Umowy z art. 209 TFUE

Na podstawie art. 209 TFUE Unia może zawierać z państwami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi wszelkie rodzaje umów, które przyczyniają się do realizacji celów, o których mowa w art. 21 TUE i w art. 208 TFUE. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, na podstawie art. 209 TFUE, zo‑

stały podpisane umowy między innymi z Filipinami⁸⁶ i Wietnamem⁸⁷. Umowy te mają bardzo szeroki zakres i dotyczą ogólnej współpracy zarówno w zakresie

85 Zostało to podkreślone m.in. w wyroku ETS w sprawie Donckerolcke (C ‑41/76) z 15 grud‑

nia 1976 r.; ponadto ETS w wyroku z 14 lipca 1976 r. w sprawie Kramer (C ‑6/76) wskazał re‑

gułę, że państwa członkowskie, wchodząc w porozumienia międzynarodowe, mają obowiązek nieprzyjmowania w ich ramach zobowiązań, które mogłyby przeszkodzić Unii w wykonaniu jej zadań wynikających z Traktatu, a także przyjętych w sposób zgodny z nim.

86 Umowa ramowa o partnerstwie i współpracy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Filipin, z drugiej strony, z 11 lipca 2012 r. (Dz.Urz.

UE L 134/3 z 14.05.2012 r.)

87 Umowa ramowa o wszechstronnym partnerstwie i współpracy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Socjalistyczną Republiką Wietnamu, z drugiej strony, z 27 czerwca 2012 r. (Dz.Urz. UE L 137/1 z 26.05.2012 r.)

173

1. Instrumenty prawne

rozwoju, jak i handlu, inwestycji, turystyki, energii, nauki, edukacji, kultury, praw człowieka, leśnictwa i rolnictwa, ochrony środowiska czy migracji.

Problemem, który powstał już w pierwszych latach obowiązywania Trakta‑

tu, jest fakt przyjęcia umowy na podstawie kilku podstaw prawnych i wskaza‑

nia zakresu przedmiotowego umów dotyczących współpracy na rzecz rozwoju.

W trakcie negocjacji umowy z Filipinami Rada, już po wydanym upoważnieniu negocjacyjnym KE, swoją decyzją⁸⁸ rozszerzyła zakres podstawy prawnej jednej i drugiej podpisanej umowy. Komisja zwróciła się do Trybunału Sprawiedli‑

wości⁸⁹ o unieważnienie decyzji w sprawie umowy z Filipinami. KE w swo‑

jej skardze do TS żądała stwierdzenia nieważności decyzji Rady 2012/272/UE z 14 maja 2012 r. w zakresie, w jakim Rada Unii Europejskiej dodała w tym akcie podstawę prawną dotyczącą readmisji obywateli państw trzecich (art.

79 ust. 3 TFUE), transportu (art. 91 TFUE i art. 100 TFUE) oraz środowiska (art. 191 ust. 4 TFUE)⁹⁰, stwierdzając, że jedyną podstawą prawną powinien być art. 207 i art. 209 TFUE.

Komisja uzasadniała swą skargę tym, że nie było potrzeby wprowadzania dodatkowej podstawy prawnej. Co więcej, wskazała, że z art. 21 TUE, art. 208 TFUE i art. 209 TFUE oraz z orzecznictwa, a w szczególności z wyroku Por­

tugalia v. Rada⁹¹, wynika, że polityka współpracy na rzecz rozwoju jest pro‑

wadzona w ramach szerokiego wachlarza celów politycznych zmierzających do

88 Decyzja Rady z dn. 14 maja 2012 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii, umowy ra‑

mowej o partnerstwie i współpracy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Filipin, z drugiej strony (2012/272/UE), (Dz.Urz. UE L 134/3 z 14.05.2012 r.).

89 Wyrok TS (wielka izba) w sprawie C ‑377/12 Komisja v. Rada z 11 czerwca 2014 r., do‑

tyczący skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady 2012/272/UE ws. podpisania, w imie‑

niu Unii, umowy ramowej o partnerstwie i współpracy między Unią Europejską a Republiką Filipin.

90 Dnia 25 listopada 2004 r. Rada upoważniła Komisję do wynegocjowania z Republiką Fili‑

pin umowy ramowej o partnerstwie i współpracy. 6 września 2010 r. Komisja przyjęła propozycję decyzji Rady w sprawie podpisania umowy ramowej o partnerstwie i współpracy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Filipin, z drugiej stro‑

ny (dalej: umowa ramowa), której podstawę prawną stanowiły art. 207 TFUE i art. 209 TFUE, dotyczące odpowiednio wspólnej polityki handlowej i współpracy na rzecz rozwoju w związku z art. 218 ust. 5 TFUE. 14 maja 2012 r. Rada jednogłośnie przyjęła zaskarżoną decyzję upo‑

ważniającą do podpisania umowy ramowej, z zastrzeżeniem jej zawarcia. Poza art. 207 TFUE i art. 209 TFUE, w związku z art. 218 ust. 5 TFUE, Rada za podstawę prawną przyjęła art. 79 ust. 3 TFUE, art. 91 TFUE i art. 100 TFUE oraz art. 191 ust. 4 TFUE.

