Rejestry państwowe w Polsce

Obecnie w Polskiej administracji publicznej znanych jest około 1000 różnorodnych systemów ewidencyjnych i rejestrowych. Analiza terminologii rozmaitych aktów prawnych ustanawiających rejestry wskazuje na to, że samo pojęcie rejestru nie jest zbyt precyzyjnie zdefiniowane. Najczęściej mylone są pojęcia systemów rejestrowych i systemów ewidencyjnych, co dodatkowo utrudnia analizę informacyjną, funkcjonalną i infrastrukturową rejestrów państwowych.

A jest to niezbędne ju ż od dawna. Niezwykle systematycznie opracowany raport

rządowy z lat 1995-1996 [7] stanowi precyzyjny i syntetyczny opis stanu rejestrów państwowych w Polsce. Zamieszczono w nim jedną bardzo ważną konkluzję, według której brak systematyki i uspójnienia rejestrów państwowych Polsce jest poważną przeszkodą dla zbudowania sprawnej administracji rządowej. Zdanie to pozostaje prawdziwe do dnia dzisiejszego tym bardziej, że od czasu opracowania tego raportu powstało w Polsce wiele kolejnych rejestrów o zasięgu ogólnokrajowym, które z całą pewnością są konieczne dla funkcjonowania kolejnych elementów polskiej administracji publicznej, ale równocześnie były budowane bez jednego ośrodka koordynującego ich rozwój państwowych integrację.

Problematyka rejestrów państwowych znalazła swoje miejsce obecnych projekcie ustawy o informatyzacji. Obecnie MNil prowadzi zaawansowane prace nad wypracowaniem reguł selekcji istotnych zasobów informacyjnych poszczególnych rejestrów państwowych. Za istotne zasoby informacyjne państwa rozumiane są informacje, które muszą być wymieniane pomiędzy różnymi działami administracji rządowej, jak również te, które na bieżąco muszą być udostępniane obywatelowi. Reguły selekcji są niezwykle istotne, ponieważ na tej podstawie zostanie zdefiniowany zestaw tzw. cech informacyjnych rejestrów państwowych pozostających po nadzorem ministra właściwego do spraw informatyzacji, co znajdzie swoje ujście w jednym z rozporządzeń do ustawy 0 informatyzacji.

Niezwykle ważnym zagadnieniem jest sposób zapisywania wartości dla poszczególnych pól danych przechowujących istotne i ogólnie rozumiane informacje. Weźmy na przykład nazwą miejscowości. W wielu ewidencjach miejscowość „Gorzów Wielkopolski” jest zapisywany pełną nazwą, czasami jest to po prostu „Gorzów W.”, a kiedy indziej jest to „Gorzów Wlkp.” Najczęściej ponadto definicja typu danych dla nazwy miejscowości w różnych rejestrach jest odmienna. To dodatkowo utrudnia wzajemne skomunikowanie rejestrów państwowych.

Nie tylko jednak syntaktyka rejestrów jest aż tak istotna. Również ich semantyka ma ogromne znaczenie. Wiadomo bowiem, że na przykład dowolna zawartość pary pól „imię” i „nazwisko” z Krajowego Rejestru Karnego wskazuje na dane osoby, która została ukarana na podstawie przepisów prawa karnego. Nie musi to jednak oznaczać, że ta sama zawartość pól „imię” i „nazwisko” z rejestru PESEL wskazuje na tego samego skazanego. Mogą to być po prostu dane obywatela, który nigdy nie był karany, a jedynie mamy do czynienia ze zbieżnością wartości „imienia” i „nazwiska”. Oczywiście problemów związanych z syntaktyką 1 semantyką rejestrów państwowych w Polsce jest dużo więcej i powinno to stanowić podstawę dla oddzielnych rozważań.

Kolejnym kluczowym problemem związanym z funkcjonowaniem rejestrów państwowych jest brak ich pełnej spójności. Pierwsze brutalne zderzenie z rzeczywistością na tym właśnie polu przeszedł Zakład Ubezpieczeń Społecznych w pierwszej połowie 1999r. Wtedy właśnie zakładano konta płatników i ubezpieczonych w Centralnych Rejestrach systemu KSI ZUS. Działając na podstawie ustawy o ubezpieczeniach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

uruchomiono mechanizmy systemowe, według których konta płatników i ubezpieczonych były zakładane na podstawie danych pozyskanych rejestrów PESEL, REGON i NIP. Okazało się jednak, że zderzenie się tych trzech różnych systemów rejestrowych wskazało na ich wzajemną niespójność. Okazało się, że wiele podmiotów zostało skojarzonych z jednym wspólnym kontem na przykład na skutek niepełnej unikalności numerów rejestrowych, często para PESEL i NIP tej samej osoby wskazywała na dane dwóch różnych osób - innej według PESEL i innej według NIP. W zasadzie najmniej niejednoznaczności było powodowanych przez system REGON, dzięki czemu można było zacząć porządkować i uspójniać poszczególne rejestry względem siebie. Koszt tej właśnie niespójności jest ogromny i ponosimy go do dzisiaj. Pamiętamy okres wielkiego narzekania na ZUS z tytułu niesprawności jego systemu informatycznego w latach 1999-2000. Bardzo trudne było bowiem wyprowadzenie błędów związanych z niespójnym założeniem kont płatników i ubezpieczonych w Rejestrach Centralnych ZUS, ponieważ oprócz konieczności wzmocnienia reguł walidacyjnych w KSI ZUS, należało równocześnie uruchamiać odpowiednie reakcje zwrotne umożliwiające weiyfikację źródłowych w rejestrach współpracujących z wewnętrznymi rejestrami ZUS.

