1
Charakter prawny aktów normatywnych wewnętrznie obowiązują-cych był w przeszłości różnie rozumiany. Przepisy uprzednio obowią-zujących konstytucji w tym zakresie były bardzo zwięzłe. Obecnie mia-rodajny jest art. 93 Konstytucji, który grupę omawianych aktów ujmuje dość wąsko. Przepis ten niestety zawiera sporo niejasności, które prawdo-podobnie zostaną wyjaśnione dopiero w drodze orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji przez akt wewnętrznie obowiązu-jący należy rozumieć taki, który może stwarzać obowiązki i uprawnienia jedynie dla ograniczonego kręgu osób (podmiotów). Akt taki jest miano-wicie wiążący tylko dla jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu ten akt. Konstytucja nie określa na czym podległość ta ma polegać. W prawie publicznym istnieją przecież różne stopnie podległości i zależności podmiotów: kierownictwo, nadzór, kontrola. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zdaje się iść w kierunku rozumienia szero-kiego i elastycznego. I tak, w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 roku (sygn. akt K 25/99) Trybunał uznał, że pewien rodzaj nadrzędności zachodzi między Radą Polityki Pieniężnej i zarządem Narodowego Banku Polskiego – z jednej strony, a bankami – z drugiej.
Podstawy prawa
98
Art. 93 ust. 1 Konstytucji wymienia organy uprawnione do stanowie-nia aktów wewnętrznie obowiązujących, a mianowicie:
Radę Ministrów, która wydaje uchwały,
r
Prezesa Rady Ministrów, który wydaje zarządzenia,
r
ministrów, wydających również zarządzenia.
r
Wyliczenie to jednak, jak uznał Trybunał Konstytucyjny we wspo-mnianym orzeczeniu, nie jest całkowicie wyczerpujące. Akty takie, zda-niem Trybunału, mogą wydawać jeszcze inne organy. Sprawa ewentu-alnego dalszego rozszerzenia kręgu organów upoważnionych pozostaje dyskusyjna, aczkolwiek wydaje się, iż sama treść art. 93 ust. 1 Konstytu-cji wskazuje, że przepis ten ma tylko przykładowy charakter.
Obecnie wypada zastanowić się, czy dla wydania aktu wewnętrznie obowiązującego potrzebna jest delegacja ustawowa – wyraźne upoważ-nienie zawarte w ustawie. Art. 93 Konstytucji w ogóle nie wspomina w tym kontekście o uchwałach Rady Ministrów. Można zatem przyjąć, że Rada Ministrów upoważniona jest do podejmowania uchwał nawet wówczas, gdy nie zostało to wyrażone w odrębnym przepisie ustawy. Wydaje się to słuszne, bowiem zgodnie z art. 146 ust. 3 Konstytucji Ra-da Ministrów kieruje całą administracją rządową. Powinna więc dys-ponować odpowiednimi instrumentami kierownictwa. Powinna mieć możliwość wydawania przepisów wiążących dla całej administracji rzą-dowej.
Nieco odmiennie sytuacja wygląda w przypadku zarządzeń. Art. 93 ust. 2 Konstytucji głosi, że zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Z pozoru mogłoby to wskazywać, że dla wydania zarządzenia konieczna jest delegacja ustawowa. Gdy jednak porównuje się brzmienie art. 93 ust. 2 (o zarządzeniach) z art. 92 ust. 1 (o rozporządzeniach) rzu-ca się w oczy wyraźna różnirzu-ca. W przepisie o wydawaniu rozporządzeń mówi się o „szczegółowym upoważnieniu zawartym w ustawie”, zaś w przepisie o wydawaniu zarządzeń – o „wydawaniu tylko na podsta-wie ustawy”. Różnicy w brzmieniu przepisów nie można traktować jako przypadkowej. Przepis o zarządzeniu jest wyraźnie mniej restryktywny. Dla wydania zarządzenia potrzebna jest podstawa ustawy, ale nie musi być ona szczegółowa. A zatem zarządzenie może być wydawane nie tyl-ko wówczas, gdy ustawa wyraźnie do tego upoważnia. Zarządzenie może być wydane także wtedy, gdy ustawa przewidziała stosunek podległości między organem wydającym a tymi, których zarządzenie dotyczy.
99
Tworzenie prawa (źródła prawa)
Art. 93 ust. 2 Konstytucji stanowi również, że zarządzenie nie może być podstawą decyzji organu administracji publicznej, nakładającej obo-wiązek na obywatela lub inny podmiot prawa. Uchwały Rady Ministrów i zarządzenia (w tym przypadku Konstytucja wymienia oba te akty) mu-szą być zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Podlegają kontroli w tym zakresie.
2
Wydaje się, że charakterystyczny dla obecnie obowiązującej Konsty-tucji restryktywny stosunek do aktów wewnętrznie obowiązujących, jest wynikiem dawniejszych doświadczeń. W okresie PRL posługiwanie się uchwałami i zarządzeniami było wyraźnie nadużywane. Akty te mogły mieć charakter aktów wykonawczych, podobnie jak rozporządzenia, mo-gły też być aktami samoistnymi, wydawanymi bez żadnej podstawy praw-nej. Co więcej, nie istniał obowiązek promulgacji tych aktów, zaś promul-gacja nie była warunkiem wejścia w życie. Nauka krytycznie odnosiła się do tego zjawiska6. W publicystyce określano je jako prawo powielaczowe. Naczelny Sąd Administracyjny (utworzony w 1980 roku) od początku konsekwentnie uznawał, że wydane bez podstawy ustawowej uchwały Ra-dy Ministrów oraz zarządzenia nie mogą stanowić podstawy dla decyzji administracyjnych, wiążących obywateli oraz inne podmioty prawa, które nie są podporządkowane Radzie Ministrów lub innemu organowi wydają-cemu zarządzenie.3
Poza decyzją administracyjną, wymienianą w art. 190 ust. 4 Konsty-tucja nie wspomina o wydawanych przez organy władzy publicznej aktach prawnych, niebędących aktami normatywnymi. Chodzi o akty prawne, które nie stwarzają nowych norm prawnych, lecz indywidualnie lub zbiorowo rozstrzygają o czyichś uprawnieniach lub obowiązkach. Brak wzmianki w Konstytucji nie oznacza zakazu wydawania takich aktów. Ich rodzaje, charakter, skutki prawne oraz tryb wydawania określają ustawy. Ustawy też wskazują, w jaki sposób sprawowana jest kontrola zgodności tych aktów z prawem. Najczęściej wyraża się ona w możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomniana kategoria aktów praw-nych obejmuje bardzo obszerny i zróżnicowany zbiór.6 R. Malinowski, Węzłowe problemy prawa administracyjnego w zarządzaniu gospodarką państwową, Warszawa 1975, s. 72 i nast.
Podstawy prawa
100