Bariery wykorzystania instrumentów gospodarki nieruchomościami w gminie

nieruchomościami dla celów rozwoju lokalnego mogą mieć swoje źródła w uwarunkowaniach o charakterze politycznym, administracyjnym, ekonomicznym i społecznym.⁴²¹ Zastosowanie przez gminy dowolnego, spośród wyróżnionych, instrumentu gospodarki nieruchomościami napotyka na specyficzne dla określonej grupy narzędzi problemy wdrożeniowe. A. Kaczorowska-Fudala odnosząc się do gospodarki gruntami w planowaniu przestrzennym wskazuje na tzw. progowe ograniczenia wiążące się z koniecznością ponoszenia dodatkowych wydatków w celach rozwojowych422

.

Z kolei Z. Niewiadomski koncentruje swoją uwagę na barierach prawno-przestrzennych blokujących procesy inwestycyjne. Wymienia przy tym m.in. 423

:

 ograniczenia władztwa planistycznego gminy, co staje się pierwszą barierą pozyskiwania nowych terenów pod budownictwo, oraz

 zależność uzgodnień gminnego studium od uwarunkowań i kierunków polityki przestrzennej państwa na obszarze województwa, co również prowadzi w większym lub mniejszym stopniu do ograniczenia samodzielności planistycznej gminy.

Dalej M. Jastrzębska rozważając możliwości gminy w zakresie realizacji polityki inwestycyjnej wskazuje szereg barier, głównie o charakterze finansowym. Do najważniejszych, według tej autorki, należą⁴²⁴:

 niski potencjał dochodowy gminy,

 ograniczone możliwości generowania wolnych środków przez samorząd gminny,  mała precyzja planowania dochodów z majątku gminnego i niejednokrotnie brak

koncepcji zarządzania tym majątkiem,

421 Ibidem, s. 12

422 A. Kaczorowska-Fudala, Ograniczenia progowe w planowaniu przestrzennym a gospodarka gruntami

w skali lokalnej i regionalnej [w:] Strategie inwestowania w nieruchomości, red. K. Dziworska, T. G. Geurts,

P. Lorens, Urbanista, Warszawa 2007, s. 45

423 Z. Niewiadomski, Prawne i instytucjonalne bariery realizacji projektów inwestycyjnych

współfinansowanych środkami unii europejskiej, Ekspertyza na zlecenie Departamentu Koordynacji Polityki

Strukturalnej MGPiPS

424

157  ograniczenia prawne związane z zaangażowaniem środków finansowych na realizację

inwestycji w trakcie trwania roku budżetowego,

 uzależnienie otrzymania środków z funduszy Unii Europejskiej od zaangażowania środków własnych w realizację projektów inwestycyjnych,

 konieczność uiszczenia podatku od towarów i usług w związku z realizacją inwestycji,  konieczność spłaty kredytów krótkookresowych w tym samym roku budżetowym,  zbyt restrykcyjne przepisy ograniczające możliwość zaciągania długu przez jednostki

samorządu terytorialnego.

Oprócz barier o charakterze formalno-prawnym, przestrzennym czy finansowym, E. Knosal wymienia także bariery mające swoje źródło w niedoborze środków materialnych, przy czym chodzi tu m.in. o brak odpowiednich nieruchomości. Jak zaznacza, o ile możliwość pozyskania koniecznych środków rzeczowych ściśle związana jest z restrykcjami finansowymi, to w przypadku gdy do realizacji przedsięwzięcia niezbędna jest nieruchomość gruntowa, to problemy z pozyskaniem jej nie tylko warunkowane są możliwościami finansowymi, ale przede wszystkim brakiem dostępności w obrocie rynkowym. Stąd konieczność uciekania się do innych sposobów, takich jak wywłaszczenia bądź zmiany planów miejscowych425

.

Poza wymienionymi powyżej barierami warto zwrócić uwagę, że wykorzystanie części instrumentów gospodarki nieruchomościami wymaga długiego okresu czasu na realizację określonego zamierzenia i jeszcze dłuższego dla osiągnięcia oczekiwanych efektów, szczególnie pośrednich, a do takich należy postęp w procesach rozwoju społeczno-gospodarczego. Dlatego czynnik czasu można uznać za jedną z barier o charakterze politycznym z uwagi na kadencyjność władz gminy.