Równocześnie nie można było po prostu wymazać niewłaściwie założonych kont, na których dokonano już księgowań odpowiednich dokumentów i składek ubezpieczonych. Jedynie co można było zrobić to uruchomić odpowiednie mechanizmy przeksięgowywania składek, co było źródłem kolejnych kosztów.

Kolejnym istotnym zagadnieniem związanym z funkcjonowaniem rejestrów państwowych w Polsce i na styku Polski z administracjami krajów Unii Europejskiej jest kwestia zapewnienia efektywnej wymiany danych pomiędzy rejestrami państwowymi. Należy tutaj zapewnić efektywną infrastrukturę sieci teleinformatycznych i odpowiednie reguły przekazywania danych rejestrowych.

Według wstępnej analizy stanu sieci teleinformatycznej pozostającej w posiadaniu lub użytkowanej przez systemy rejestrowe polskiej administracji publicznej najbardziej rozwinięty jest system PESEL wraz z infrastrukturą sieci PESEL-Net.

Pomimo tego, że pierwotnym zadaniem tej sieci było i jest przekazywanie danych dla rejestru PESEL i dla takiego zadania został zbudowany PESEL-Net, to obecnie sieć ta dźwiga ciężar skomunikowania między innymi kilku istotnych systemów dla Ministerstwa Sprawiedliwości, Straży Granicznej, Urzędu Repatriacji i Cudzoziemców i kilku innych systemów, o których nie wspomniano w tym miejscu. Tak znaczne przeciążenie sieci PESEL-Net może powodować przejściowe problemy w funkcjonowaniu kilku istotnych systemów rejestrowych, co jest pogłębiane koniecznością ciągłego translowania niezgodnych często formatów danych udostępnianych przez poszczególne rejestry.

Niespójność i niezgodności formatów i zawartości poszczególnych danych rejestrowych, ich częste redundancje w różnych rejestrach i nie zlokalizowane w pełni luki informacyjne tych rejestrów nie są wyłącznie problemami administracji publicznej. Jest to również istotny problem dla codziennego funkcjonowania obywatela w Polsce, który jest zmuszany do pamiętania wielu różnych numerów rejestrowych, do wielokrotnego składania w różnych urzędach rozmaitych wniosków o wpisanie do jakiejś kolejnej nowej ewidencji itp. Bardzo

często wymaga się od nas wpisywania na jednym formularzu zarówno numeru PESEL jak i daty urodzenia pomimo tego, że data urodzenia jest pierwszym członem numeru PESEL. Od dawna postuluje się również uproszczenie procedur niezbędnych dla założenia nowej działalności gospodarczej w Polsce. Nie będzie to możliwe do tego czasu, do kiedy zostanie na przykład zunifikowana koncepcja wpisów do ewidencji o działalności gospodarczej, realizowanej przez urzędy gmin z wpisami do ewidencji REGON, realizowanej przez Główny Urząd Statystyczny.

Pozostaje jeszcze problem ewidencji NIP, która de’facto pełni jedynie rolę wewnętrznego rejestru dla polskiego systemu podatkowego i kompletnie nie jest przydatna do jednoznacznej identyfikacji podmiotów gospodarczych. Przykładem na poparcie tych słów jest fakt, że jedna osoba fizyczna prowadząca kilka działalności gospodarczych może używać jednego numeru NIP, co wprowadza istotne niejednoznaczności identyfikacyjne.

Również polski rynek informatyczny ponosi istotny koszt związany z koniecznością obudowywania systemów informatycznych wykorzystującego różne dane rejestrowe kosztownymi i licznymi interfejsami sprzętowymi i programowymi, umożliwiającymi komunikację tych systemów. Między innymi z tego również powodu MNil rozważa koncepcję zbudowania infrastruktury udrażniającej i uspójniającej wewnętrzną strukturę rejestrów państwowych w Polsce i udostępniającą odpowiednie dane rejestrowe na wyjściu tej infrastruktury. Wiąże się to z koniecznością uspójnienia i uzgodnienia modelu informacyjnego rejestrów państwowych, zbudowania infrastruktury wewnętrznie komunikującej rejestry (transmisyjnie i informacyjnie), jak również odpowiedniej pielęgnacji zasobu polskich rejestrów państwowych.