Sądy ubezpieczeń społecznych obecnie

W świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Na mocy art. 177 ustawy zasadniczej sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Prawidłowe ukształtowanie sądów i procedury przed nimi jest więc realizacją praw strony (w tym strony postępowania odrębnego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych) o randze konstytucyjnej. Uzasadnia to krótkie omówienie sądów ubezpieczeń społecznych w obecnym kształcie.

Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są rozpoznawane w postępowaniu odrębnym przez sądy powszechne – sądy pracy i ubezpieczeń społecznych – oraz Sąd Najwyższy w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 12 § 1 p.u.s.p. sąd rejonowy dzieli się na wydziały cywilny i karny, przy czym w świetle art. 12 § 1a p.u.s.p. w sądzie rejonowym może zostać utworzony m. in. wydział pracy, ubezpieczeń społecznych albo pracy i ubezpieczeń społecznych. Z kolei w art. 12 ust. 1b p.u.s.p. ustawodawca

73

przewidział, że rozpoznawanie spraw z zakresu prawa pracy lub ubezpieczeń społecznych, należących do właściwości sądu rejonowego, w którym nie utworzono wydziału do tych spraw, Minister Sprawiedliwości przekazuje innemu sądowi rejonowemu, w trybie określonym w art. 20. Kwestię wydziałów sądu okręgowego reguluje art. 16 p.u.s.p. Sąd okręgowy dzieli się na wydziały cywilny i karny, a przy tym w świetle art. 16 § 4a p.u.s.p. w sądzie okręgowym może zostać utworzony m. in. wydział pracy, ubezpieczeń społecznych albo pracy i ubezpieczeń społecznych. Podobnie jak w przypadku sądów rejonowych, odnośnie do sądów okręgowych w art. 16 § 4b p.u.s.p. przewidziano przekazanie rozpoznawania spraw innemu sądowi okręgowemu w trybie art. 20. Zgodnie z kolei z art. 18 § 1 p.u.s.p. sąd apelacyjny dzieli się na wydziały cywilny, karny oraz pracy i ubezpieczeń społecznych. Wreszcie Sąd Najwyższy – w świetle art.

3 § 1 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym189 – dzielił się na Izby

Cywilną, Karną, Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, a także Wojskową. W świetle art. 3 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie

Najwyższym190, która weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., Sąd Najwyższy dzieli się

na Izby Cywilną, Karną, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, a także Dyscyplinarną. W doktrynie zauważono, że od 1985 r. nie funkcjonuje już obok sądownictwa powszechnego, sądownictwo w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, niemniej wydziały w sądach powszechnych zajmujące się sprawami z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych posiadają cechy swoiste, co znajduje swój wyraz w nazewnictwie (wydziały te są bowiem określane jako sąd pracy, sąd ubezpieczeń społecznych bądź sąd pracy i ubezpieczeń społecznych) oraz w przyjętych regułach postępowania sądowego (wszak postępowanie w ww.

sprawach jest postępowaniem odrębnym)191.

Artykuł 12 § 4 p.u.s.p. – w brzmieniu nadanym ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych

ustaw192, która weszła w życie 7 października 2005 r. – obowiązujący do 27 marca

189 Tekst jednolity z 22 lipca 2016 r.: Dz. U. 2016.1254. 190 Dz. U. 2018.5 ze zm.

191 W. Sanetra, Właściwość…, op. cit., s. 72. 192 Dz. U. 2005.169.1413.

74

2012 r.193 przewidywał, że do orzekania w wydziałach pracy wyznacza się sędziów

wykazujących szczególną znajomość problematyki spraw pracowniczych, zaś do orzekania w wydziałach ubezpieczeń społecznych albo wydziałach pracy i ubezpieczeń społecznych także sędziów wykazujących szczególną znajomość

celów ubezpieczenia i potrzeb osób ubezpieczonych. Analogiczny wymóg

stawiał art. 16 § 3 p.u.s.p. – w brzmieniu nadanym ustawą z 1 lipca 2005 r. –

obowiązujący do 27 marca 2012 r.194 odnośnie do sędziów orzekających w sądach

okręgowych we wskazanych wydziałach. W obecnym stanie prawnym brak

takich szczególnych wymogów.

