Stosowanie prawa

1

Dość łatwo można zdefiniować przestrzeganie prawa. Prawo jest przestrzegane wówczas, gdy podmioty zobowiązane zachowują się zgodnie z dotyczącymi ich normami prawnymi. Przestrzeganie prawa po-krywa się ze zjawiskiem realnego obowiązywania prawa. Różnica wyraża się jedynie w tym, że obowiązywanie prawa odnosi się do stanu społe-czeństwa, zaś przestrzeganie – do postawy podmiotu prawa.

Prawo powinien przestrzegać każdy, w takim zakresie, w jakim go dotyczy. Stan, w którym prawo przestrzegane jest przez organy władzy publicznej, określa się jako praworządność. Zjawisko to w dawniejszej li-teraturze było przedmiotem szczególnego zainteresowania. Istotną wagę przywiązywano przy tym do rozróżnienia praworządności w znaczeniu formalnym i materialnym. To pierwsze obejmuje przestrzeganie wszelkie-go prawa. To drugie występuje wówczas, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki:

organy władzy publicznej przestrzegają prawo,

r

prawo to nie narusza wartości uznawanych w społeczeństwie.

r

A zatem w działalności organów władzy publicznej istnieje zgodność prawa obowiązującego formalnie, prawa obowiązującego realnie i prawa obowiązującego aksjologicznie.

2

Znając pojęcie stosunku prawnego można podjąć próbę wyjaśnie-nia zwrotu „stosowanie prawa”. Jest on wieloznaczny i nieostry. Na pierwszy rzut oka może się wydawać, iż stosowanie prawa to powstawa-nie, zmiana i wygasanie stosunków prawnych. Ujęcie to jest jednak zbyt szerokie. Takie zjawisko należałoby raczej nazwać obowiązywaniem prawa (w znaczeniu realnym). Stosunki prawne są nawiązywane często w sposób nieuświadomiony. Kupując gazetę w kiosku, mało kto zdaje sobie sprawę z tego, iż zawiera cywilnoprawną umowę sprzedaży. Czasami nawiązanie stosunku prawnego następuje wbrew woli strony (np. nakaz rozebrania budynku grożącego zawaleniem).

165

Obowiązywanie, stosowanie i wykładnia prawa

Brzmienie terminu „stosowanie prawa” sugeruje, iż mamy do czynie-nia z działalnością świadomą, zmierzającą do spełnieczynie-nia norm prawnych. Wychodząc z tego założenia, można określić stosowanie prawa jako oce-nianie przez upoważnione organy, czy w danej sytuacji został nawiązany stosunek prawny oraz jakie prawne konsekwencje (uprawnienia i obowiąz-ki) z niego wynikają. O ile poprzednią próbę zdefiniowania stosowania prawa musielibyśmy uznać za zbyt szeroką, o tyle ta wydaje się zbyt wą-ska. Obejmuje ona tylko jedną stronę zagadnienia, polegającą na ocenia-niu tego, co już się stało. Stosowanie prawa należy jednak do sfery działal-ności władzy publicznej, która z natury nie powinna być bierna. Dlatego powyższe określenie należałoby uzupełnić, dodając celowe tworzenie (na-wiązywanie) nowych stosunków prawnych przez właściwe organy władzy publicznej oraz modyfikowanie i znoszenie (rozwiązywanie) stosunków prawnych przez te organy.

To jednak jeszcze nie wszystko. Stosunek prawny został określony jako zespół wzajemnych uprawnień i obowiązków, wiążących jego strony (podmioty). Samo istnienie uprawnień nie oznacza jeszcze, że strony bę-dą z nich korzystały, a istnienie obowiązków nie znaczy, że bębę-dą one wy-konywane. Realizacja stosunku prawnego nastąpi dopiero wówczas, gdy uprawnienia i obowiązki zostaną faktycznie wykonane – „wprowadzone w czyn”. Na przykład normy prawa budowlanego przewidują sytuacje, w których właściwy organ administracji publicznej może wydać nakaz rozebrania lub zabezpieczenia budowli grożącej zawaleniem. Jeżeli nakaz taki zostanie wydany, dojdzie do zawiązania stosunku prawnego, którego realizację stanowić będzie rzeczywiste zabezpieczenie lub rozebranie za-grożonego obiektu.

Czynności zmierzające w sposób celowy i uświadomiony do stworze-nia, zmiany i likwidacji stosunków prawnych nazywamy czynnościami

prawnymi. Od nich odróżnia się tzw. czynności faktyczne, tj. takie,

któ-re – przynajmniej w założeniu – nie rodzą skutków prawnych. Czynno-ści te mogą służyć realizacji istniejących stosunków prawnych. Powyższe rozróżnienie ma charakter konwencjonalny. Jest ono jednak przydatne w praktyce prawniczej.

Wykonanie normy prawnej kończy się przeważnie czynnością fak-tyczną (lub ich zespołem) albo zaniechaniem takiej czynności. Definicja stosowania prawa nie powinna pomijać tego ostatniego ogniwa.

