Aktywne starzenie się w świetle koncepcji zrównoważonego rozwoju oraz Europejskiej Strategii Zatrudnienia

Zrównoważony rozwój kraju – bądź ugrupowania integracyjnego – wymaga uwzględnienia kwestii społecznych w polityce społeczno-gospodarczej i rozwiązywania tych spośród nich, które ujawniają się wraz ze wzrostem gospodarczym. Do problemów tych należą przede wszystkim bezrobocie, ubóstwo, wykluczenie społeczne, ograniczony dostęp do edukacji, kon-flikty społeczne, zagrożona spójność społeczna. Każde ze społeczeństw podejmuje własną próbę uporania się z problemami społecznymi, prowadząc bardziej lub mniej rozbudowaną politykę społeczną i stosując instrumenty, które w dużej mierze wykształciły się w ciągu dzie-sięcioleci praktyki.

Celem polityki społecznej prowadzonej na szczeblu krajowym jest zapewnienie co najmniej minimalnego, społecznie akceptowalnego standardu życia dla całej ludności tego kraju [Jova-nović, 2005, s. 771]. Polityka społeczna generalnie wychodzi poza sprawy związane z zatrud-nieniem i obejmuje: kwestie płac, zabezpieczeń przed bezrobociem, system ubezpieczeń społecznych, emerytury, zdrowie, bezpieczeństwo i higienę pracy, edukację oraz zawodową i geograficzną mobilność siły roboczej [Jovanović, 2005, s. 771], a także (jak wynika z ostatnich dokumentów programowych UE, którym się w dalszej części niniejszego opracowania nieco dokładniej przyjrzymy) wsparcie dla aktywnego starzenia się [Polityki…, 2009].

W ramach polityki społecznej, a zwłaszcza polityki rynku pracy, coraz częściej mamy do czy-nienia z podejmowaniem działań wpisujących się w koncepcję aktywnego starzenia się. Na-czelnym założeniem tej koncepcji jest przekonanie o konieczności oddziaływania na jak najdłuższe zachowanie społecznej produktywności jednostki. Społeczna produktywność de-finiowana jest jako „każda aktywność, która wytwarza dobra i usługi, niezależnie czy opłacana czy nie, włączając taką aktywność jak praca domowa, opieka nad dziećmi, wolontariat, pomoc rodzinie i przyjaciołom” [Hinterlong i in., 2001, s. 7]. Koncepcja ta jest związana z próbą oddzia-ływania na gotowość jednostek i zbiorowości do przygotowywania się do długiej starości in-dywidualnej, przygotowania odnoszącego się do kilku najważniejszych obszarów aktywności: pracy zawodowej, zdrowia, relacji z innymi, zabezpieczenia odpowiedniego poziomu życia, edukacji12. Wdrażanie koncepcji aktywnego starzenia się wymaga wsparcia ze strony instytucji publicznych różnego szczebla, które zainteresowane są przede wszystkim wspieraniem kariery zawodowej oraz oddziaływaniem na jak najpóźniejsze jej zakończenie. Jedną z instytucji naj-bardziej zainteresowanych implementacją koncepcji aktywnego starzenia się w państwach UE jest Komisja Europejska.

W 1999 r. Komisja Europejska wydała komunikat pt. Ku Europie dla każdego wieku [COM(1999) 221]. W dokumencie tym uznano aktywne starzenie się za paradygmat europej-skiej polityki wobec starzenia się społeczeństw. Nie zdefiniowano jednak samego pojęcia „ak-tywne starzenie się”. Zapisano jedynie, że ma ono służyć lepszemu życiu w okresie starości. W założeniu aktywne starzenie się miało stanowić praktyczną odpowiedź na postulat ONZ z roku 1993: „Dodać życia do lat, które zostały dodane do życia”. Miały temu służyć: dłuższa praca zawodowa, angażowanie się w sprawy lokalnych społeczności, kształcenie ustawiczne

12 Szerzej na ten temat – P. Szukalski (2012b), Przegląd rozwiązań systemowych w wybranych w Etapie 1 Zadania 2 krajach UE (Szwecja, Dania, Holandia, Wlk. Brytania, Cypr, Włochy, Hiszpania, Czechy, Rumunia, Bułgaria) w oparciu o źródła wtórne w celu identyfikacji działań związanych z aktywnym starzeniem, raport wewnętrzny przygotowany w ramach projektu „Wyrównywanie szans na rynku pracy dla osób 50+”.

i praca w ramach wolontariatu. We wspomnianym komunikacie Komisja Europejska przyjęła bardzo wąskie rozumienie pojęcia aktywnego starzenia się, aktywność łącząc bezpośrednio z pracą zawodową.