Analizę kolejnego zagadnienia, składu sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, należy rozpocząć od art. 182 Konstytucji RP, który stanowi, że udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości określa ustawa. Przepis ten tworzy ogólne ramy, gwarantujące obywatelom udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, nie narzucając jednocześnie szczegółowej jego formy. Znajduje ona regulację w art. 4 p.u.s.p., w świetle którego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości obywatele biorą udział przez uczestnictwo ławników w rozpoznawaniu spraw przed sądami w pierwszej instancji, chyba że ustawy stanowią inaczej, a przy rozstrzyganiu spraw ławnicy mają równe prawa z sędziami i asesorami sądowymi. Regułą jest brak udziału ławników w postępowaniu cywilnym – zgodnie z art. 47 § 1 k.p.c. w pierwszej instancji sąd rozpoznaje sprawy w składzie jednego sędziego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki przewidziano w § 2 tego artykułu – w pierwszej instancji sąd w składzie jednego sędziego jako przewodniczącego i dwóch ławników rozpoznaje sprawy z zakresu prawa pracy oraz ze stosunków rodzinnych szczegółowo wymienione w tym przepisie wyszczególnione w tym przepisie.

Ławnicy nie orzekają więc w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Odnosząc się do poczynionych już rozważań, należy wskazać, że

jest to sytuacja wyjątkowa w ujęciu historycznym, bowiem od momentu wejścia w życie ustawy z 28 lipca 1939 r., sprawy te były rozpoznawane w składach

193 Uchylony na mocy art. 1 pkt 7 lit. c ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011.203.1192).

75

ławniczych aż do wejścia w życie art. 2 pkt 1 ustawy z 1 lipca 2005 r.195 Należy

odnotować, że brak udziału ławników rozpoznawaniu spraw z zakresu

ubezpieczeń społecznych wywołuje sprzeciw przedstawicieli doktryny196, lecz

zagadnienie to nie będzie szerzej omawiane w ramach niniejszych rozważań. Z kolei pod pojęciem „właściwości sądu” należy rozumieć zakres jego uprawnień do rozpoznawania i rozstrzygania spraw w sądowym postępowaniu

cywilnym oraz do dokonywania czynności w tym postępowaniu197. W kodeksie

postępowania cywilnego wyróżnia się jako rodzaje właściwości ustawowej właściwość miejscową (kompetencja sądu z danego terytorium do rozpoznania sprawy), rzeczową (kompetencja sądu danego rzędu do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji) oraz funkcjonalną (kompetencja do dokonania określonych czynności procesowych i prowadzenia postępowania w określonej sprawie przez konkretny sąd w pierwszej i w drugiej instancji).

W procesie cywilnym obowiązuje zasada ogólna actor sequitur forum rei198. W

postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zasada ta doznaje istotnych odstępstw. Zgodnie bowiem z art. 461 § 2 k.p.c. w tym postępowaniu właściwy do rozpoznania sprawy jest sąd, w którego okręgu ma

miejsce zamieszkania strona odwołująca się od decyzji wydanej przez

organ rentowy, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej199. Przepisem

195 Zob. przypis 317.

196 K. Antonów, Cywilnosądowa ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Uwagi

ogólne (w:) Tenże, Sprawy…, op. cit. W ocenie M. Cholewy-Klimek (Taż, Sąd ubezpieczeń społecznych. Skład sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (w:) Taż, Postępowanie…, op. cit.) ławnicy,

posiadający zweryfikowaną wiedzę z dziedziny ubezpieczeń społecznych, powinni wspierać sąd w dokonywaniu wykładni przepisów prawa oraz w ocenie skomplikowanych stanów faktycznych.

197 Zob. R. Flejszar, Komentarz do art. 15 kodeksu postępowania cywilnego (w:) A. Góra-Błaszczykowska (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Tom I. Komentarz. Art. 1-729, Warszawa 2015, Legalis/El.

198 Nie ulega to wątpliwości na gruncie art. 27 § 1 k.p.c., zgodnie z którym powództwo wytacza się przed sąd pierwszej instancji, w którego okręgu pozwany ma miejsce zamieszkania.

199 W świetle projektu z 27 listopada 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (UD309. Źródło: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/ 12305652/12474228/12474229/dokument318923.pdf, dostęp: 23.04.2018) – dalej także: projekt z 27 listopada 2017 r. – przepis ten ma stanowić, iż właściwy jest sąd, w którego obszarze właściwości ma miejsce zamieszkania albo siedzibę strona odwołująca się od decyzji wydanej przez organ rentowy lub od orzeczenia wydanego przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, jak również występująca z żądaniem w pozostałych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wymienionych w art. 476 § 3. Jeżeli na tej podstawie nie można ustalić właściwego sądu, właściwy jest sąd, w którego obszarze właściwości ma siedzibę organ rentowy,

