Władztwo podatkowe gmin przejawia się w uprawnieniach do podejmowania decyzji w zakresie kształtowania wysokości podatków i opłat lokalnych. Upraw-nienie to wynika z zapisów art. 168 Konstytucji RP. Ustawodawca jednocześnie podkreślił, że prawo to jest ograniczone zakresem określonym w ustawie o do-chodach jednostek samorządu terytorialnego [Ustawa 2003]. Zdaniem J. Kulickie-go [2010, ss. 10–25], władztwo to ma jedynie charakter tzw. kształtowania (mode-lowania) obciążeń podatkowych, a nie stanowienia podatków.
Ustawa o dochodach JST wymienia katalog dochodów podatkowych gmin, stanowiących w całości ich dochód. Należą do nich: podatek od nieruchomo-ści, od środków transportowych, rolny, leśny, od czynności cywilno-prawnych, od spadków i darowizn oraz dochodowy od osób fizycznych opłacany w formie karty podatkowej. Władztwem podatkowym gminy dysponują tylko w zakresie tych podatków, które są pobierane przez samorządowe organy podatkowe. Są to podatki: od nieruchomości, od środków transportowych, rolny i leśny. W sto-sunku do nich w ramach władztwa podatkowego radom gmin zostały przyznane uprawnienia w zakresie [Kulicki 2010, s. 11]: kształtowania stawek podatkowych oraz kształtowania zwolnień przedmiotowych. Kształtowanie stawek podatko-wych dokonywane jest w dwóch formach:
59 Dochody podatkowe gmin w Polsce jako wyznacznik samodzielności finansowej
· bezpośrednio poprzez ustalanie ich wysokości; dotyczy to podatku od nierucho-mości [Ustawa z 1991 roku, art. 5] oraz podatku od środków transportu [Ustawa z 1991 roku, art. 10];
· poprzez obniżenie ceny skupu żyta, od której uzależniona jest stawka podatku rolnego [Ustawa z 1984 roku, art. 6 ust. 3] oraz ceny skupu drewna tartacznego, sta-nowiącej podstawę naliczania podatku leśnego [Ustawa z 2002 roku, art. 4 ust. 5].
Zakres uprawnień władz lokalnych w tym zakresie pozwala jej na kształtowa-nie dochodów budżetowych poprzez uchwalakształtowa-nie wysokości stawek podatkowych, podejmowanie decyzji w sprawie zastosowania innych niż przewiduje ustawa podatkowa zwolnień podatkowych, pobierania podatku od nieruchomości, po-datku rolnego i leśnego od osób fizycznych i opłat lokalnych w drodze inkasa. Potwierdzeniem samodzielności finansowej w aspekcie dochodowym jest także możliwość zasilania budżetu gminnego środkami finansowymi pozyskiwanymi w ramach samoopodatkowania [Feret 2013, ss. 134–135]. Literatura przedmiotu [m.in. Nizard 1998, ss. 27–28; Grążawski 2001, ss. 125–137; Dąbek 2001, ss. 61–77] nie zawsze uznaje ten rodzaj świadczenia pieniężnego za podatek, to jednak poza sporem pozostaje, że jest to dopuszczalne przepisami prawa dodatkowe źródło pozyskiwania środków finansowych przez władze gminy.
Uprawnienia przyznane radom gmin w zakresie władztwa podatkowego są przez nie systematycznie wykorzystywane. Generalnie stosowanie niższych stawek podatkowych bądź też zwolnień przedmiotowych wpływa na zmniejszenie docho-dów budżetowych gmin. Skutki stosowania władztwa podatkowego określa się jako „utracone dochody”.