W kolejnym dokumencie, pt. Draft Joint Employment Report z 2001 r. [SEC(2001) 1398], Ko-misja Europejska stwierdziła, iż „państwa członkowskie powinny rozwijać politykę aktywnego starzenia się poprzez kreowanie narzędzi umożliwiających podtrzymywanie kompetencji star-szych pracowników, wdrażanie elastycznych warunków pracy oraz rozwój wiedzy pracodaw-ców na temat potencjału starszych pracowników. Należy zapewnić starszym pracownikom należyty dostęp do edukacji i szkoleń, a także zrewidować system podatkowy oraz zabezpie-czenie społeczne w taki sposób, aby ograniczyć utrudnienia i rozwijać zachęty do pozostawania aktywnym na rynku pracy w starszym wieku”. Z dokumentu tego wynika, że polityka aktyw-nego starzenia się polega przede wszystkim na zachęcaniu starszych pracowników do jak naj-dłuższego pozostawania na rynku pracy, ograniczaniu determinant niskiej aktywności zawodowej osób w wieku przedemerytalnym oraz na rozwijaniu kształcenia ustawicznego, czyli upowszechnianiu uczenia się przez całe życie13.

Instrumenty prawne ukierunkowane na oddziaływanie na sytuację osób starszych na rynku pracy w ostatnich latach zgodne są z ogólnymi wytycznymi wynikającymi z Decyzji Rady 2006/702/WE z dnia 6 października 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności14. Wytyczne wskazują kierunki unijnej polityki w horyzoncie czasowym na lata 2007-2013, toteż należy je uznać za właściwy kontekst dla zrozumienia i prognozowania sy-tuacji zawodowej osób w wieku 50+ w ostatnich latach.

Zaznaczyć jeszcze raz należy, iż działania UE w zakresie prawa kształtującego sytuację osób w drugiej połowie kariery zawodowej na rynku pracy mają dwojaki charakter.

Po pierwsze, charakter obowiązujących bezwarunkowo i jednolitych na terenie całej UE przepisów. W tym przypadku chodzi przede wszystkim o przepisy ograniczające skalę dyskry-minacji starszych pracowników (w tym i ich zróżnicowanie ze względu na płeć) oraz odnoszące się do uwzględniania mobilności przestrzennej w przypadku ustalania ich praw do zabezpie-czenia socjalnego15.

Po drugie, charakter zaleceń i wytycznych, określających cele, lecz pozostawiających w gestii państw członkowskich instrumentarium użyte do osiągnięcia owych celów. W tym przypadku warto wspomnieć przynajmniej o strategicznych dokumentach wyznaczających cele w zakre-sie osób starszych na rynku pracy.

13 Analogiczne tezy znalazły odzwierciedlenie w dokumencie pt. Wkład UE w propagowanie aktywnego starzenia się i solidarności między pokoleniami, Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, Dział. D3, Bruksela 2012, s. 19.

14 Dz.U. L 291/11 z dnia 21.10.2006, s. 11.

15 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/41/UE z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn prowadzących działalność na własny rachunek oraz uchylająca dyrektywę Rady 86/613/EWG , Dz.U. L 180/1 z dnia 15.7.2010, s. 1; Dyrektywa Rady 91/533/EWG z dnia 14 października 1991 r. w sprawie obowiązku pracodawcy dotyczącego informowania pracowników o warunkach stosowanych do umowy lub stosunku pracy, Dz.U. L 288/32 z dnia 18.10.1991, s. 3; Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/104/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie pracy tymczasowej, Dz.U. L 327/9 z dnia 5.12.2008, s. 9; Decyzja Rady 2006/6/WE, Euratom, z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia zasad ustanawiających warunki przyznawania pomocy fi-nansowej jako dodatku do renty lub emerytury współmałżonka pozostającego przy życiu, który cierpi z powodu poważnej lub przewlekłej choroby lub jest niepełnosprawny, Dz.U. L 5/15 z dnia 10.1.2006, s. 15.

Pierwszym z tych dokumentów była Strategia Lizbońska, w przypadku której wśród celów szczegółowych wymienione zostało osiągnięcie w roku 2010 wskaźnika aktywności zawodowej osób w wieku 55-64 lata na poziomie 50%. Niestety, wyznaczony cel osiągnięto jedynie w 10 krajach, zaś w dwóch dalszych wartości wskaźnika aktywności były bliskie dezyderatom [De-mography Monitor, 2008, s. 109]. Z kolei w Strategii Europa 2020 brakuje tego typu szczegóło-wego celu – mowa jedynie o osiągnięciu w roku 2020 aktywności zawodowej na poziomie 75% wśród ogółu ludności w wieku produkcyjnym (20-64 lata) [http://ec.europa.eu/ europe2020/targets/ eu-targets/index_en.htm]. Szacunki dokonane przez holenderskich de-mografów mówią jednakże, iż założony dla roku 2010 w Strategii Lizbońskiej cel – pomimo za-kładanego wzrostu aktywności zawodowej osób w wieku 55-64 lata o 9,6% – zostanie osiągnięty w roku 2020 jedynie w 14 państwach EU-27 [Demography Monitor, 2008, s. 107]. Wspomniany brak jednoznacznie określonego celu odnośnie do oczekiwanego wskaźnika ak-tywności zawodowej osób starszych nie oznacza, iż KE pozostawia ową grupę na marginesie swego zainteresowania. Po pierwsze, w Strategii Europa 2020 wskazuje się, iż wzrost aktyw-ności może się dokonać głównie przez podniesienie aktywaktyw-ności kobiet i osób starszych [KE, 2010]. Po drugie, w dokumentach konsultacyjnych towarzyszących „wykluwaniu się” Strategii Europa 2020 wielokrotnie pojawia się, ściśle powiązany z lifelong learning, wątek programów edukacyjnych dla osób w wieku 40-50 lat [Białek, Oleksiuk, 2010].

