1
Podział prawa na publiczne i prywatne należy do najstarszych sposo-bów systematyzowania prawa. W swych dziejach był on różnie rozu-miany i oparty na różnych kryteriach. Podejmowano też próby zarzucenia tego podziału.Rozróżnienie prawa publicznego i prywatnego sformułowano już w starożytnym Rzymie. Za autora podziału uważa się Ulpiana (Domitius Ulpianus, zm. 228). Jako kryterium podziału pierwotnie przyjmowano ro-dzaj interesów, które prawo ma chronić. Prawo publiczne to zbiór norm służących ochronie interesów ogólnych, zbiorowych, zaś prawo prywat-ne – interesów poszczególnych osób, przede wszystkim osób fizycznych. Przeciwko tak pojmowanemu podziałowi wytaczano różne zarzuty. Pod-noszono przede wszystkim, że jego podstawa nie jest dostatecznie ostra, bowiem w wielu przypadkach nie da się ustalić, jakim interesom służy norma prawna. Podział nie ma w pełni rozłącznego charakteru, gdyż in-teresy jednostkowe i zbiorowe przeplatają się wzajemnie. Często ta sama norma prawna stoi jednocześnie na straży interesu prywatnego i zbioro-wego (np. zakaz kradzieży).
Podstawy prawa
196
W państwie socjalistycznym podział na prawo publiczne i prywatne był kwestionowany z innego względu. Przyjmowano, że całe prawo miało służyć przede wszystkim ochronie interesów ogólnych (w istocie sów państwa). Interesy prywatne musiały być podporządkowane intere-som ogólnym i były prawnie chronione tylko w takim zakresie, w jakim nie uszczuplało to interesu ogólnego.
Podział na prawo publiczne i prywatne jest także w zasadzie nieobec-ny w systemach prawnieobec-nych krajów anglosaskich.
Podział prawa na publiczne i prywatne znajduje też swoich obrońców. Zwracają oni uwagę na użyteczność tego podziału, zwłaszcza przy stoso-waniu prawa, o czym niżej. Panuje natomiast zgoda, że pierwotne kry-terium podziału nie wytrzymuje krytyki. Trzeba je zastąpić innym albo przyjąć, że podział ma charakter złożony i opiera się na kilku kryteriach. Kryterium chronionych interesów może być jednym z nich i to nieko-niecznie kryterium zasadniczym.
Wydaje się, że najbardziej wyraźnym i jednoznacznym kryterium roz-różnienia prawa publicznego i prywatnego jest typ stosunku prawnego wykorzystywanego przez każdą z tych gałęzi prawa. Kryterium to nie wy-klucza pomocniczego stosowania innych kryteriów:
rodzaju chronionego interesu,
r
podporządkowania normy publicznoprawnej służbie społecznej
r 1,
sposobu dochodzenia roszczeń (przed organem administracji albo
r
przed sądem).
2
Pojęcie stosunku prawnego i jego struktura zostały wyjaśnione wy-żej. W tym momencie wypada zwrócić uwagę, że z różnych norm prawnych mogą wynikać stosunki prawne o zgoła odmiennym kształ-cie. Różnice dotyczą każdego elementu stosunku prawnego: podmiotów, przedmiotu i treści.Istnieje niewątpliwie grupa stosunków prawnych, których nawiązanie zależy w gruncie rzeczy od woli stron (podmiotów stosunku prawnego). Strony decydują, czy chcą związać się stosunkiem prawnym, czego sto-sunek ten ma dotyczyć, jakie mają być zachowania podmiotów w ramach przyjętych na siebie zobowiązań, w jaki sposób i kiedy stosunek prawny wygaśnie (np. umowa dzierżawy na czas oznaczony). A zatem sam kształt stosunku prawnego również zależy od woli stron. W omawianym typie
197 Systematyka prawa
stosunków prawnych strony są prawnie równorzędne. Nikt nie ma prawa do narzucania swej woli drugiemu. Strony też z reguły zakładają, że ich wzajemne świadczenia są ekwiwalentne. Jeżeli ma być inaczej, to także zgodnie z wolą stron (np. umowa darowizny). W razie rozbieżności strony same starają się rozstrzygnąć spór. Dopiero gdy próby te nie dadzą wyni-ku, strony zwrócą się o pomoc do władzy publicznej, najczęściej do sądu. Sąd, rozstrzygając wniesioną sprawę, będzie postępował tylko w jej grani-cach. Umorzy postępowanie, gdy strony same dojdą do porozumienia.
Omówiony typ stosunku prawnego jest charakterystyczny dla prawa prywatnego. Dział prawa, którego normy regulują powstawanie, prze-kształcanie i wygasanie takich właśnie stosunków prawnych to prawo
prywatne.
