do niepełnosprawności jest w przypadku tej klasyfikacji nie niepełnosprawność (disability), lecz upośledzenie (handicap) 100 C. Barnes, G. Mercer: Niepełnosprawność, op. cit., s. 24; R. Madden, T. Hogan: The definition of disability..., op. cit., s. 19. 101 Na podstawie: C. Barnes, G. Mercer: Niepełnosprawność, op. cit., s. 24. 102 E. Wapiennik, R. Piotrowicz: Niepełnosprawny..., op. cit., s. 22.. 29.

(30) „osoby z niepełnosprawnościami”, gdyż podkreśla ono iż istotą problemu nie jest „niepełna sprawność” danej osoby, lecz „niepełnosprawność” traktowana jako pewne zjawisko. Określenie „persons with disabilites” pojawia się w kluczowych aktach prawnych dotyczących nowego podejścia do kwestii niepełnosprawności, jednakże ze względu na fakt iż w przypadku unijnego acquis communautaire jest ono stosowane zamiennie z określeniem „disabled persons” natomiast w polskiej literaturze naukowej oraz aktach prawnych powszechnie stosuje się określenie „osoby niepełnosprawne”, w niniejszej pracy do opisu osób charakteryzujących się „niepełnosprawnością” przyjęto to drugie określenie (osoby niepełnosprawne - ON).. W literaturze przedmiotu jako przykładowa często pojawia się definicja osoby niepełnosprawnej oparta na klasyfikacji ICIDH WHO z 1980 r. Głosi ona, że osobą niepełnosprawną jest „osoba, która na skutek uszkodzenia anatomicznej struktury i fizjologicznych lub psychicznych czynności organizmu nie jest zdolna do wykonywania czynności i zadań życiowych na normalnym poziomie, biorąc pod uwagę jej wiek, płeć oraz czynniki społeczno-kulturowe, niezależnie od tego czy uszkodzenie to występuje od urodzenia, czy też nabyte zostało w późniejszym okresie życia” 103. Każdy kraj stosuje jednak własne definicje osoby niepełnosprawnej.. Z czysto medycznego punktu widzenia wyróżnia się na ogół następujące grupy osób niepełnosprawnych104: •. osoby z niepełnosprawnością fizyczną - są to osoby z niepełnosprawnością ruchową wynikająca z przewlekłych schorzeń bądź uszkodzeń narządu ruchu,. •. osoby z niepełnosprawnością sensoryczną - są to osoby z uszkodzeniem narządów zmysłów, w tym niesłyszący i słabo słyszący oraz niewidomi i słabo widzący,. •. osoby z niepełnosprawnością psychiczną - są to osoby umysłowo upośledzone, osoby z zaburzeniami świadomości oraz osoby chore psychicznie, z zaburzeniami osobowości i zachowania,. •. osoby z niepełnosprawnością złożoną - są to osoby z więcej niż jednym rodzajem niepełnosprawności.. 103. Na podstawie: C. Barnes, G. Mercer: Niepełnosprawność, op. cit., s. 24; http://www.who.int/classifications/en/ (dostęp 01.05.2011) 104 Unia Europejska - osoby..., op. cit., s. 3.. 30.

(31) W oparciu o powyższą klasyfikację można zdefiniować osobę niepełnosprawną jako osobę należącą do którejś z powyższych grup.. 1.2.4. Problemy z analizą zjawiska niepełnosprawności. Analiza zjawiska niepełnosprawności (np. oszacowanie jego skali / zasięgu) nie jest zadaniem prostym. Każdy kraj stosuje bowiem własne definicje i kryteria, decydujące o uznaniu danej osoby za niepełnosprawną. W zależności od kraju, do grupy osób niepełnosprawnych zaliczane są osoby o bardzo różnych zaburzeniach oraz o różnym stopniu ograniczenia sprawności. Co więcej, w danym kraju stosuje się często kilka definicji niepełnosprawności, w zależności od tego, do jakich celów mają one służyć, np. zabezpieczenia socjalnego, opieki medycznej, rehabilitacji zawodowej, zatrudnienia, kształcenia. Ponadto liczba osób niepełnosprawnych ustalona formalnie105 (tzn. zgodnie z obowiązującymi w danym kraju przepisami) na ogół nie pokrywa się z liczbą osób, które same uznają się za osoby niepełnosprawne. Zdarza się że osoba uważająca się za niepełnosprawną nie posiada formalnego orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż albo nie starała się o nie, albo go nie uzyskała106. Bywa jednak także, iż osoba uznana formalnie za niepełnosprawną (posiadająca odpowiednie orzeczenie) sama za osobę niepełnosprawną się nie uważa. Przyczyną powyższej sytuacji jest na ogół występowanie zjawiska tzw. ucieczki w niepełnosprawność. Mamy z nim do czynienia wtedy, gdy osoba starająca się o uznanie za niepełnosprawną traktuje posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności. jako. formę. zabezpieczenia społecznego, gdyż może ono jej zapewnić dostęp do świadczeń społecznych (renta, zasiłek, ubezpieczenie zdrowotne)107. Natężenie tego zjawiska zależy m.in. od wysokości świadczeń społecznych w danym kraju, sytuacji na rynku pracy, średniego poziomu płac, itp. Ze względu na przedstawione powyżej kwestie, dane dotyczące liczebności populacji osób niepełnosprawnych zamieszkujących w krajach rozwiniętych są generalnie mało porównywalne. Problem ten dotyczy naturalnie również krajów będących przedmiotem analizy prowadzonej w ramach niniejszej pracy, tj. krajów członkowskich Unii Europejskiej.. 105. tzw. osoby niepełnosprawne prawnie, tj. posiadające odpowiednie, aktualne orzeczenie o niepełnosprawności tzw. osoby niepełnosprawne tylko biologicznie, tj. nie posiadające orzeczenia o niepełnosprawności, ale odczuwające ograniczoną zdolność do wykonywania podstawowych czynności 107 S. Piechota: Niepełnosprawni. Możliwość aktywnego, samodzielnego życia - pomimo niepełnosprawności. www.impel.com.pl (dostęp 01.05.2011) 106. 31.