76

odrębnym, o którym mowa jest art. 90 ust. 1 u.o.f.f.e. – w sprawach o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami OFE a tymi funduszami lub ich organami orzekają sądy ubezpieczeń społecznych właściwe dla miejsca

zamieszkania członka funduszu. Nadto świetle art. 461 § 21 k.p.c. w sprawach z

zakresu ubezpieczeń społecznych, w których wniesiono odwołanie od decyzji organu emerytalnego określonego przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, wojskowego organu emerytalnego albo organu emerytalnego właściwego w stosunku do funkcjonariuszy SW, właściwy jest sąd, w którego

okręgu ma siedzibę ten organ200. W sprawach, w których nie można określić

właściwości sądu według powołanych przepisów właściwy jest sąd, w którego

okręgu ma siedzibę organ rentowy (art. 461 § 22 k.p.c.201). Ogólna reguła

procesu cywilnego ma więc zastosowanie, kiedy nie można określić właściwości według przepisów szczególnych, właściwych dla omawianego postępowania odrębnego.

Zasadą jest, że sądem właściwym rzeczowo do rozpoznawania spraw cywilnych w pierwszej instancji jest sąd rejonowy (art. 16 k.p.c.). Wyjątkowo właściwość zastrzeżona jest dla sądów okręgowych w sprawach wyszczególnionych w art. 17 k.p.c. W sprawach rozpoznawanych w postępowaniu odrębnym, jakim jest postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zasadą jest rozpoznawanie spraw w pierwszej

instancji przez sąd okręgowy. Zgodnie bowiem z art. 4778 § 1 k.p.c. do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Sprawy, do rozpoznania których w pierwszej instancji właściwy

jest sąd rejonowy zostały wymienione w art. 4778 § 2 k.p.c.202 Naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej prowadzi do nieważności postępowania (art. 379 pkt 6 k.p.c.). Sąd okręgowy jest bowiem właściwy do rozpoznania wszystkich

a w sprawie, w której występuje wymieniony w art. 476 § 3 organ inny, niż rentowy – ten organ. 200 Zgodnie z projektem z 27 listopada 2017 r. przepis ten ma zostać uchylony.

201 Zgodnie z projektem z 27 listopada 2017 r. przepis ten ma zostać uchylony.

202 Takie ukształtowanie właściwości rzeczowej sądów ubezpieczeń społecznych budzi zastrzeżenia przedstawicieli nauki prawa(zob. M. Cholewa-Klimek, Sąd ubezpieczeń społecznych.

Właściwość sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (w:) Taż, Postępowanie…, op. cit.), co

77

spraw, z wyjątkiem wymienionych w art. 4778 § 2 k.p.c., bez względu na wartość

przedmiotu sporu203.

Odnosząc się do kwestii właściwości funkcjonalnej należy wskazać przede

wszystkim na treść art. 4779 § 5 k.p.c. Przepis ten stanowi, że ubezpieczony lub

osoba odwołująca się od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania

o niepełnosprawności może również wnieść odwołanie204 – z wyłączeniem

odwołania, o którym mowa w art. 4779 § 4 k.p.c.205 – do protokołu w sądzie właściwym do rozpoznania sprawy albo w sądzie właściwym dla miejsca zamieszkania ubezpieczonego lub osoby odwołującej się od orzeczenia wojewódzkiego zespołu. Z funkcją polegającą na przyjęciu przez sąd właściwy dla miejsca zamieszkania ubezpieczonego odwołania do protokołu powiązany jest obowiązek niezwłocznego przekazania protokołu organowi lub zespołowi, który wydał zaskarżoną decyzję lub orzeczenie, chyba że sąd ten jest właściwy do jego rozpoznania. W takim przypadku przewodniczący niezwłocznie zażąda akt sprawy i nada bieg odwołaniu, przesyłając odpis protokołu organowi lub

zespołowi, który wydał zaskarżoną decyzję lub orzeczenie (art. 4779 § 6 k.p.c.). Z

kolei właściwość funkcjonalna w zakresie rozpoznawania środków odwoławczych nie doznaje odstępstw od ogólnych reguł postępowania. Wobec tego środki odwoławcze od orzeczeń sądów rejonowych rozpoznają sądy okręgowe, zaś od orzeczeń sądów okręgowych wydanych w pierwszej instancji – sądy apelacyjne (art. 16-19 p.u.s.p.)206.

203 Zob. np. wyrok SN z 7 marca 2006 r., I UK 142/05 (OSNAPiUS 2007/3-4/54).

204 Odwołaniem jest każda czynność podjęta przez ubezpieczonego na piśmie lub do protokołu w terminie do złożenia odwołania, z której wynika, że nie zgadza się on z decyzją organu rentowego (por. wyrok SN z 20 maja 2004 r., II UK 396/03, OSNP 2005/1/12, postanowienie SN z 8 lutego 2007 r., II UK 129/06, OSNP 2008/5-6/83 oraz postanowienie SN z 9 czerwca 2006 r., III UK 40/06, OSNP 2007/13-14/206).