W świetle prawa mogą być również nawiązywane stosunki prawne o zgoła odmiennym charakterze od opisanych powyżej. Istnieją miano-wicie takie stosunki prawne, w których zawsze występować musi organ władzy publicznej. On też rozstrzyga jednostronnie o nawiązaniu stosun-ku prawnego i o nadaniu mu określonego kształtu. Ma to miejsce nawet w sytuacji, gdy nawiązania stosunku prawnego domaga się podmiot, któ-ry nie jest organem władzy albo gdy zgoda tego podmiotu jest konieczna dla nawiązania stosunku prawnego (np. wystąpienie o wyrażenia zgody na dokonanie robót budowlanych w budynku uznanym za zabytkowy, wyrażenie zgody na powołanie osoby w skład zespołu doradczego Rządu). Organ władzy określa jednostronnie (choć w granicach obowiązującego prawa) o uprawnieniach lub obowiązkach drugiego podmiotu będącego stroną stosunku prawnego. Chodzi więc o stosunki prawne niezbędne tam, gdzie wykonuje się funkcje władcze.
Trzeba dodać, że we współczesnym demokratycznym państwie prawa jednostronność i władczość takiego stosunku prawnego doznaje pewnych ograniczeń, które jednak nie przekreślają jej istoty.
Nawiązanie możliwe jest tylko w granicach kompetencji organu
wła-r
dzy publicznej, przy czym kompetencje te muszą być ustanowione w drodze ustawy.
Nawiązanie stosunku prawnego ma miejsce jedynie w wyniku albo
r
w trakcie przeprowadzenia określonej ustawowo procedury, która za-pewnia administrowanemu możliwość wyrażenia swego stanowiska. Istnieje możliwość wnoszenia przez administrowanego tzw. środków
r
prawnych przeciwko jednostronnym działaniom organu władzy pu-blicznej (np. odwołanie od decyzji organu administracji).
Podstawy prawa
198
Ostateczne rozstrzygnięcie organu władzy podlega sądowej kontroli
r
zgodności z prawem (w podstawowych przypadkach). Rozstrzyga jed-nak nie sąd powszechny, lecz sąd administracyjny.
Prawo oparte na omówionych stosunkach prawnych to prawo
pu-bliczne.
3
Stosunki prawa publicznego i prawa prywatnego w praktyce często występują w powiązaniu, choć zawsze zachowują swoją odrębną isto-tę. I tak, na przykład zawarcie umowy (stosunek prywatnoprawny) mo-że spowodować powstanie stosunku publicznoprawnego – obowiązku zapłacenia podatku. Decyzja ministra o wyrażeniu zgody (stosunek pu-blicznoprawny) jest niezbędnym warunkiem nabycia przez cudzoziemca w drodze umowy (stosunek prywatnoprawny) nieruchomości położonej w Polsce (ustawa z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu nieruchomo-ści przez cudzoziemców – DzU z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z późniejszy-mi zpóźniejszy-mianapóźniejszy-mi). Brak zgody późniejszy-ministra spowodowałby nieważność umowy (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy).Na pierwszy rzut oka jesteśmy skłonni oceniać stosunki prywatno-prawne jako „przyjazne”, zaś publicznoprywatno-prawne jako ograniczające zakres wolności prawnej. Tak jest w istocie, ale w szczególnych przypadkach mo-że się jednak okazać, mo-że jest inaczej.
Powiedziano wyżej, że w stosunkach prywatnoprawnych strony do-wolnie określają kształt stosunku. W praktyce jednak przy umowach ma-sowo zawieranych (bankowość, ubezpieczenia, przewozy) jedna strona z góry ustala warunki umowy, zaś druga może je przyjąć w całości albo w ogóle zrezygnować z zawarcia umowy (umowa adhezyjna). Odmienne rozwiązanie ze względów praktycznych nie byłoby możliwe. Zresztą ad-hezyjny charakter umów sprzyja obniżeniu cen oferowanych dóbr i usług. Stosowanie umów adhezyjnych nie stanowi większego problemu w dzie-dzinach, w których panuje silna konkurencja pomiędzy przedsiębiorcami oferującymi nawiązanie takiej umowy. Chcąc pozyskać klientów, nie będą oni skłonni do nadmiernego ograniczania ich praw, wolności i ewentual-nych słuszewentual-nych roszczeń. Zupełnie inaczej będzie wówczas, gdy przedsię-biorca będzie jedynym, który świadczy usługi lub oferuje produkty danego rodzaju, albo gdy takich przedsiębiorców jest wprawdzie kilku, lecz doszli oni do porozumienia w sprawie narzucania klientom określonych warun-ków umów (zmowa monopolistyczna). Nikt nie ma wprawdzie obowiązku
199 Systematyka prawa
zawarcia umowy. Jeżeli jednak monopolista proponuje określone warunki umowy, klient nie może zmusić go do ich zmiany i do zawarcia umowy na warunkach dla siebie korzystnych. Nie ma też możliwości wniesienia odwołania lub innego środka prawnego do organu nadrzędnego nad mo-nopolistą. Takie prawo przysługiwałoby, gdyby stosunek prawny, łączący klienta z przedsiębiorcą, miał charakter publicznoprawny. A więc sytuacja klienta wydaje się beznadziejna i taka byłaby w istocie na gruncie prawa prywatnego. Na szczęście ustawodawca przewidział możliwość wkrocze-nia w takim przypadku w sferę umów przy pomocy środka o charakte-rze publicznoprawnym. Istnieje mianowicie organ administracji powo-łany między innymi do zwalczania praktyk monopolistycznych – Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (ustawa 16 lutego 2007 ro-ku o ochronie konro-kurencji i konsumentów – DzU Nr 50, poz. 331 z póź-niejszymi zmianami). Może on stwierdzić, że działanie przedsiębiorcy ma charakter praktyki monopolistycznej, a następnie może zastosować odpo-wiednie, przewidziane prawem środki, zmierzające do zaniechania takiej praktyki. Działa on w drodze decyzji administracyjnej, a więc typowego środka dla prawa publicznego.