Wyznaczając powyższe cele, które mają być osiągnięte w ramach Otwartej Metody Koor-dynacji, Komisja Europejska zdaje sobie sprawę, iż polityka państw UE wobec starszych pra-cowników składa się z mieszanki 3 odmiennych podejść, określających sytuację osób starszych na rynku pracy [Reimat, 2010]:

1. Brak alternatywy wobec pracy (utrudnione wczesne wyjście z rynku pracy poprzez rygorysty-czne zasady otrzymania wcześniejszej emerytury, renty; podnoszenie wieku emerytalnego; wdrażanie coraz ostrzejszych dodatkowych kryteriów otrzymania emerytury; niskie i coraz bardziej restrykcyjnie przyznawane zasiłki dla bezrobotnych).

2. Wysoki poziom zabezpieczenia praw pracowniczych (ochrona praw starszego pracownika; ochrona istniejących miejsc pracy).

3. Pomoc w utrzymaniu zatrudnialności [employability] (podnoszenie kapitału ludzkiego poprzez doszkalanie, treningi; podnoszenie umiejętności poruszania się po rynku pracy; pomoc publicznych instytucji pośrednictwa pracy).

W efekcie odnowiona Strategia Lizbońska oraz następująca po niej Strategia Europa 2020 stwierdzają, że przedsiębiorstwa, a także zatrudnieni, muszą lepiej zaadaptować się do wymo-gów współczesnej dynamicznej gospodarki, mając zagwarantowane odpowiednie warunki. Ten proces adaptacyjny ma być osiągany przede wszystkim przez regulacje dotyczące wspie-rania starszych pracowników na rynku pracy, możliwość uczenia się przez całe życie jako gwarancję, że ich wkład przyniesie efekty, i zapewnianie opieki socjalnej (głównie poprzez programy emerytalne i opiekę medyczną), która pozwalałaby pracownikom pozostać aktyw-nymi zawodowo, zarówno pod względem finansowym, jak i fizycznym, przez dłuższy okres.

Wyrazem wdrażania koncepcji aktywnego starzenia się przez organy UE jest Europejska Stra-tegia Zatrudnienia, która zawiera szereg działań i wytycznych skierowanych do osób starszych, m.in. działań wspierających i zachęcających te osoby, aby kontynuowały pracę, a z dru-giej strony zniechęcających je do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę. Unia Europejska w ramach swoich polityk wprowadziła szereg inicjatyw i programów zaprojektowanych po to, aby pośrednio lub bezpośrednio wspierać osoby starsze w ich codziennym życiu, a także

zwięk-szać ich szanse w tworzeniu MŚP. Europejska Strategia Zatrudnienia jest głównym narzędziem realizacji celów Strategii Lizbońskiej i następującej po niej Strategii Europa 2020. Oprócz tego UE ogłosiła rok 2012 Europejskim Rokiem Aktywnego Starzenia i Solidarności pomiędzy Pokoleniami (ER2012)16. Celem było podniesienie świadomości możliwości i znaczenia aktywności w star-szym wieku, identyfikacja i rozpowszechnienie dobrych praktyk oraz zachęcenie decydentów i partnerów do wspierania aktywności osób starszych i solidarności międzypokoleniowej. Wdrożenie inicjatywy ER2012 związane było z pojawieniem się dokumentów wspierających: np. strategii na rzecz wspierania aktywnego starzenia się [Aktywne…, 2012], w której UE pro-muje programy mające na celu pomoc osobom starszym w prowadzeniu aktywnego życia w społecznościach lokalnych, opinii Komitetu Regionów pt. Aktywne starzenie się: innowacje – inteligentna opieka zdrowotna – lepsze życie z maja 2012 r. (Dz.U. C 225 z 27.7.2012, s. 46), czy opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie Horyzont 2020: plan dzia-łań dotyczący starzenia się z maja 2012 r. (Dz.U. C 229 z 31.7.2012, s. 13).

2.2. Ekonomiczne skutki starzenia się społeczeństw – odpowiedzi