Podsumowując, wśród podstawowych barier utrudniających bądź uniemożliwiających gminom wykorzystanie narzędzi gospodarki nieruchomościami dla pobudzania rozwoju lokalnego można wymienić m.in. bariery: formalno-prawne, przestrzenne, finansowe, materialne, społeczne, proceduralna-organizacyjne i polityczne. (tabela 12)

425

158 Tabela 12 Bariery wykorzystania instrumentów gospodarki nieruchomościami przez gminy

Typ bariery Charakterystyka ograniczeń

formalno-prawne ograniczania kompetencyjne gmin, niekorzystne rozwiązania prawne, rozbudowane wymogi formalne realizacji określonych przedsięwzięć, zawiłe przepisy i trudności interpretacyjne, brak formalnej koordynacji działań pomiędzy różnymi szczeblami władzy, nieuregulowany stan prawny nieruchomości

przestrzenne brak aktualnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, niekorzystna struktura własnościowa gruntów, duże rozdrobnienie działek, braki infrastrukturalne, konieczność tworzenia rezerw gruntowych na inwestycje realizowane w ramach zadań wyższych szczebli administracji publicznej, niekorzystna struktura rodzajowa gruntów, ograniczone możliwości jej zmiany, bariery wynikające z warunków środowiskowych: jakość gruntów, ukształtowanie terenów, cieki wodne, tereny ochronne itp.,

finansowe niski potencjał dochodowy gminy, wysokie koszty bieżącego funkcjonowania gminy, wysokie koszty wykorzystania większości instrumentów gospodarki nieruchomościami, niekorzystny stosunek nakładów w ramach gospodarki nieruchomościami w stosunku do potencjalnych efektów, korzyści finansowe odsunięte w czasie

materialne brak zasobów gruntów gminnych, niska jakość gruntów gminnych (rozdrobnienie, braki infrastrukturalne, niekorzystna lokalizacja itp.), nieuregulowany stan prawny nieruchomości w posiadaniu gminy, konieczność utrzymywania nieruchomości o funkcjach socjalnych

społeczne słabe zaangażowanie społeczne w procesy zakładające aktywną partycypację obywateli, brak akceptacji społecznej lub czynny opór społeczny utrudniający bądź uniemożliwiający przeprowadzenie działań

proceduralno-organizacyjne (wewnątrz samorządowe)

interesy polityczne władz samorządowych, brak wiedzy i słabe kompetencje merytoryczne osób na szczeblach decyzyjnych i wykonawczych, postępowanie schematyczne, ugruntowany sposób postrzegania i oceny poszczególnych instrumentów, przedłużające się procedury urzędnicze – zarówno wewnętrzne jak i w relacjach z petentami

Źródło: opracowanie własne

Niewątpliwie powyższe wyszczególnienie nie wyczerpujące szerokiego zakresu ograniczeń, z jakimi spotykają się gminy przy stosowaniu instrumentów gospodarki nieruchomościami. Tylko część tych ograniczeń ma charakter lokalny i może być zniesiona przy zaangażowaniu administracji gminy i społeczności lokalnej. Istnieje jednak liczna grupa barier zewnętrznych, których wpływ na politykę gmin może być co najwyżej minimalizowany.

Poniżej zaprezentowano własną ocenę znaczenia poszczególnych barier dla zastosowania instrumentów gospodarki nieruchomościami gminach (tabela 13).

Z zestawienia wynika, że najwięcej problemów gminy napotykają przy wykorzystaniu instrumentów planistycznych, przekształceń gruntowych i inwestycyjnych, czyli tych narzędzi, które odgrywają największą rolę w stymulowaniu rozwoju gminy. Można nawet stwierdzić, że władze gmin walcząc z barierami wykorzystania

159 instrumentów gospodarki nieruchomościami, poprzez swoje działania likwidują bariery utrudniające inwestycje prywatne.

Tabela 13 Wpływ barier na możliwość wykorzystania instrumentów gospodarki nieruchomościami dla rozwoju gmin

Instrument stymulowania rozwoju gminy Bariery formalno -prawne Bariery przestrzenne Bariery finansowe Bariery materialne Bariery społeczne Bariery proceduralno-organizacyjne (ze strony urzędu gminy) Instrumenty planowania przestrzennego *** *** *** ** *** ** Instrumenty przekształceń gruntowych *** *** *** ** ** ** Instrumenty powiększania gminnego zasobu nieruchomości *** ** *** ** *** ** Instrumenty rozdysponowania nieruchomości gmin ** ** ** *** * * Instrumenty inwestycyjne *** *** *** *** ** *** Instrumenty finansowe - funkcja dochodowa ** * * ** *** * Instrumenty finansowe - funkcja stymulująca ** * ** * * *

Legenda: *bariera o słabym znaczeniu dla wyboru instrumentu, ** bariera odczuwalna, ***bariera progowa Źródło: opracowanie własne

Najłatwiejsze do zastosowania są z kolei narzędzia prowadzące do rozdysponowania nieruchomości gminnych oraz instrumenty finansowe w kontekście ich funkcji stymulujących. Nasuwa to wniosek, że gminy o mniejszych możliwościach radzenia sobie z różnego rodzaju barierami wykorzystania instrumentów gospodarki nieruchomościami będą zainteresowane stosowaniem tych, które są mniej wymagające, ale także mniej skuteczne.

3.3.3. Efekty wykorzystania instrumentów gospodarki nieruchomościami w gminie