ZMIANY W LATACH 2003–2004
6.6. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ze środków publicznych
Rozwiązania nowej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych były przedmiotem krytyki jako pozostawiające system bez istot-nych zmian i niezałatwiające niczego i zyskały sobie miano „protezy” [PAP, 2004]. Co ciekawe, krytyczną opinię o nowej ustawie zdawał się podzielać również prezydent.
Kancelaria prezydenta informowała, że „Uchwalona ustawa, mimo dostrzegalnych jej słabości, spełnia jedną ważną funkcję – daje podstawę do zawarcia umów i finansowa-nia świadczeń zdrowotnych w 2005 r. w sytuacji, gdy ustawa z dfinansowa-nia 23 styczfinansowa-nia 2003 r.
259 Obywatelski projekt ustawy o finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej, druk sejmowy 3550.
Pierwsze czytanie obywatelskiego projektu ustawy o finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej odbyło się 13 grudnia 2004 r. Na posiedzeniu sejmu w dniu 7 stycznia 2005 r. projekt został odrzucony (342 głosy przeciw, 57 za, 14 wstrzymujących się).
260 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2004, nr 210, poz. 2135).
o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ traci moc 31 grudnia 2004” [PAP, 2004a]. Po-dobne stanowisko prezentował również minister zdrowia261 [Solecka, 2004a].
Po raz kolejny mieliśmy zatem do czynienia z przypadkiem, kiedy nowe rozwiąza-nia w systemie ochrony zdrowia były przedmiotem krytyki ze strony kluczowych akto-rów odpowiedzialnych za realizację reformy jeszcze przed wejściem w życie stosownej ustawy te krytykowane rozwiązania wprowadzającej. Wszystko to tworzyło atmosferę nietrwałości (tymczasowości) przyjmowanych rozwiązań.
6.6.1. Rozwiązania w zakresie organizowania i zarządzania
Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych pozwala na lepszą kontrolę NFZ, ponieważ Rada Nadzorcza Funduszu zyskuje większe uprawnienia kontrolne. Po zmianach Rada Nadzorcza składa się w zdecydowanej większości z reprezentantów rządu. Zasiadają w niej również m.in. przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich i samorządów terytorialnych. Wzmocniono kontrolę resortu zdrowia nad NFZ. Minister zdrowia został zobowiązany do składania sejmowi corocznego sprawozdania z działalności Funduszu.
Na rok 2005 szpitale i lekarze podstawowej opieki zdrowotnej mieli zawierać umowy z NFZ według nowych zasad. Nadal organizowany był konkurs, a w obliczu planowanych zmian (szczegółowe warunki miały być przedstawione w rozporządze-niu) ci świadczeniodawcy, którzy mieli kilkuletnie umowy z NFZ, musieli zadeklaro-wać, czy chcą je przedłużyć, czy podpisać na nowo [Szparkowska, 2004].
Nowa ustawa m.in. umożliwia korzystanie ze służby zdrowia najbiedniejszym nie-ubezpieczonym (chodzi np. o bezdomnych), jak również daje możliwość korzystania z polskiej służby zdrowia obywatelom Unii Europejskiej – na takich samych zasadach jak obywatelom polskim w UE.
6.6.2. Rozwiązania w zakresie udzielania świadczeń
Według nowej ustawy, w zakresie udzielania świadczeń NFZ ma w większym stopniu ułatwiać pacjentom korzystanie z usług zdrowotnych, szczególnie w sytuacjach istnienia kolejek do specjalistów i na zabiegi planowe w szpitalach. Oddziały NFZ będą prowadzić rejestr pacjentów czekających na planowe operacje we wszystkich szpitalach – listy będą dostępne w Internecie, dzięki czemu ludzie będą mogli porów-nać czas oczekiwania na operację w poszczególnych szpitalach. Szpitale będą musiały pisemnie informować pacjentów o przewidywanym terminie operacji, jeśli pacjenci nie zostaną przyjęci natychmiast. Jeżeli w czasie oczekiwania na zabieg zajdą zmiany stanu zdrowia pacjenta wskazujące na potrzebę wcześniejszego udzielenia świadcze-nia, pacjent informuje o tym świadczeniodawcę i – jeżeli kryteria medyczne za tym przemawiają – świadczeniodawca koryguje odpowiednio termin udzielenia
261 „Ta ustawa jest po to, by szpitale i przychodnie mogły w styczniu 2005 r. normalnie funkcjonować, by pacjenci nie zastawali drzwi zamkniętych na kłódkę” – z wypowiedzi Marka Balickiego, za: [Solecka, 2004a].