205 W przepisie tym mowa o odwołaniu w przypadku niewydania odpowiednio decyzji przez organ rentowy lub orzeczenia przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany.

206 Szerzej na temat właściwości sądów ubezpieczeń społecznych zob. R. Flejszar i M. Malczyk-Herdzina, Pojęcia „sadu właściwego” i „organu właściwego” na gruncie przepisów k.p.c. normujących

postępowanie odrębne w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, Studia z zakresu prawa

78

W polskim modelu postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń

społecznych decyzje organu rentowego posiadają charakter prejurysdykcyjny207.

Orzeczenia sądów można wprawdzie określić jako kasacyjno-reformatoryjne, lecz należy zwrócić uwagę, że w świetle przepisów kodeksu postępowania cywilnego

do uchylenia zaskarżonej decyzji organu rentowego bądź orzeczenia wojewódzkiego zespołu dochodzi w wyjątkowych przypadkach, na podstawie następujących przepisów:

1/ art. 47714 § 4 k.p.c. W sprawie o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do

którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji albo stwierdzenia stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, jeżeli podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub orzeczenie komisji lekarskiej ZUS i odwołanie od decyzji opiera się wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia, sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji albo stwierdzenia stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, które powstały po dniu złożenia odwołania od tej decyzji. W tym przypadku sąd uchyla decyzję, przekazuje sprawę do rozpoznania organowi rentowemu i umarza postępowanie208. Artykuł 47714 § 5 k.p.c. przewiduje, że art. 47714 § 4 stosuje się odpowiednio w sprawach o świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników.

207 Wyrok TK z 19 lutego 2008 r., P 49/06 (OTK-A 2008/1/5).

208 W świetle projektu z 27 listopada 2017 r. art. 47714 ulegnie zmianie. Po § 2 ma zostać dodany § 21 w brzmieniu: „Jeżeli decyzja nakładająca na ubezpieczonego zobowiązanie, ustalająca wymiar tego zobowiązania lub obniżająca świadczenie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, sąd uchyla tę decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu”, a także § 22 w brzmieniu: „Nie uchyla się z powodu wad określonych w art. 467 § 4 decyzji w przedmiocie emerytury lub renty, ustalenia stopnia niepełnosprawności ani ustalenia wysokości kapitału początkowego”. Obecnie art. 467 § 4 k.p.c. stanowi, że jeżeli w toku wstępnego badania sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych okaże się, że występują istotne braki w materiale, a przeprowadzenie jego uzupełnienia w postępowaniu sądowym byłoby połączone ze znacznymi trudnościami, przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia może zwrócić organowi rentowemu akta sprawy w celu uzupełnienia materiału sprawy. To samo dotyczy wypadku, w którym decyzja organu rentowego nie zawiera podstawy prawnej i faktycznej, wskazania sposobu wyliczenia świadczenia, stosownego pouczenia o skutkach prawnych decyzji i trybie jej zaskarżenia. W świetle projektu ma on uzyskać brzmienie: „Jeżeli w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych okaże się, że występują istotne braki w materiale, a jego uzupełnienie w postępowaniu sądowym byłoby połączone ze znacznymi trudnościami, przewodniczący może zwrócić organowi rentowemu akta sprawy w celu uzupełnienia materiału sprawy. To samo dotyczy przypadku, w którym decyzja organu rentowego nie zawiera: 1) podstawy prawnej i faktycznej; 2) wskazania sposobu wyliczenia świadczenia; 3) stosownego

79

2/ art. 47714 § 6 k.p.c. W sprawie, w której wniesiono odwołanie od orzeczenia

wojewódzkiego zespołu, sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących niepełnosprawności, które powstały po dniu wniesienia odwołania od tego orzeczenia, lecz uchyla orzeczenie, przekazuje sprawę do rozpoznania wojewódzkiemu zespołowi i umarza postępowanie.

3/ art. 47714a k.p.c. Sąd drugiej instancji uchylając wyrok i poprzedzającą go

decyzję organu rentowego może sprawę przekazać do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu. Warto zauważyć, że rozstrzygnięcie sądu nie może de lege lata dotyczyć orzeczenia wojewódzkiego zespołu.

Jeśli zaś chodzi o pozostałe rozstrzygnięcia sądu wskazane w art. 47714

k.p.c. należy wymienić: