3. SYSTEM POMOCY W SYTUACJACH KRYZYSOWYCH
3.1. Zarządzanie kryzysowe – definicje i etapy
Nieprzewidywalność sytuacji kryzysowych powoduje, że nie można stosować codzien-nych, rutynowych i powtarzalnych działań, które w takich sytuacjach są nieskuteczne i niepożądane. Taka sytuacja w praktyce wymaga natychmiastowych zmian, pomysłów, rozwiązań i niestandardowych działań. Kryzysu nie da się zaplanować czy wyreżyserować, gdyż z reguły są one nieoczekiwane, a ich przebieg jest nieprzewidywalny i gwałtowny. Jednakże nie oznacza to, że nic nie należy robić. Każda sytuacja kryzysowa wymaga pod-jęcia specyficznych działań opartych na wcześniej ustalonej procedurze postępowania. Paradoksalnie kryzysy dla każdej instytucji są szansą rozwoju, gdyż dzięki nim mogą one zmienić swój sposób postępowania.
W miarę nabierania doświadczenia w radzeniu sobie z sytuacjami kryzysowymi powstają różne plany i procedury postępowania w takich sytuacjach. Są one coraz bardziej uszcze-góławiane, co raz więcej instytucji otrzymuje konkretne zadania i role do wykonania na każdym etapie zarządzania.
3.1.1. Definicja zarządzania kryzysowego
Najogólniej mówiąc „zarządzanie kryzysowe jest to proces planowania i podejmowania działań mających na celu redukcję ryzyka powstania sytuacji kryzysowej lub kryzysu, prze-jęcie kontroli nad kryzysem i powrót do stanu sprzed kryzysu”54.
W ustawie o zarządzaniu kryzysowym jest ono zdefiniowane jako „działalność organów administracji publicznej, będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia
sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej”55.
Inna definicja mówi, że jest to „zespół przedsięwzięć organizacyjnych, logistycznych i fi-nansowych, których celem jest zapobieganie powstawaniu sytuacji kryzysowych, zapew-nienie sprawności struktur decyzyjnych na wszystkich szczeblach zarządzania, utrzymanie ciągłej gotowości sił i środków do podjęcia działań, sprawne reagowanie, oraz likwidacje skutków zaistniałej sytuacji”56.
Z definicji tych wynika, że zarządzanie kryzysowe jest procesem, działaniem ciągłym, które nie jest tylko odpowiedzią na występujący kryzys. Proces ten trwa zarówno przed wy-stąpieniem sytuacji kryzysowej lub kryzysu, w trakcie trwania sytuacji kryzysowej i po jej ustąpieniu. Wszystkie działania mają na celu: zminimalizowanie wystąpienia sytuacji kryzy-sowej, zmniejszenie skutków, jeśli już wystąpi, jak najszybszy powrót do stanu normalnego albo zapewniającego minimum warunków do dalszego funkcjonowania.
Na zarządzanie kryzysowe składają się opracowanie planów i procedur, ustalenie struktury i zadań instytucji, które biorą udział w zarządzaniu kryzysem oraz przygotowaniem pakietu świadczeń i usług na wypadek sytuacji kryzysowej. Wszystkie te składowe są przygotowy-wane na każdym etapie zarządzania.
3.1.2. Etapy zarządzania kryzysowego
57Zarządzanie kryzysowe, czyli zarządzanie sytuacją kryzysową jest procesem ciągłym, po-dzielonym na cztery etapy, które są zobrazowane na rysunku poniżej.
Warto zauważyć, że niektóre strzałki na rysunku nachodzą na siebie, co oznacza, że etap przygotowania i zapobiegania mogą trwać w tym samym czasie oraz w czasie trwania reagowania zaczyna się już etap odradzania. Poniżej przedstawiona jest krótka charakte-rystyka każdego z etapów wraz z przykładowymi działaniami. Uszczegółowienie działań, w których znaczącą rolę mogą i powinni odegrać pracownicy służb społecznych są rozwi-nięte w rozdziale „Rola pracowników socjalnych…”.
Etap zapobiegania (reduce risk)
Podstawowym celem działań na etapie zapobiegania jest niedopuszczenie do powstania zagrożenia, a jeśli nie jest to możliwe, do ograniczenia jego skutków. Działania te dotyczą
55 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz. U. 2007 nr 89, poz. 590.
56 D. Ladak, T. Pilch, Elementarne pojęcia pedagogiki społecznej i pracy socjalnej, Wydawnictwo Żak, Warszawa 1999, s. 72.
uodpornienia infrastruktury technicznej, poszczególnych obiektów czy realizacji inwesty-cji zwiększających bezpieczeństwo (np. zbiorniki retencyjne, wały przeciwpowodziowe, odpowiednia technologia budowy obiektów, urządzenia i systemy monitoringu, bezpie-czeństwo systemów informatycznych itp.) oraz np. odpowiednie zagospodarowanie tere-nów na obszarach zagrożonych. Są to działania głównie w sferze technicznej.
