Wnioski z analizy

Przeprowadzona powyżej analiza działań Unii Europejskiej na rzecz osób niepełnosprawnych pozwala na sformułowanie dwóch kluczowych wniosków:

1) działania Unii Europejskiej na rzecz osób niepełnosprawnych mają obecnie charakter polityki,

2) polityka ta ma wpływ na działania krajów członkowskich wobec niepełnosprawnych obywateli.

2.6.1. Działania UE na rzecz osób niepełnosprawnych mają obecnie charakter polityki

Działania Unii Europejskiej, dotyczące kwestii niepełnosprawności, ewoluowały w okresie 1974-2010 jeśli chodzi o ich zasięg przedmiotowy, podmiotowy, charakter oraz stopień ujednolicenia. Działania Wspólnot Europejskich na rzecz osób niepełnosprawnych dotyczyły początkowo prawie wyłącznie kwestii aktywizacji zawodowej i rehabilitacji osób niepełnosprawnych, obecnie natomiast dotyczą praktycznie wszystkich dziedzin życia tychże osób (środowiska architektonicznego, transportu, dostępności towarów i usług, rynku pracy, systemu edukacji, sportu i rekreacji). Jeżeli chodzi o aspekt podmiotowy, to działania te odnosiły się w przeszłości praktycznie wyłącznie do władz centralnych krajów członkowskich Wspólnot oraz instytucji wspólnotowych, pomijały natomiast podmioty szczebla krajowego (osoby niepełnosprawne, przedsiębiorstwa, władze samorządowe). Obecnie odnoszą się one natomiast to podmiotów wszelkich szczebli. W przeszłości działania Wspólnot na rzecz osób niepełnosprawnych miały charakter nieobligatoryjny (były oparte o akty prawa wspólnotowego, które jedynie zalecały krajom członkowskim podjęcie pewnych kroków), natomiast obecnie mają one przeważnie charakter obligatoryjny (opierają się na aktach prawa wspólnotowego, zobowiązujących kraje członkowskie do podjęcia konkretnych działań). Ponadto, wraz z wprowadzeniem w 2003 r. Europejskiego Planu Działania wobec niepełnosprawności, dotychczas stosowane we wspólnotowych inicjatywach wobec osób niepełnosprawnych podejście deklaratywne (polegające generalnie nie wyznaczaniu pewnych ogólnych celów), zastąpione zostało przez podejście skonkretyzowane (oparte na tworzeniu szczegółowych strategii, których stopień realizacji poddawany jest regularnej ocenie). Jeżeli chodzi o stopień ujednolicenia tychże działań, to o ile w latach 70-tych i 80-tych XX w. prowadzone były one w różnych obszarach praktycznie niezależnie od siebie (np. przepisy dotyczące rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych, przepisy dotyczące integracji dzieci i młodzieży niepełnosprawnej w systemach edukacji), to obecnie wszystkie działania Unii Europejskiej na rzecz osób niepełnosprawnych, mimo że realizowane w różnych obszarach polityki wspólnotowej (zgodnie z zasadą disability mainstreaming), są jednocześnie elementem Europejskiego Planu Działania wobec niepełnosprawności.

Zdaniem Komisji Europejskiej, wyróżnić można trzy kwestie specyficzne dla obecnej polityki UE wobec osób niepełnosprawnych³¹⁰:

• dążenie do wprowadzenia zakazu dyskryminacji osób niepełnosprawnych we wszelkich dziedzinach życia oraz aktywne zwalczanie wszelkich jej przejawów, • prowadzenie działań na rzecz wyrównywania szans osób niepełnosprawnych, • dążenie do włączenia osób niepełnosprawnych w życie społeczne (inclusion) oraz

umożliwienia im niezależnego życia (independent living) m. in. poprzez zwiększenie dostępności środowiska (accessibility).

Warto podkreślić fakt, iż obecny charakter polityki UE wobec osób niepełnosprawnych nie jest wynikiem wyłącznie procesów zachodzących wewnątrz Unii Europejskiej. Na kształt tejże polityki miały bowiem znaczący wpływ m. in. uregulowania prawne dotyczące osób niepełnosprawnych, przyjmowane w ramach organizacji międzynarodowych których kraje członkowskie Unii (lub sama Unia) są członkami. Chodzi tutaj przede wszystkim o Standardowe Zasady wyrównywania szans osób z niepełnosprawnościami ONZ z 1993 r., jako akt prawny kluczowy dla upowszechnienia się tzw. nowego podejścia do kwestii niepełnosprawności. Z kolei o dużym znaczeniu unijnej polityki wobec osób niepełnosprawnych może świadczyć fakt, że wymienione wyżej trzy kwestie specyficzne dla tejże polityki stały się ważnym punktem odniesienia dla ONZ w momencie przygotowywania przez tę organizację projektu Konwencji dotyczącej praw osób z niepełnosprawnościami (2006).

Jednym z obszarów, w których realizowana jest polityka Unii Europejskiej wobec osób niepełnosprawnych, jest obszar rynku pracy. Działania podejmowane w tym obszarze podlegały podobnej ewolucji jak całość unijnej polityki wobec osób niepełnosprawnych. Pierwsze dokumenty wspólnotowe dotyczące osób niepełnosprawnych, przyjęte w latach 70-tych XX w., odnosiły się do kwestii readaptacji i reintegracji zawodowej tej grupy osób. W drugiej połowie 90-tych XX w. kwestia aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych znalazła się w centrum unijnej polityki wobec osób niepełnosprawnych, co wynikało z dwu podstawowych powodów.

Pierwszym z nich było wdrażanie przez kraje członkowskie UE oraz instytucje unijne nowego modelu niepełnosprawności (opartego na prawach człowieka), co wiązało się

w sposób naturalny z położeniem szczególnego nacisku na kwestię aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Chodziło w tym przypadku o zapewnienie osobom niepełnosprawnym możliwości korzystania z pełni przysługujących im jako jednostkom ludzkim praw - w tym między innymi prawa do pracy.

Drugim ważnym powodem był natomiast kryzys Europejskiego Modelu Społecznego. Głównym obszarem zainteresowania instytucji unijnych i krajów członkowskich było w tym przypadku ograniczenie kosztów związanych z utrzymaniem systemów pomocy osobom niepełnosprawnym, co doprowadziło do wzrostu zainteresowania kwestią aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych³¹¹.

Efektem rosnącego zainteresowania kwestią zatrudnienia osób niepełnosprawnych było wprowadzenie do acquis communautaire przepisów dotyczących zakazu dyskryminacji osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu (Dyrektywa 2000/78/EC).

Wraz z wprowadzeniem w 2003 r. Europejskiego Planu Działania wobec niepełnosprawności, unijna polityka wobec osób niepełnosprawnych w obszarze rynku pracy uległa dalszej modyfikacji. W Komunikatach Komisji Europejskiej dotyczących priorytetów kolejnych etapów DAP zaobserwować można bowiem m. in. rosnące znaczenie kwestii zwiększenia dostępności środowiska, uznanej za niezbędną dla poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych na rynkach pracy krajów członkowskich UE.

Rosnące zainteresowanie kwestią dostępności środowiska pod kątem potrzeb osób niepełnosprawnych wynikało pierwotnie z postępów nowego podejścia do kwestii niepełnosprawności - dostępność środowiska była traktowana jako jedno z praw człowieka, przysługujące tej grupie osób. Jednakże Komisja Europejska zwróciła w pewnym momencie uwagę na wymiar ekonomiczny tego zjawiska, zauważając, że zwiększenie dostępności środowiska powinno doprowadzić do większej aktywności osób niepełnosprawnych zarówno w dziedzinie zatrudnienia (wzrost podaży siły roboczej) jak i w dziedzinie konsumpcji (wzrost popytu).

Identyfikacja związku między dostępnością środowiska a aktywnością zawodową osób niepełnosprawnych była jednym z efektów wprowadzenia Dyrektywy 2000/78/EC. Starając się ocenić skutki wprowadzenia tejże Dyrektywy, Komisja Europejska zleciła w 2006 roku badanie, które miało ustalić czynniki decydujące o niskim poziomie aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych (czynniki, które w największym stopniu utrudniają

tymże osobom dostęp do rynku pracy). Opublikowane w 2008 r. wyniki tegoż badania³¹² jednoznacznie wykazały, iż ankietowane osoby niepełnosprawne za czynnik w największym stopniu utrudniającym im aktywność zawodową uznały problemy z dostępnością miejsca pracy, zwłaszcza architektoniczne oraz komunikacyjne. Kwestie typu niewystarczające dostosowanie miejsca / stanowiska / charakteru / czasu pracy (których to kwestii dotyczy Dyrektywa 2000/78/EC) znalazły się dopiero na kolejnych miejscach³¹³. Bazując m. in. na wynikach powyższego badania, Komisja Europejska uznała, iż do poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych na rynku pracy nie wystarczy prowadzenie działań dotyczących jedynie zwalczania dyskryminacji w miejscu pracy (w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu). Działania te muszą się bowiem łączyć z działaniami na rzecz zwiększenia dostępności środowiska pod kątem potrzeb osób niepełnosprawnych (accessibility).

Komisja zauważyła również, że zwiększenie dostępności środowiska powinno doprowadzić do wzrostu aktywności osób niepełnosprawnych jako konsumentów. Bariery istniejące w środowisku utrudniają bowiem tym osobom dostęp do towarów i usług, co ogranicza wielkość popytu zgłaszanego przez tę grupę osób. Likwidacja tychże barier, wynikająca ze zwiększenia dostępności środowiska, powinna zdaniem Komisji przełożyć się na wzrost całkowitego popytu na dobra i usługi, zgłaszanego przez osoby niepełnosprawne, a ten z kolei (w sytuacji braku barier) - na wzrost całkowitej konsumpcji. Komisja wymieniła również dwie kwestie, wynikające ze zwiększenia dostępności środowiska pod kątem potrzeb osób niepełnosprawnych, które mogłyby stanowić dodatkowy impuls prowzrostowy dla gospodarki:

• wzrost całkowitego popytu na dobra i usługi, zgłaszanego przez osoby zatrudnione w sektorze zajmującym się dostarczaniem dóbr i usług dla osób niepełnosprawnych (impuls popytowy wynikający z powstania nowych miejsc pracy),

• zwiększenie innowacyjności gospodarki (impuls popytowy wynikający z powstania nowych gałęzi przemysłu, oraz wdrożenia nowych technologii stworzonych z myślą o potrzebach osób niepełnosprawnych).

Zwiększanie dostępności środowiska pod kątem potrzeb osób niepełnosprawnych można jednakże analizować również jako zjawisko mogące mieć negatywny wpływ na gospodarkę. Jego wystąpienie uzależnione jest bowiem od poniesienia przez różne podmioty określonych kosztów. Przedsiębiorstwa, zobowiązane do zwiększenia dostępności swoich

312

Discrimination in the European Union - Perceptions, Experiences and Attitudes. Special Eurobarometer 296.

towarów i usług, musiałyby się liczyć z pogorszeniem swojej sytuacji konkurencyjnej, co mogłoby je skłaniać do podniesienia cen. Podobna sytuacja może wystąpić w przypadku organów administracji regionalnej i lokalnej, zobowiązanych do zwiększenia dostępności infrastruktury transportowej oraz komunikacyjnej. Organy te byłyby zmuszone wygospodarować na ten cel dodatkowe środki, kosztem innych obszarów swojej aktywności. W przypadku obu powyższych grup podmiotów wysoce prawdopodobne jest podjęcie prób przerzucenia kosztów związanych ze zwiększeniem dostępności środowiska na inne grupy. W przypadku przedsiębiorstw byliby to ich klienci (podwyżka cen), natomiast w przypadku organów administracji - podatnicy (podwyżka podatków lub ograniczenie wydatków w innych dziedzinach). Ze względu na powyższe kwestie, działania władz centralnych na rzecz zwiększenia dostępności środowiska pod kątem potrzeb osób niepełnosprawnych można traktować jako swego rodzaju próbę przerzucenia przez nie części kosztów związanych z polityką wobec osób niepełnosprawnych na inne podmioty (przedsiębiorstwa, samorządy, konsumenci, podatnicy).

Podsumowując rozważania dotyczące polityki Unii Europejskiej wobec osób niepełnosprawnych w dziedzinie rynku pracy można się pokusić o wyróżnienie czterech kwestii charakterystycznych dla tejże polityki:

• traktowanie prawa osoby niepełnosprawnej do pracy jako jednego z niezbywalnych praw człowieka,

• stosowanie zakazu dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu, połączone z aktywnym zwalczaniem wszelkich jej przejawów (w oparciu o Artykuł 13 TUE oraz zapisy Dyrektywy 2000/78/EC),

• podejmowanie aktywnych działań na rzecz wyrównywania szans osób niepełnosprawnych na otwartym rynku pracy (m. in. poprzez wprowadzenie zasady disability mainstreaming oraz stosowanie wytycznych i rekomendacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia),

• dążenie do poprawy efektywności działań związanych z aktywizacją zawodową osób niepełnosprawnych, m. in. w oparciu o inicjatywy dotyczące zwiększenia dostępności środowiska (accessibility) (przykładowo działania na rzecz przyjęcia Dyrektywy zakazującej dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność w kwestiach nie związanych z zatrudnieniem).

2.6.2. Polityka UE wobec osób niepełnosprawnych ma wpływ na działania krajów członkowskich wobec niepełnosprawnych obywateli

Drugi wniosek, jaki sformułować można po przeprowadzeniu analizy polityki Unii Europejskiej wobec osób niepełnosprawnych, dotyczy istnienia wyraźnego wpływu tejże polityki na działania krajów członkowskich Unii Europejskiej wobec własnych niepełnosprawnych obywateli. Od momentu wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego, którego 13 Artykuł zobowiązywał instytucje wspólnotowe do prowadzenia polityki walki ze wszelkimi przejawami dyskryminacji we Wspólnotach, działania krajów członkowskich Unii Europejskiej dotyczące (między innymi) osób niepełnosprawnych musiały pozostawać w zgodności z tą polityką. Traktat Amsterdamski wprowadzał również Europejską Strategię Zatrudnienia, której instrumenty (m. in. Wytyczne oraz Rekomendacje) umożliwiały instytucjom wspólnotowym wpływanie na politykę krajów członkowskich UE w obszarze rynku pracy (w tym również na kwestie dotyczące zatrudnienia osób niepełnosprawnych).

Dalsze zacieśnienie relacji między polityką wobec osób niepełnosprawnych prowadzoną przez instytucje Unii Europejskiej a działaniami jej krajów członkowskich przyniosło wprowadzenie Dyrektywy 2000/78/EC w sprawie ustanowienia ogólnych ram dla równego traktowania w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu. Akt ten ma bowiem charakter nadrzędny w stosunku do przepisów krajowych w tej dziedzinie, które od momentu jego wejścia w życie nie mogą pozostawać z nim w sprzeczności.

Również wprowadzenie w 2003 r. Europejskiego Planu Działania wobec niepełnosprawności oznaczało zwiększenie wpływu instytucji wspólnotowych na polityki krajów członkowskich wobec osób niepełnosprawnych. Plan wprowadzał bowiem grupę celów oraz priorytetów europejskiej polityki wobec osób niepełnosprawnych, których realizacja miała być zadaniem m. in. krajów członkowskich Unii (poprzez działania na różnych szczeblach: krajowym, regionalnym, lokalnym). Widoczna w Komunikatach Komisji Europejskiej dotyczących kolejnych etapów Europejskiego Planu Działania zmiana priorytetów (przykładowo wzrost zainteresowania kwestią dostępności) miała swoje przełożenie również na działania prowadzone przez kraje członkowskie wobec własnych niepełnosprawnych obywateli.

Interesującym przykładem potwierdzającym istnienie wpływu unijnej polityki wobec osób niepełnosprawnych na działania krajów członkowskich są losy przepisów zakazujących dyskryminacji (między innymi) osób niepełnosprawnych. Na znaczenie tego obszaru acquis

zwraca uwagę m. in. J. Gałęziak, który stwierdza, iż wpływ przepisów unijnych na sytuację osób niepełnosprawnych zamieszkujących kraje członkowskie Unii jest i najprawdopodobniej będzie w przyszłości największy właśnie w dziedzinie zapewnienia tym osobom pełni ich praw, realizowanego poprzez wprowadzanie przepisów antydyskryminacyjnych³¹⁴.

Jak już wcześniej wielokrotnie wspomniano, w 2000 r. w unijnym porządku prawnym pojawiła się Dyrektywa 2000/78/EC w sprawie ustanowienia ogólnych ram dla równego traktowania w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu. W świetle rozważań przeprowadzonych w poprzednim akapicie, wprowadzenie tegoż dokumentu można uznać za próbę przerzucenia przez instytucje wspólnotowe oraz rządy krajów członkowskich UE części kosztów polityki wobec osób niepełnosprawnych na pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne (a pośrednio, zgodnie z przedstawionym wcześniej mechanizmem - na konsumentów). Naturalnie Dyrektywa przewidywała możliwość refundowania pracodawcom części lub całości kosztów, związanych z dostosowaniem miejsca i stanowiska pracy do potrzeb niepełnosprawnego pracownika przez budżet państwa, co osłabiało jej negatywny wpływ na sytuację finansową pracodawców. Była to jednak sytuacja korzystna dla budżetów krajów członkowskich Unii, ponieważ wydatki związane z dostosowaniem miejsca i stanowiska pracy do potrzeb danej osoby niepełnosprawnej mają generalnie charakter jednorazowy³¹⁵. Natomiast od momentu podjęcia przez tę osobę zatrudnienia, budżet państwa zostaje odciążony kosztami związanymi przykładowo z rentą z tytułu niepełnosprawności, wypłacaną tejże osobie, który to instrument ma generalnie charakter stały (przy założeniu że osoba ta zaprzestanie pobierania renty).

Ewolucja polityki UE wobec osób niepełnosprawnych skłoniła w pewnym momencie instytucje unijne do podjęcia próby wprowadzenia przepisów, rozciągających zakaz dyskryminacji osób niepełnosprawnych na kwestie nie związane z zatrudnieniem. Zawarty w Komunikacie COM (2008) 426³¹⁶ projekt tzw. Dyrektywy uzupełniającej zakazywał dyskryminacji (między innymi) osób niepełnosprawnych w dziedzinie ochrony socjalnej, edukacji, oraz dostępu do towarów i usług, przez wszelkie podmioty sektora prywatnego oraz publicznego. Zobowiązywał on te podmioty do „rozsądnego dostosowania” wszelkich obszarów swojej działalności do potrzeb osób niepełnosprawnych, a brak tegoż dostosowania (skutkujący brakiem dostępności środowiska) uznawał za formę niedozwolonej dyskryminacji osób niepełnosprawnych. Pojawienie się tegoż projektu, będące wynikiem działania instytucji

314

J. Gałęziak: Sprawni w pracy..., op. cit., s. 64.

315

kolejny raz pojawią się dopiero w momencie podjęcia przez osobę niepełnosprawną pracy u innego pracodawcy

wspólnotowych (oraz pośrednio rządów krajów członkowskich) można uznać za próbę przerzucenia części kosztów polityki wobec osób niepełnosprawnych na inne podmioty - tym razem zarówno przedsiębiorstwa, jak i administrację regionalną i lokalną, konsumentów oraz podatników.

Projekt Dyrektywy został pozytywnie zaopiniowany m. in. przez Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (styczeń 2009), Parlament Europejski (kwiecień 2009) oraz Komitet Regionów (czerwiec 2009), jednakże do 1 lipca 2011 r. projekt ten nie został ostatecznie zaakceptowany przez Radę UE. Przedstawiciele krajów członkowskich zgromadzeni w Radzie zwrócili uwagę m. in. na konieczność pełnego przeanalizowania wpływu, jaki przyjęcie projektu może mieć na systemy prawne krajów członkowskich oraz stan ich gospodarek (koszty dostosowania budynków i infrastruktury)³¹⁷.