Przedstawiony paradoks nie przeczy odrębności prawa publicznego i prywatnego.
4
Uznanie, że norma prawna należy do prawa prywatnego albo do pra-wa publicznego, ma doniosłe skutki.Jedną z podstawowych zasad prawa prywatnego jest autonomia woli stron2. Stosunki prawne nawiązują i kształtują dość swobodnie sami zain-teresowani. Rola prawa sprowadza się do:
łagodzenia konfliktów,
r
wskazywania dróg wychodzenia z konfliktów,
r
ochrony słabszego,
r
ochrony strony przed działaniem nieuczciwym,
r
ochrony ogółu przed niewłaściwym zachowaniem stron.
r
Dlatego też wśród norm prawa prywatnego wyróżnia się dwa rodzaje: normy bezwzględnie obowiązujące (
r ius cogens),
normy względnie obowiązujące, czyli dyspozytywne (
r ius
dispositi-vum).
Podstawy prawa
200
Rozróżnienie to było sygnalizowane wcześniej (w rozdziale 4). Przy-pomnijmy, że normy dyspozytywne obowiązują tylko wówczas, gdy stro-ny w umowie nie postanowiły inaczej. Na ogół normy te obejmują sytu-acje najbardziej typowe w obrocie prawnym. Funkcja tych norm polega przede wszystkim na tym, że chronią strony umowy przed pominięciem w niej ważnych postanowień. Gdy bowiem zabraknie jakiegoś rozstrzy-gnięcia w jego miejsce wstąpi norma dyspozytywna. Na przykład strony zawarły umowę najmu na czas nieoznaczony. W umowie określiły przed-miot najmu, wysokość czynszu oraz terminy, w których czynsz jest płat-ny. Pominęły natomiast rozstrzygnięcie, jaki będzie obowiązywał termin wypowiedzenia umowy. Nie jest to groźne, bowiem stosowne przepisy zawiera art. 673 § 2 kodeksu cywilnego. Dzięki przepisom dyspozytyw-nym umowy mogą być krótsze i mniej skomplikowane.
Wykładnia przepisów prawa prywatnego powinna uwzględniać au-tonomię woli stron. W taki właśnie sposób należy tłumaczyć działania podmiotów prawa w sferze prawa prywatnego. Zgodnie z art. 65 kodek-su cywilnego „§ 1. Oświadczenia woli należy tak tłumaczyć, jak tego wy-magają ze względu na okoliczności, w których zostały złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. § 2. W umowach należy raczej badać jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na dosłownym jej brzmieniu.”
Podmioty stosunku prywatnoprawnego najpierw same dokonują wykładni prawa. Dopóki są w tym zgodne, nie mają potrzeby zwracania się do osoby trzeciej. Dopiero gdy nie będą w stanie rozwiązać rozbież-ności same, ani ewentualnie przy pomocy wybranego mediatora, zwró-cą się do sądu. Pozostaje on w orzekaniu niezawisły i nie jest związany wskazówkami organów nadrzędnych. Wyjątek może stanowić wykład-nia dokonana przez inny sąd (sąd wyższej instancji orzekający w danej sprawie).
Prawo publiczne charakteryzuje się tym, że jego normy są
stoso-wane przeważnie przez organy administracji. Organy te decydują jed-nostronnie o nawiązaniu i ukształtowaniu stosunku prawnego. Dlatego też w prawie tym nie mogą występować normy o charakterze dyspozy-tywnym, przynajmniej w takim zakresie, w jakim określają uprawnienia (kompetencje) organów. W przeciwnym razie mogłoby dojść do niekon-trolowanej samowoli władz.
Prawo prywatne w szerokim zakresie dopuszcza możliwość dyspono-wania przez podmiot swoimi uprawnieniami (prawem podmiotowym).