91 Wyrok ETS w sprawie C 268/94 Portugalia v. Rada Unii Europejskiej dotyczący umo‑

wy współpracy pomiędzy Wspólnotą Europejską a Republiką Indii, współpracy rozwojowej, poszanowania prawa człowieka i zasad demokracji, kompetencji Wspólnot i podstawy prawnej (EU:C:1996:461, pkt 37, 38); Zob. S. Peers, Fragmentation or Evasion in the Community’s Development Policy? The Impact of Portugal v. Council’, In: The General Law of E.C External Relations, Eds. A. Dashwood, C. Hillion, London 2000, s. 100.

rozwoju danego państwa w ten sposób, że umowy o współpracy na rzecz roz‑

woju nieuchronnie obejmują swoim zakresem znaczną liczbę szczególnych dzie‑

dzin, bez wpływu na charakter umów o współpracę na rzecz rozwoju. Z kolei w niniejszym przypadku wszystkie postanowienia umowy ramowej, z wyjąt‑

kiem części dotyczącej handlu i inwestycji, miały na celu wspieranie dalszego rozwoju Filipin jako państwa rozwijającego się i nie nakładały zasadniczych obowiązków, innych niż związane ze współpracą na rzecz rozwoju. Postano‑

wienia te wpisywały się więc w ramy celów polityki współpracy na rzecz roz‑

woju Unii i podlegały zakresowi art. 209 TFUE. Ponadto Komisja podniosła, że dodanie przez Radę art. 79 ust. 3 TFUE wywołuje nieuzasadnione skutki prawne zarówno w sferze wewnętrznej, jak i zewnętrznej. „Dodanie to bowiem, z uwagi na protokoły nr 21 i nr 22, spowodowało równoczesne zastosowanie różnych i niezgodnych z sobą zasad głosowania, zmiany zakresu terytorialnego zastosowania zaskarżonej decyzji, niepewność prawną, jeśli chodzi o określenie postanowień umowy ramowej podlegających pod zakres art. 79 ust. 3 TFUE, ograniczenie praw instytucjonalnych Parlamentu Europejskiego i Trybunału Sprawiedliwości oraz niepewność odnośnie do poziomu wykonywania kompe‑

tencji Unii w świetle art. 3 ust. 2 TFUE i art. 4 ust. 2 TFUE” (pkt 22 wyroku w sprawie C ‑377/12).

Ostatecznie Trybunał w wyroku z 2014 r. przyjął argumentację KE, stwier‑

dzając, że użycie dwóch podstaw prawnych jest wykluczone, jeżeli procedury przewidziane dla obu tych podstaw są z sobą niezgodne⁹². W pkt. 34 wyroku w sprawie C ‑377/12 TSUE orzekł, że „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wybór podstawy prawnej aktu Unii, w tym aktu przyjętego w celu zawarcia umowy międzynarodowej, powinien opierać się na czynnikach obiektywnych pozwalających na kontrolę sądową, wśród których znajdują się w szczególności cel oraz treść tego aktu. Gdy analiza unijnego aktu prawnego wykaże, że oma‑

wiany akt ma dwa cele lub dwa elementy składowe, a jeden z tych aspektów można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy drugi ma je‑

dynie charakter pomocniczy, wówczas ten akt prawny powinien zostać oparty na jednej podstawie prawnej, a mianowicie na tej, która wymagana jest z racji głównego lub dominującego celu lub innego elementu składowego⁹³. I dalej, że

92 Zob. w szczególności Wyrok TS (wielka izba) w sprawie C ‑130/10 Parlament Europejski v. Rada Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r., pkt. 42—45, w którym Trybunał stwierdza: „jeżeli analiza danego środka wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na jednej podstawie prawnej, to jest na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego”, oraz wskazuje, że w pkt. 17—21 Wyroku ETS z 11 czerwca 1991 r.

w sprawie C ‑300/89 Komisja v. Rada, zwanego wyrokiem w sprawie dwutlenek tytanu (Rec.

s. I ‑2867), Trybunał orzekł, że użycie dwóch podstaw prawnych jest wykluczone, jeżeli proce‑

dury przewidziane dla obu tych podstaw są z sobą niezgodne.

93 Ibidem.

175

1. Instrumenty prawne

„zgodnie z art. 208 ust. 1 TFUE, polityka Unii w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju jest prowadzona zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrz‑

nych Unii, takimi jak wynikające z art. 21 TUE. Głównym celem tej polityki jest zmniejszenie ubóstwa, a docelowo jego likwidacja i Unia powinna uwzględniać cele współpracy na rzecz rozwoju przy realizacji polityk, które mogłyby mieć wpływ na kraje rozwijające się. W celu realizacji tej polityki art. 209 TFUE, na którym opiera się między innymi zaskarżona decyzja, przewiduje, w szczegól‑

ności w ust. 2, że Unia może zawierać z państwami trzecimi i właściwymi or‑

ganizacjami międzynarodowymi wszelkie rodzaje umów przyczyniających się do realizacji celów, o których mowa w art. 21 TUE i w art. 208 TFUE”. Wynika z tego, że „polityka Unii w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju nie ogra‑