Tabela 5. Skutki władztwa podatkowego gmin w latach 2010–2016 (w mln zł)
Rok Podatek od nieruchomości Podatek od środków transportowych
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 2010 9 060,5 1 629,7 505,1 116,6 259,5 580,6 327,4 3,0 7,3 6,0 2011 9 770,6 1 888,9 558,3 98,5 65,0 595,5 372,5 4,2 5,4 5,6 2012 10 608,0 1 825,8 593,4 105,5 74,2 624,4 395,2 3,2 5,2 6,1 2013 11 319,7 2 031,7 642,0 95,7 71,9 638,7 436,2 3,4 4,9 6,5 2014 11 831,5 2 122,1 660,2 94,8 70,2 667,0 472,0 2,8 5,9 6,2 2015 12 227,2 2296,3 685,0 92,5 64,8 696,2 510,1 2,6 4,6 5,3 2016 12 626,5 1 875,2 586,6 86,0 61,3 725,0 547,5 2,5 3,8 4,2 Razem 77 444,0 13 669,7 4 230,6 689,6 666,9 4 527,4 3 060,9 21,7 37,1 39,9
60
Dagmara Hajdys
Rok Podatek rolny Podatek leśny
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 2010 974,1 39,4 2,0 16,7 4,5 163,7 0,9 0,32 0,48 0,02 2011 1 045,9 77,5 2,0 10,3 3,7 186,1 1,6 0,36 0,34 0,02 2012 1 516,9 689,8 3,6 13,9 4,9 224,4 2,9 0,51 0,33 0,03 2013 1 634,9 649,7 2,8 11,5 3,9 225,5 1,6 0,41 0,38 0,03 2014 1 626,1 464,1 2,7 11,5 3,6 207,2 1,3 0,39 0,35 0,02 2015 1 569,0 270,1 4,0 10,9 3,6 227,2 1,8 0,47 0,31 0,03 2016 1 491,4 137,2 1,3 8,8 2,6 291,3 2,1 0,31 0,00 0,00 Razem 9 858,3 2 327,8 18,4 83,6 26,8 1 525,4 12,2 2,77 2,19 0,15 1 – dochody ogółem z podatku, 2 – obniżenie górnych stawek podatkowych, 3 – ulgi i zwolnienia poza ustawowe, 4 – umorzenie zaległości podatkowych, 5 – rozłożenia na raty, odroczenie terminu płatności. Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań Rady Ministrów z wykonania budżetu pań-stwa za lata 2010-2016, Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego, www. mf.gov.pl (pobrano 24.11.2017)
Zastosowanie w praktyce poszczególnych instrumentów polityki podatkowej przez władze gminy prowadzi do uszczuplenia jej dochodów w różnym stopniu. Naj-większe znaczenie fiskalne w latach 2010–2016 miało obniżenie górnych (ustawo-wych) stawek podatkowych. Kwota ubytku dochodów gmin z tego tytułu w każdym z analizowanych okresów przewyższała kilkakrotnie kwotę ubytków spowodowaną zastosowaniem pozostałych instrumentów. Największe konsekwencje finansowe w postaci „utraconych dochodów” wywołane zostały poprzez obniżenie ustawo-wych stawek w podatku od nieruchomości. Wartość sumaryczna utraconych docho-dów z podatku od nieruchomości w badanym okresie wyniosła 13 669,7 mln zł., tj. 17,6% dochodów ogółem i 5,0% dochodów własnych z tego podatku. Dodając do tego ubytek spowodowany zastosowaniem pozaustawowych ulg i zwolnień, umo-rzeń zaległości oraz rozłożenia na raty i odroczenia terminu płatności, których łączna kwota wyniosła 5 587,1 mln zł, co stanowiło 7,2% dochodów ogółem i 2,0% docho-dów własnych. Z tytułu podatku od nieruchomości łączna utrata wyniosła blisko 25% dochodów ogółem i 7,0% dochodów własnych.
Skutkiem przyjęcia przez rady gmin uchwał dotyczących obniżenia górnych stawek podatkowych w podatkach od środków transportowych, rolnym i leśnym była utrata dochodów podatkowych w łącznej kwocie 5 400,9 mln zł (34% ogó-łem wpływów z podatków). Utrata dochodów z zastosowania pozostałych instru-mentów w omawianych podatkach była na kwotę 2 32,61 mln zł (tj. 1,5% ogó-łem wpływów z podatków). Przy czym w podatku od środków transportowych kwota utraconych dochodów z tytułu obniżenia ustawowej stawki wynosiła
61 Dochody podatkowe gmin w Polsce jako wyznacznik samodzielności finansowej
3 060,9 mln zł (67,6% ogółem wpływów z podatku), zaś pozostałe instrumenty spowodowały ubytek na poziomie 2,2%.
Sumaryczna wartość utraconych dochodów w podatku rolnym przedstawiała się następująco: kwota utraty dochodów z tytułu obniżenia stawki 2 327,8 mln zł (23,6% dochodów z podatku ogółem), pozostałych instrumentów 128,8 mln zł (1,3%).
W podatku leśnym samorządy gminne w latach 2010–2016 utraciły łącznie kwotę 17,31 mln zł, z czego z tytułu obniżenia stawki podatku 12,2 mln zł (0,8%), a pozosta-łych instrumentów 5,11 mln zł (0,33%).
Biorąc pod uwagę istotne znaczenie podatków lokalnych jako źródła dów gmin, a zwłaszcza podatku od nieruchomości (średnio 12% udział w docho-dach ogółem w całym analizowanym okresie) należy stwierdzić, że obniżanie stawek podatkowych, wprowadzanie ulg i zwolnień oraz innych instrumentów polityki fiskalnej prowadzi do redukcji dochodów budżetu gmin na poziomie bli-sko 2,5%. Utrata z tytułu zastosowania preferencji podatkowych w pozostałych podatkach spowodowała uszczuplenie dochodów ogółem na poziomie: 0,6% z podatku od środków transportowych, 0,4% z podatku rolnego. Utrata dochodów z podatku leśnego ma marginalne znaczenie.
Reasumując przeprowadzona w latach 2010–2016 analiza potwierdza, że znacz-ną część utraconych dochodów generuje władztwo podatkowe w zakresie podat-ku od nieruchomości. Władztwo podatkowe w zakresie podatków: rolnego, leśne-go i od środków transportowych ma dla leśne-gospodarki finansowej gmin marginalne znaczenie. Przedstawione spostrzeżenia mają charakter ogólny i stanowią bazę do dalszych szczegółowych analiz, uwzględniających typ gminy oraz uwarunkowania makroekonomiczne i przestrzenne.