nia [Domańska, 2005]. W ustawie zapisano, że o kolejności przyjęcia przez lekarzy decydują względy medyczne i kolejność zgłoszenia. Pacjenci mają otrzymywać pisem-ną informację o przewidywanym terminie zabiegu. Ma to sprawić, że zasady np. wy-znaczania operacji będą bardziej przejrzyste i uda się ograniczyć czy wręcz wyelimi-nować korupcję.
Nowa ustawa zmodyfikowała również przepisy o zaopatrzeniu w leki. Celem była poprawa kontroli nad ordynacją leków bezpłatnych i za częściową odpłatnością. Sto-sowne cztery rozporządzenia uregulowały szczegółowo odnośne kwestie. Rozporzą-dzenie w sprawie recept 262 wprowadziło wzór recept uprawniających do nabycia leku bezpłatnie lub za częściową odpłatnością (dla leków nierefundowanych nie ma takiego wymogu). Nowość polegała na wprowadzeniu na recepcie obowiązku umieszczenia numeru PESEL osób uprawnionych do otrzymywania leków bezpłatnie. Chodzi tu przede wszystkim o inwalidów wojennych i wojskowych. PESEL umożliwić ma ści-ślejszą kontrolę ordynacji lekarskich dla tych osób. Jednocześnie rozporządzenie regu-luje sposób i tryb wystawiania recept lekarskich, sposób zaopatrywania, przechowy-wania i rozliczania druków recept oraz kontrolę ich wystawiania i realizacji. Rozporzą-dzenie stanowi m.in., że Narodowy Fundusz Zdrowia wydaje druki recept odpłatnie podmiotom upoważnionym do ich wystawiania. Możliwe jest jednak także (co jest nowością) korzystanie z komputerowego wydruku recepty.
Rozporządzenie regulujące kwestie przedstawiania przez apteki zbiorczych zesta-wień zrealizowanych recept podlegających refundacji263 określa terminy i sposób prze-kazywania przez apteki Narodowemu Funduszowi Zdrowia zbiorczych zestawień zre-alizowanych recept na leki i wyroby medyczne podlegające refundacji. Apteka składa zestawienie w siedzibie właściwego miejscowo oddziału wojewódzkiego NFZ dwa razy w miesiącu. Załącznik do rozporządzenia określa wzór zbiorczego zestawienia zrealizowanych recept na te specyfiki.
Rozporządzenie w sprawie kontroli recept264 określa z kolei, w jaki sposób można udostępniać do kontroli przez NFZ recepty zrealizowane przez chorych i inne związane z tym informacje. Istnienie precyzyjnych zasad udostępniania danych dotyczących pacjenta ma istotne znaczenie ze względu na tajemnicę lekarską i zapisy o ochronie danych osobowych.
Z kolei rozporządzenie w sprawie informacji 265 reguluje zakres informacji groma-dzonych i przekazywanych przez apteki podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych. Rozporządzenie to ma umożliwić NFZ oraz wła-ściwym ministrom bieżący nadzór i kontrolę nad środkami finansowymi przeznaczo-nymi na refundację farmaceutyków. Biorąc pod uwagę wysoki udział wydatków na
262 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2004 r. w sprawie recept lekarskich (Dz.U.
2004, nr 213, poz. 2164).
263 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2004 r. w sprawie sposobu oraz terminów przedstawiania przez apteki podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicz-nych zbiorczych zestawień zrealizowapublicz-nych recept podlegających refundacji, a także wzoru zbiorczego zestawienia recept podlegających refundacji (Dz.U. 2004, nr 213, poz. 2165).
264 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2004 r. w sprawie trybu udostępniania pod-miotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków publicznych do kontroli recept zrealizo-wanych przez świadczeniobiorców i związanych z tym informacji (Dz.U. 2004, nr 213, poz. 2166).