nicza się do środków służących bezpośrednio likwidacji ubóstwa, lecz realizuje również cele, o których mowa w art. 21 ust. 2 TUE, takie jak wymienione w ust. 2 lit. d tego przepisu, polegające na wspomaganiu trwałego rozwoju tych państw na płaszczyźnie gospodarczej, społecznej i środowiska w podstawowym celu likwidacji ubóstwa” (pkt. 36—37)⁹⁴. W pkt. 39 tego wyroku Trybunał do‑

szedł do wniosku, że należy uznać, że występowanie w umowie o współpracy na rzecz rozwoju klauzul dotyczących różnych szczególnych dziedzin nie po‑

winno powodować zmiany kwalifikacji tej umowy, której to kwalifikacji po‑

winno się dokonać z uwzględnieniem zasadniczego celu umowy, a nie funkcji poszczególnych klauzul, pod warunkiem, że klauzule te nie zawierają obowiąz‑

ków o takim zakresie w analizowanych dziedzinach szczególnych, jak zakres stanowiący w rzeczywistości cele odrębne od tych należących do współpracy na rzecz rozwoju. Tym samym Trybunał opowiedział się po stronie szerokiej koncepcji postrzegania polityki na rzecz rozwoju, twierdząc, że ukonkretniła się ona głównie w efekcie przyjęcia rozporządzenia nr 1905/2006, które w celu wsparcia realizacji tych samych celów przewiduje ustanowienie pomocy Unii za pośrednictwem wielowymiarowych programów geograficznych i tematycznych (pkt 43), w których migracja, transport i środowisko są wpisane jako dziedziny współpracy na rzecz rozwoju, uprawniające do korzystania z pomocy Unii za pośrednictwem programów geograficznych, zwłaszcza na rzecz państw Azji, oraz — w zakresie środowiska i migracji — programów tematycznych⁹⁵.

Podsumowując zarówno wydane orzeczenia, jak i treść samej umowy, należy zwrócić uwagę na dwie sprawy. Przede wszystkim ważne jest, że Trybunał Spra‑

wiedliwości nie ograniczył obszarów pomocy rozwojowej i stanął na stanowisku, że działania na rzecz likwidacji ubóstwa mogą być bardzo szerokie. Jednakże należy postawić pytanie, czy przyjmowanie umowy o tak szerokim zakresie, jak

94 Zob. R. Schütze, Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge 2014, s. 432 i nast.

95 Zob. komentarz do wyroku: M. Broberg, R. Holdgaard, Demarcating the Union’s De­

velopment Cooperation Policy after Lisbon, Commission V. Council (Philippines PCFA), „Com‑

mon Market Law Review” 2015, vol. 52, s. 547—568.

wymieniony (z dziedziny kultury, praw człowieka, leśnictwa i rolnictwa, ochro‑

ny środowiska), faktycznie może się przyczynić do efektywnej i przejrzystej współpracy na rzecz rozwoju w znaczeniu realizacji likwidacji ubóstwa. Unia ma możliwość zawierania bardzo wielu umów. Wydaje się, że umowy przyjęte na podstawie art. 209 TFUE powinny przede wszystkim koncentrować się na dziedzinach, które w danym państwie są najbardziej zaniedbane i w obiektyw‑

ny sposób przyczyniają się do ubóstwa mieszkańców. Nie można jednoznacznie stwierdzić, czy będzie to edukacja, rolnictwo, czy leśnictwo. W każdym jed‑

nak państwie można wskazać obszary strategiczne i te, które istotnie wymagają wsparcia w pierwszej kolejności. Jeśli zaś istnieje potrzeba szerszej współpra‑

cy, to należałoby przyjąć kolejną umowę, ukierunkowaną na odpowiedni obszar współpracy (np. środowisko, prawa człowieka). Stosunkowo niedługi okres obo‑

wiązywania Traktatu z Lizbony i art. 209 TFUE nie pozwala na szerszą analizę podpisywanych umów. Dopiero za kilka lat będzie można zaobserwować, czy w związku z wydanym orzeczeniem Rada zdecyduje się negocjować umowy na podstawie art. 209 TFUE, czy też będzie korzystać z pozostałych możliwych podstaw prawnych, ograniczając tym samym zakres polityki rozwojowej. Wydaje się, że art. 209 TFUE pozwala na większe uszczegółowienie współpracy z pań‑

stwami‑biorcami w zakresie współpracy na rzecz rozwoju i to umowy zawierane zgodnie z tą podstawą prawną powinny w przyszłości zastąpić umowy stowarzy‑

szeniowe z AKP w zakresie współpracy na rzecz rozwoju. Mogłyby one stanowić podstawę późniejszego wyznaczania obszarów pomocy dla danego państwa lub grupy państw, przyczyniając się do lepszej spójności oraz harmonizacji pomocy.

Jednak by miało to miejsce, zakres przedmiotowy umowy nie może dotyczyć wszystkich możliwych obszarów współpracy.