W ten sposób dojść można do następującego określenia pojęcia

Podstawy prawa

166

za pośrednictwem jej właściwych organów, polegająca na tworzeniu nowych stosunków prawnych, zmianie lub likwidacji już istniejących oraz na podejmowaniu czynności faktycznych, zmierzających do ich rea-lizacji.

3

Jak widać z powyższych wywodów, stosowanie prawa jest procesem bardzo złożonym i niejednorodnym. Obejmuje wiele etapów, przy czym nie wszystkie muszą koniecznie występować w każdym przypadku. Wykonanie normy prawnej może odbywać się różnymi drogami. Spró-bujmy zestawić w punktach poszczególne etapy tego procesu:

Wydanie normy prawnej samoistnej (ustawa)

r . Wydanie ustawy nie

jest etapem stosowania prawa, lecz jego tworzenia.

Wydanie normy prawnej wykonawczej (rozporządzenie)

r .

Wyda-nie aktu normatywnego, zawierającego przepisy wykonawcze, stoi zawsze na początku łańcucha czynności zmierzających do wykona-nia normy prawnej i najczęściej nie stanowi jego ostatniego ogniwa. Może się zdarzyć, choć w polskim systemie prawnym nie jest to czę-ste, że na podstawie aktu wykonawczego zostanie wydana kolejna norma prawna o charakterze wykonawczym.

Czynności (akty) prawne indywidualne powodujące powstanie

r

stosunku prawnego. Bezpośrednio na podstawie normy prawnej

zawartej w ustawie lub na podstawie norm wynikających z aktów wykonawczych wydawane są akty indywidualne. Są to najczęściej akty organów władzy publicznej, nakazujące, zakazujące lub do-zwalające określone zachowanie konkretnego adresata, w konkret-nej sytuacji. Kategoria ta zawiera ogromne bogactwo różnorodnych rozstrzygnięć organów władzy publicznej. Dla działalności sądu naj-bardziej typową formą takiego rozstrzygnięcia jest wyrok, dla or-ganu administracji – akt administracyjny. Decyzja administracyjna jest typowym przykładem aktu administracyjnego indywidualnego, wydawanego przez organ administracji. Nie należy uważać jej za ty-pową formę działania administracji w ogóle. Wobec wzrostu zna-czenia innych prawnych form działania administracji pogląd taki byłby niesłuszny.

Czynności faktyczne

r . Wreszcie na podstawie każdego z

wymienio-nych środków stosowania prawa – gdy prawo tego wymaga – może zostać podjęta czynność faktyczna, zmierzająca bezpośrednio do re-alnego wypełnienia dyspozycji danej normy.

167

Obowiązywanie, stosowanie i wykładnia prawa

Można powiedzieć, że czynności wymienione w pierwszych trzech punktach rozgrywają się w sferze powinności, zaś czynności, o których mowa w punkcie czwartym – w sferze bytu. Stosowanie prawa prowadzi zatem do tego, aby powinności i uprawnienia przełożyć na zjawiska re-alne i do tego dotyczące konkretnych osób i sytuacji. Ten końcowy etap stosowania prawa można określić jako realizację prawa. Nie brak jednak poglądów utożsamiających stosowanie i realizację prawa.

4

W zakresie stosowania prawa można wyróżnić dwie charaktery-styczne metody działania – sądową i administracyjną. W pierwszej przeważa stwierdzanie i – co najwyżej – modyfikowanie już istniejących stosunków prawnych, zawiązywanych samodzielnie przez osoby nie bę-dące organami władzy publicznej. Działania organów władzy publicznej w ramach tej metody zamykają się w granicach pewnej sprawy. Organ orzekający nie ma w zasadzie uprawnień do wykraczania poza ten zakres. Działa w granicach wynikających ze złożonego wniosku, pozwu lub aktu oskarżenia. Dla drugiej metody (administracyjnej) charakterystyczna jest działalność twórcza organów władzy. Obejmuje ona przede wszystkim tworzenie nowych stosunków prawnych oraz ustanawianie podstaw praw-nych do ich tworzenia (wydawanie normatywpraw-nych aktów wykonawczych) i wreszcie podejmowanie czynności faktycznych. Druga metoda wyraża się więc w czynnościach organizatorskich, zmierzających bezpośrednio do realizacji celów Państwa albo jednostki samorządowej. Pierwsza metoda natomiast polega na wykonywaniu celów publicznych pośrednio, przez odpowiednie regulowanie samodzielnej działalności podmiotów prawa.

Pierwsza metoda charakterystyczna jest dla działalności organów sądowych, druga zaś dla administracji. Nie oznacza to jednak, iż która-kolwiek z powyższych metod jest metodą wyłączną dla jednego z typów organów władzy publicznej.

5

Z innego punktu widzenia można wyróżnić dalsze dwa modele sto-sowania prawa. Bywa tak, że działanie organu władzy publicznej jest z góry przewidziane i określone przez normę prawną. Organ po stwier-dzeniu, że zaszły przewidziane tą normą okoliczności, podejmuje po pro-stu wyznaczone dla niego działanie. Nie musi rozstrzygać, co należy uczy-nić i nie musi dokonywać wyboru spośród różnych możliwych działań.

Obowiązują także takie normy prawne, które nie ustalają wszystkich elementów wymaganego działania organu władzy publicznej. Organ zatem

Podstawy prawa

168

musi sam rozstrzygnąć o szczegółach podejmowanego działania. Nie ozna-cza to jednak, iż ma pełną swobodę. Mogą w tym przypadku wystąpić dwie sytuacje. Po pierwsze taka, w której organ władzy ma rzeczywistą, prawnie określoną swobodę działania. Po drugie taka, gdzie swoboda ta jest jedynie pozorna. Wynika jedynie z niejasności przepisu. W tym drugim przypadku organ, będący adresatem przepisu, musi przede wszystkim dokonać jego wykładni (będzie o tym mowa niżej). Ponosi przy tym odpowiedzialność za to, czy wykładnia została przeprowadzona prawidłowo.

Jeżeli granice uprawnień organu władzy publicznej są jasne, a mimo to przepis pozostawia pewną swobodę działania, organ musi skupić się na tym, aby nie przekroczyć granic dozwolonego zachowania. Prawo nigdy nie daje organowi władzy uprawnień nieograniczonych.

Rozważmy teraz sytuację, gdy organ działa w ramach ustalonych gra-nic i ma pomimo to pewien zakres swobody. To także nie oznacza, że jego swoboda jest bezwzględna. Dokonując wyboru wariantu zachowania, nie może opierać się na własnym „widzimisię”. Musi jako podstawę wyboru przyjąć pewne wartości. Nie mogą być one wybierane dowolnie. W pierw-szej kolejności organ musi uwzględniać wartości zawarte w obowiązują-cych normach prawnych, przede wszystkim konstytucyjnych. Gdy takich nie ma lub, gdy nie wystarczą dla podjęcia decyzji, organ powinien się-gnąć do wartości powszechnie uznawanych, obiektywnych i bezwzględ-nych, wynikających z innych źródeł niż prawo pozytywne. Po dokonaniu wyboru określonego zachowania właściwy organ musi ten wybór uzasad-nić. Musi wytłumaczyć, dlaczego takiego wyboru dokonał, na jakich war-tościach się opierał, a które w swym rozumowaniu pominął lub odrzucił.

6

Powyższa sytuacja dotyczyła organu władzy publicznej. Trzeba od niej odróżnić taką, w której norma prawna daje każdemu swobodę wybo-ru jednego z możliwych zachowań. Wśród norm prawnych można miano-wicie wyróżnić normy bezwzględnie obowiązujące (ius cogens) i normy

względnie obowiązujące, inaczej – dyspozytywne (ius dispositivum).

Nor-my drugiego rodzaju przewidują, niekiedy bardzo szczegółowo, jak ma się zachować podmiot zobowiązany, a jednocześnie dopuszczają możliwość za-chowania odmiennego. Podmioty zobowiązane mogą określoną czynność prawną zdziałać inaczej niż przewiduje to norma, o ile odmienność tę wy-rażą w odpowiedni sposób (np. w treści umowy, statutu spółki, spółdzielni). Typowym przykładem może być art. 368 § 4 kodeksu spółek handlowych, którego pierwsze zadanie brzmi: „Członków zarządu powołuje i odwołuje

169

Obowiązywanie, stosowanie i wykładnia prawa

rada nadzorcza, chyba że statut spółki stanowi inaczej”. Przepis ten dotyczy spółek akcyjnych. Pozwala on właściwie dowolnie ukształtować sposób po-woływania i odpo-woływania członków zarządu, pod warunkiem, że zostanie to określone w statucie.

Normy względnie obowiązujące działają w ten sposób, że proponują pe-wien model zachowania. Jest to model najbardziej typowy, najczęściej stoso-wany. Strony czynności prawnej mogą jednak od tego modelu odstąpić, co z pewnością uczynią, gdy zawierana przez nie transakcja okaże się nietypo-wa. Druga funkcja tych norm wyraża się w tym, że pozwalają one stronom sporządzać krótkie i proste umowy, przy założeniu, że cała treść pominięta w umowie zostanie dopełniona dyspozytywnymi normami prawa.

Warto wreszcie odnotować, że obowiązują takie normy, których dys-pozytywność jest ograniczona. Odstępstwo dopuszczalne jest tylko na ko-rzyść jednej ze stron, tej którą ustawodawca uznał za słabszą. Przykład mo-gą stanowić niektóre normy prawa pracy, dopuszczające odstępstwo tylko na korzyść pracownika.

W dokumencie Podstawy prawa (Stron 164-169)