265 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2004 r. w sprawie zakresu niezbędnych infor-macji gromadzonych i przekazywanych przez apteki podmiotom zobowiązanym do finansowania świad-czeń ze środków publicznych (Dz.U. 2004, nr 213, poz. 2167).
leki w strukturze wydatków na zdrowie [Semprich, 2004], nie można przecenić zna-czenia efektywnego monitorowania takich wydatków.
6.6.3. Rozwiązania w zakresie finansowania
W odniesieniu do kwestii finansowania świadczeń nowe rozwiązania zmieniają al-gorytm podziału środków pomiędzy oddziały wojewódzkie Funduszu. W podziale będzie teraz brana pod uwagę liczba ubezpieczonych zarejestrowanych w wojewódz-kim oddziale NFZ, ich wiek, płeć i wskaźniki epidemiologiczne. Wzór ma być kory-gowany przez wskaźniki korzystania z opieki medycznej przez ubezpieczonych poza swoim województwem, a także przez liczbę i rodzaj wykonanych świadczeń wysoko-specjalistycznych.
Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – podobnie jak ustawa wcześniejsza – nie zawiera żadnych systemowo nowych roz-wiązań. Co więcej, w opinii kluczowych aktorów (kierownictwo resortu zdrowia, pre-zydent) istniejące rozwiązanie ma charakter rozwiązania tymczasowego. To oznacza, że docelowy model funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w Polsce musi zostać dopiero zdefiniowany. W tym kontekście podejmowane w tej książce zagadnienia po-siadają walor aktualności.
Podsumowanie
Próbując zrekapitulować przedstawiane powyżej rozwiązania, można sformułować następujące oceny:
zmiany wprowadzone zapisami ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia nie wyeliminowały kluczo-wych istniejących do tego momentu dysfunkcji w działaniu systemu ochrony zdrowia w Polsce; ustawa nie zawierała żadnych rozwiązań zorientowanych na zmiany w finansowaniu zakładów (np. możliwość zwiększenia zasileń finanso-wych, osłabienia lub odwrócenia trendu do zadłużania się samodzielnych pu-blicznych zakładów opieki zdrowotnej), które by umożliwiły głębszą restruktu-ryzację zakładów (organizacyjną, finansową czy własnościową) czy skuteczniej motywowały kierowników samodzielnych publicznych zakładów;
•
•
•
•
rozwiązania nowej ustawy wzmacniające (i tak już dominującą) pozycję płatni-ka w systemie przyczyniły się nie tylko do petryfipłatni-kacji wadliwych relacji mię-dzy płatnikiem a świadczeniodawcami oraz płatnikiem i właścicielem (jednost-kami samorządu terytorialnego), ale nawet do ich wzmocnienia; w dalszym cią-gu właściciel nie mógł korzystać w pełni ze swoich praw właścicielskich;
nie zdefiniowano tzw. koszyka usług gwarantowanych w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, co nie sprzyjało rozwojowi sektora prywatnych świadczeniodawców i nie tworzyło bodźców do otwierania prywatnych ubez-pieczalni;
systemowe słabości, których nie podejmowała ustawa o powszechnym ubezpie-czeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, były podejmowane w propozycjach reformy systemu ochrony zdrowia zgłaszanych zarówno przez rząd, jak i niektó-re środowiska eksperckie oraz korporacje zawodowe;
w dyskusjach na temat kierunków dalszych reform systemu ochrony zdrowia często podnoszony był postulat wprowadzenia dodatkowych ubezpieczeń zdro-wotnych i dopuszczenia w szerszym zakresie mechanizmów rynkowych do sys-temu ochrony zdrowia;
•
•
•
została bardziej precyzyjnie określona pozycja ustrojowa prywatnych praktyk lekarzy, pielęgniarek i położnych; jako przedsiębiorcy mogli oni korzystać z pomocy publicznej oferowanej m.in. przez fundusze strukturalne UE;
ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicz-nych (która zastąpiła ustawę o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia) może być traktowana jako rozwiązanie przejściowe; nie za-wiera żadnych zapisów, które adresowane byłyby do strukturalnych problemów systemu ochrony zdrowia w Polsce, tj. nieuporządkowanej struktury zasobów, zbyt niskiego poziomu zasilania i narastającego zadłużenia samodzielnych pu-blicznych zakładów opieki zdrowotnej; to z kolei uprawnia do stwierdzenia, że trzeba dopiero zdefiniować i na nowo opisać model ochrony zdrowia w Polsce.