Wracając do definicji sytuacji kryzysowej oraz warunków jej wystąpienia, etap zapobiega-nia ma na celu eliminowanie lub zmniejszanie prawdopodobieństwa wystąpiezapobiega-nia ryzyka.
Etap przygotowania (prepare)
Kolejny etap to etap oceny potencjalnych zagrożeń, ich analizy i charakteru oraz określenia stopnia prawdopodobieństwa wystąpienia określonego zagrożenia. Charakter tego etapu do-brze oddaje powiedzenie: „można mieć nadzieję, że to się nie wydarzy, ale zawsze lepiej być przygotowanym”. Jest to etap, na którym budowane lub podwyższane są zdolności społeczno-ści do walki ze zdarzeniem kryzysowym, co ma zmniejszać podatność na katastrofy.
Na tym etapie prowadzone są zadania planistyczne, monitoring zagrażających ryzyk, opracowywane plany i procedury działania, rozpoznanie własnych sił i środków nie-zbędnych do podjęcia i prowadzenia działań. Powinny być tworzone bazy magazy-nowe oraz bazy danych o możliwości pozyskania środków i materiałów potrzebnych
Rysunek 6. Etapy zarządzania kryzysowego
Zdarzenie
ofiarom sytuacji kryzysowej. Powinny być na tym etapie opracowane akty prawne, określone zasady finansowania i systemy ubezpieczeń związanych z sytuacjami kry-zysowymi, a także określone zasady stosowania przymusu prawnego w stosunku do ludności, organizacji pozarządowych i sektora prywatnego. Prowadzi się wszelkiego rodzaju formy szkolenia ludności, personelu służb ratowniczych, menedżerów zarzą-dzania kryzysowego, w tym osób funkcyjnych.
Etap ten charakteryzuje się działaniami nietechnicznymi, które właściwie realizowane, w konsekwencji mogą znacznie ograniczyć skutki powstałego zdarzenia, zminimalizować straty i w krótszym czasie odtworzyć warunki niezbędne do normalnego funkcjonowania. Właściwe wykorzystanie tego etapu łącznie z etapem zapobiegania, ma znaczny wpływ na realizację zadań we wszystkich pozostałych etapach.
Na etapy zapobiegania i przygotowania powinno być przeznaczone 85% środków i zaangażowania.
Etap reagowania (respond)
Etap reagowania to działania polegające głównie na opanowaniu kryzysu, to wszystkie działania podejmowane podczas wystąpienia sytuacji kryzysowej. W zależności od cha-rakteru zdarzenia, podejmowane są działania ratownicze (jeśli kryzys jest np. wynikiem katastrofy, ataku terrorystycznego lub zagrożenia naturalnego) lub działania naprawcze, neutralizujące, jeśli zdarzenie ma charakterspołeczny czy polityczny. W pierwszym przy-padku zawsze podstawowym celem będzie ochrona życia. Należy jednakże pamiętać, że w wyniku tego rodzaju kryzysu, przy stratach w ludziach, pomocy będą wymagać też inne osoby dotknięte skutkami kryzysu. Bardzo często zakres pomocy będzie związany nie tyl-ko z pomocą materialną, ale także psychologiczną (np. po utracie bliskich). Już zatem na tym etapie, muszą być podjęte działania wstępne, które będą później realizowane na eta-pie odtwarzania. Przykładowe działania, które są podejmowane na tym etaeta-pie to58:
Î Uruchomienie procesu ciągłej informacji (zarządzanie informacją),
Î Uruchomienie punktu kontaktowego dla ludności,
Î Uruchomienie systemów ostrzegania i alarmowania oraz innych procedur,
Î Neutralizowanie ognisk zagrożeń,
Î Organizowanie samopomocy,
Î Udział organizacji społecznych i międzynarodowych,
Î Stworzenie doraźnych warunków do przetrwania osobom poszkodowanym.
Na tym etapie widoczne są wszystkie „braki” z dwóch poprzednich etapów. Im mniej wło-żyliśmy wysiłku na etapie zapobiegania i przygotowania, tym większe będziemy mieli problemy z prowadzeniem działań w sytuacji kryzysowej. W pewnym momencie może się okazać, że nie jesteśmy zdolni do prowadzenia skoordynowanych działań, nie mamy rozeznania we własnych zasobach, co może doprowadzić do chaosu.
Etap odtwarzania (recovery)
Głównym celem działań na tym etapie jest w możliwie krótkim czasie przywrócenie stanu do sytuacji sprzed kryzysu. Etap ten jest głównie kojarzony z odbudową zniszczeń fizycznych (obiekty, infrastruktura), udzielaniem wsparcia osobom poszkodowanym czy przywróceniem warunków bytowania ludności. Ale działania odbudowy powinny być tak zaplanowane i reali-zowane, aby w przyszłości zmniejszyć podatność obiektów, instytucji czy innych podmiotów na ewentualne podobne zdarzenie. Dotyczy to zarówno sfery organizacyjnej jak i rozwiązań technicznych. Etap odtwarzania, w zależności od powstałych skutków zdarzenia, może mieć różny przebieg. Wśród zadań na tym etapie można wyróżnić:
Î Szacowanie szkód,
Î Zapewnienie pomocy ludności,
Î Leczenie i rehabilitacja,
Î Wypłacanie odszkodowań,
Î Informowanie o dostępnych świadczeniach, prawach,
Î Przywrócenie równowagi i bezpieczeństwa ekologicznego,
Î Rozliczenie kosztów reagowania,
Î Modyfikacja i aktualizacja planów reagowania,
Î Ewaluacja pomocy.
Głównym kryterium jest tu czas niezbędny do przywrócenia sytuacji sprzed kryzysu. Mogą to być działania krótkofalowe, tu czas odtwarzania wynosi do 150 dni, lub długoter-minowe powyżej 150 dni.
Brak skutecznego zarządzania w sytuacjach kryzysowych jest zagrożeniem bezpie-czeństwa społeczności, w której ta sytuacja wystąpiła!
3.1.3. Planowanie w zarządzaniu kryzysowym
Kluczowym dla wszystkich etapów zarządzania jest opracowanie planów na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowej, gdyż umożliwia to przeprowadzenie sprawnej i szybkiej akcji. Plany reagowania kryzysowego opisują kto, co i kiedy będzie robił, za pomocą ja-kich sił i środków oraz na jakiej podstawie prawnej – przed, w czasie i natychmiast po zdarzeniu kryzysowym. Plany kryzysowe są opracowywane dla każdej gminy, powiatu,
województwa oraz dla kraju. Do ich opracowania są zobowiązani odpowiednio wójt (bur-mistrz, prezydent), starosta, wojewoda oraz Rada Ministrów wraz z zespołami zarządzania kryzysowego.
Celem planu jest zapewnienie systemowego, skoordynowanego i efektywnego reagowa-nia administracji publicznej na zdarzereagowa-nia kryzysowe, zapewreagowa-niającego właściwe prowadze-nie działań, główprowadze-nie w zakresie odpowiedzialności dotyczącej: kierowania nadzoru, infor-mowania, ostrzegania i alarmowania ludności.
Plan kryzysowy ma zastosowanie do operacyjnych działań właściwego organu i pod-ległych mu służb w każdej fazie zarządzania kryzysowego.
Cele szczegółowe opracowywania planów kryzysowych to:
1. przydzielenie instytucjom i osobom fizycznym obowiązków, dotyczących wykony-wania ustalonych zadań w określonym miejscu i czasie w sytuacji kryzysowej (z roz-różnieniem na poszczególne typy zagrożeń);
2. ustalenie zależności kierowania i współdziałania między instytucjami i organizacjami i pokazanie jak działania te będą koordynowane;
3. określenie, jak ludzie i ich mienie będą chronieni w sytuacji kryzysowej;
4. określenie działań zmierzających do zapewnienia funkcjonalności, ciągłości działań i integralności infrastruktury krytycznej w celu zapobiegania zagrożeniom oraz ogra-niczenia i neutralizacji skutków ich wystąpienia, a także szybkiego odtwarzania tej infrastruktury na wypadek awarii, ataków oraz innych zdarzeń zakłócających jej pra-widłowe funkcjonowanie;
5. zidentyfikowanie personelu, wyposażenia, urządzeń, zaopatrzenia i innych zasobów dostępnych w ramach własnej społeczności lub w ramach porozumienia z innymi społecznościami, które możliwe są do wykorzystania podczas działań kryzysowych, 6. opracowanie planów działań dla każdej z faz zarządzania kryzysowego.
Plan zarządzania kryzysowego, powinien zawierać następujące elementy59: 1. Plan główny, a w nim:
Wstęp
Î wprowadzenie,
59 M. Żuber, S. Bajor, Repetytorium – Zarządzanie kryzysowe, Dolnośląska Wyższa Szkoła Służb Publicznych ASESOR, Wrocław 2010.
Î zarządzenie,
Î strona uzgodnień,
Î strona tytułowa, data,
Î arkusz zmian,
Î rozdzielnik,
Î spis zawartości,
Î cel;
Organizacja i zakresy odpowiedzialności
Î sytuacja i założenia,
Î koncepcja działania,
Î organizacja i przeznaczenie (funkcje) odpowiedzialności; 2. Załączniki funkcjonalne
Î zespoły wsparcia działań (ZWD),
Î standardowe procedury operacyjne (SPO); 3. Informacje dodatkowe
Î wzory dokumentów, komunikatów,
Î mapy,
Î inne.
Bardzo dobrym przykładem tego rodzaju dokumentu jest Plan Zarządzania Kryzysowego Miasta i Gminy Nysa60.
Więcej informacji o etapach przygotowania planu oraz działań przez ośrodek pomocy społecznej znajduje się w rozdziale IV.