1
Organy władzy publicznej nie tylko wykonują funkcje władcze. Dys-ponują także zasobami majątkowymi. Zasoby te nie stanowią jed-nak przedmiotu własności organu. Zasoby, którymi dysponują organy administracji rządowej, należą do Państwa i ono jest właścicielem tych zasobów.Państwo, jako całość, może być właścicielem różnych dóbr (rzeczy), może nimi rozporządzać, może je nabywać. Państwo może zaciągać zo-bowiązania majątkowe. Ma zatem Państwo, jako całość, zdolność praw-ną i zdolność do czynności prawnych. Państwo działające poza dziedzipraw-ną władczą – w dziedzinie obrotu majątkowego określane jest jako Skarb
Państwa.
Skarb Państwa jest osobą prawną wymienioną w Kodeksie cywilnym (art. 33 i 34). Ma wszelkie atrybuty osoby prawnej. Nie może być jed-nak rozwiązany, poddany likwidacji, ani też postawiony w stan upadłości. Na majątek Skarbu Państwa składają się bardzo liczne obiekty o wielkiej łącznej wartości i o bardzo różnorodnym charakterze. Zorganizowanie zarządzania takimi zasobami nastręcza poważne trudności. Niełatwo też zorganizować reprezentację Skarbu Państwa. Problemy te są różnie roz-wiązywane w poszczególnych państwach. W Polsce w pierwszej połowie lat 90. toczyła się dyskusja nad tymi kwestiami, zakończona wydaniem ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (DzU Nr 106, poz. 493 z późniejszy-mi zpóźniejszy-mianapóźniejszy-mi).
141
Stosunek prawny i podmioty prawa
2
Pierwotnie, gdy zasoby majątkowe Skarbu Państwa były stosunko-wo skromne i jednorodne, zarządzanie nimi można było powierzyć jednemu organowi administracji rządowej. Był nim minister skarbu (al-bo jego odpowiednik noszący inny tytuł). Pozostałe organy dysponujące majątkiem państwowym działały z upoważnienia i pod nadzorem tego ministra. Dla reprezentowania Skarbu Państwa w procesach sądowych tworzono wyspecjalizowaną instytucję – Prokuratorię Generalną (któ-rej nie należy mylić z Prokuraturą Generalną). Ten prosty system stał się niewystarczający, gdy Państwo przejęło własność podstawowych gałęzi gospodarki (nacjonalizacja) i wzięło na siebie odpowiedzialność za or-ganizację całości procesów gospodarczych (planowa gospodarka socjali-styczna). Ponadto w 1950 roku zniesiono w Polsce samorząd terytorialny, zaś Państwo przejęło całość dotychczasowego majątku samorządowego. Dysponowanie tak olbrzymim i zróżnicowanym zasobem majątkowym musiało być z konieczności podzielone między liczne organy. Wprowa-dzono więc zasadę, że Skarb Państwa jest reprezentowany przezwszyst-kie organy administracji państwowej. Każdy jednak uprawniony jest
do reprezentowania Skarbu Państwa tylko w zakresie swej właściwości rzeczowej i swych prawnie ustalonych zadań. Powstała zatem sytuacja, w której jedna osoba prawna miała wiele organów prowadzących jej spra-wy i uprawnionych do składania w jej imieniu oświadczeń woli. Skom-plikowany system przepisów określał szczegółowe uprawnienia w tym zakresie. Taki stan rzeczy przetrwał gospodarkę planową. Po jej upadku pojawiły się następujące problemy: Jak przenieść własność majątku wy-korzystywanego gospodarczo z Państwa na inne podmioty (prywatyza-cja)? Jak zarządzać majątkiem państwowym w trakcie prywatyzacji? Jak zarządzać majątkiem państwowym, który chwilowo lub trwale nie jest przeznaczony do prywatyzacji?
W początkowym okresie utrzymano rozwiązania zastane, mając oczywiście świadomość ich niedoskonałości. Utworzono jedynie odręb-ny organ administracji rządowej uprawnioodręb-ny do prowadzenia niektórych rodzajów prywatyzacji i do nadzorowania pozostałych. Był nim Minister Przekształceń Własnościowych (ustawa z dnia 13 lipca 1990 roku o utwo-rzeniu urzędu Ministra Przekształceń Własnościowych – DzU Nr 51, poz. 299). Wypada jednak zaznaczyć, że minister ten musiał skupić swą uwagę przede wszystkim na programowaniu i organizowaniu działań prywatyzacyjnych oraz na przeprowadzaniu pierwszych prywatyzacji. Z konieczności musiały one mieć charakter eksperymentalny. Wcześniej
Podstawy prawa
142
nigdy w żadnym kraju nie prowadzono prywatyzacji na tak szeroką skalę, jak było to konieczne w Polsce u progu lat 90. Dlatego minister ten mógł tylko wycinkowo zajmować się reprezentacją Skarbu Państwa.
3
Obecnie obowiązujący system zarządzania majątkiem Skarbu Pań-stwa i jego reprezentacji opiera się na wspomnianej ustawie o zasa-dach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Rolę koordynatora w omawianym zakresie pełni „minister właściwy do spraw Skarbu Państwa”. Jest nim obecnie Minister Skarbu Państwa. W ramach tej funkcji minister korzysta z wielu uprawnień:prowadzi zbiorczą ewidencję majątku Skarbu Państwa;
r
wykonuje uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu
r
Państwa, jeżeli – na mocy odrębnych przepisów – uprawnienia te nie przysługują innym podmiotom, przy czym chodzi tu głównie o uprawnienia wynikające z należących do Skarbu Państwa udziałów w spółkach i akcji;
składa w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o utworzeniu
r
spółki prawa handlowego albo o przystąpieniu do takiej spółki; tworzy, likwiduje, łączy, dzieli i przekształca państwowe osoby
praw-r
ne (inne niż Skarb Państwa), chyba że przepis szczególny stanowi inaczej; państwowa osoba prawna może być też utworzona w drodze ustawy;
ma prawo zgłosić sprzeciw wobec niektórych czynności prawnych
r
państwowych osób prawnych (m.in. transakcji o wartości powyżej 50 000 euro).
Minister Skarbu Państwa nie jest (tak jak było to pierwotnie) jedynym organem reprezentującym Skarb Państwa. Kierownicy poszczególnych urzędów państwowych mogą reprezentować Skarb Państwa w odniesieniu do powierzonego im mienia i w zakresie zadań tych urzędów, określonych w przepisach. Zasób mienia Skarbu Państwa, którym dysponuje kierownik urzędu jest bez porównania skromniejszy, niż zasób pozostający w dyspo-zycji Ministra Skarbu Państwa
Wszystkie organy dysponujące mieniem państwowym muszą za-pewniać jego ochronę. Przepisy nie zabraniają zbywania tego mienia, ale określają tryb, w jakim to może nastąpić. Wymogi proceduralne są różne w zależności od rodzaju zbywanego składnika majątkowego. Nabywanie przez Skarb Państwa dóbr albo usług następuje zgodnie z ustawą z dnia
143
Stosunek prawny i podmioty prawa
29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych (DzU z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późniejszymi zmianami).
Organem właściwym w sprawach związanych z uzyskiwaniem docho-dów Państwa z podatków i ceł jest Minister Finansów. Działa w tym za-kresie przy pomocy podległego mu aparatu:
w zakresie dochodów podatkowych – izb skarbowych i urzędów
skar-r
bowych;
w zakresie dochodów celnych – izb celnych i urzędów celnych.
r
Do Ministra Finansów należy też kierowanie pracami nad przygoto-waniem projektu budżetu Państwa i nad wykonaniem budżetu Państwa. Budżet stanowi roczny plan dochodów i wydatków państwa. Jest uchwa-lany w formie ustawy.
W szczególny sposób zorganizowane jest zarządzanie i gospodarowa-nie gospodarowa-nieruchomościami Skarbu Państwa. Ustawy dzielą owe gospodarowa-nieruchomości na różne zasoby (np. zasób nieruchomości rolnych Skarbu Państwa). Za-rządzanie i gospodarowanie tymi zasobami powierzają specjalnie w tym celu utworzonym instytucjom, zwanym przeważnie agencjami. Sposób zarządzania i gospodarowania poszczególnymi zasobami oraz ustrój i uprawnienia poszczególnych agencji nie są jednorodne3.
Do reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniach przed są-dami została utworzona odrębna instytucja – Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa. Czynności procesowe w ramach Prokuratorii prowadzą odpowiednio przygotowani prawnicy – radcy Prokuratorii. Występują oni zarówno w przypadku, gdy Skarb Państwa jest pozywany przed sąd, jak i wówczas, gdy Skarb Państwa wytacza powództwo. W postępowaniu przed Sądem Najwyższym Skarb Państwa może być reprezentowany tylko przez radcę Prokuratorii.
Podstawę prawną działania Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa stanowi ustawa z dnia 8 lipca 2005 roku (DzU Nr 169, poz. 1417 z później-szymi zmianami).