Dochody gminy z nieruchomości

Nieruchomości gmin poza tym, że służą jako materialny środek realizacji szeregu zadań lokalnych, są także ważnym źródłem dochodów budżetów gmin.

 Dochody gmin z nieruchomości własnych kształtowane są przez obraną strategię gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, a powstają w efekcie udostępnienia i rozdysponowania majątku nieruchomego gmin. Do grupy tej należą:  dochody ze sprzedaży nieruchomości gminnych, według cen uzyskanych w trybie

przetargowym lub bezprzetargowym,

 opłaty (pierwsza i roczne) za oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (w pewnych przypadkach także opłaty dodatkowe),

 opłaty roczne za oddanie nieruchomości w trwały zarząd  opłaty za użytkowanie,

 czynsze z tytułu dzierżawy i najmu,

 Poza dochodami z nieruchomości własnych, gminy czerpią środki finansowe w formie podatków i opłat lokalnych z nieruchomości zlokalizowanych na swoim terenie. Do dochodów tych zalicza się przede wszystkim:

 wpływy z podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego,  wpływy z opłat adiacenckich i planistycznych

O ile w przypadku dochodów z nieruchomości własnych zwraca uwagę ich stosunkowo niewielki udział w dochodach gmin ogółem293, o tyle oba te źródła tworzą trwałe podstawy samodzielności finansowej gminy.

Zakres wpływu gminy na poziom uzyskiwanych dochodów z nieruchomości może przybierać dwie formy: bezpośredniego i pośredniego oddziaływania (tabela 7).

293 Zob.M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje,

109 Tabela 7 Wpływ gminy na kształtowanie wysokości dochodów z nieruchomości

Zakres oddziaływania gminy na wielkość dochodów z nieruchomości

Bezpośredni Pośredni

Podatek od nieruchomości  Określenie stawek podatku do maksymalnej

wysokości ustawowej

 Różnicowanie stawek podatku od nieruchomości

 Wprowadzanie zwolnień przedmiotowych

 Zmiana przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

 Pobudzanie działalności inwestycyjnej

 Pobudzanie działalności gospodarczej

Opłata adiacencka  Uchwalenie stawek opłat adiacenckich do

maksymalnej wysokości ustawowej

 Wydanie decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej

 Przeprowadzenie podziałów

 Przeprowadzenie scaleń i podziałów

 Budowa urządzeń infrastruktury technicznej

Opłata planistyczna  Uchwalenie stawki/stawek opłaty planistycznej

 Różnicowanie stawek opłaty planistycznej

 Wydanie decyzji o nałożeniu opłaty planistycznej

 Opracowanie bądź zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

 Zmiana przeznaczenia terenu powodująca wzrost wartości nieruchomości

Cena za sprzedaż nieruchomości z gminnego zasobu  Wybór formy zbycia – przetargowa/bezprzetargowa

 Wybór formy przetargu – ustny/pisemny, ograniczony/nieograniczony

 Określenie ceny wywoławczej (z zasady najniższa możliwa = wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego)

 Obniżenie (i wartość obniżki) ceny wywoławczej w kolejnych przetargach

 Możliwość zastosowania bonifikat przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej w określonych przepisami u.g.n. sytuacjach

 Określenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym, co wyznacza cel oddania położonej na tym terenie nieruchomości w użytkowanie wieczyste

 Podnoszenie wartości nieruchomości poprzez: zmianę przeznaczenia terenu, przekształcenia gruntowe, wyposażenie w infrastrukturę techniczną

 Pozyskiwanie gruntów do zasobów gminnych i oddawanie ich w użytkowanie wieczyste

Opłaty za prawo użytkowania wieczystego  Określenie stawki opłaty pierwszej w ustawowych

granicach

 Możliwość obniżenia ceny wywoławczej, gdy pierwszy bądź drugi etap przetargu zakończył się wynikiem negatywnym

 Możliwość obniżenia bądź podwyższenia przez radę gminy ustawowo określonej stawki bonifikaty z tytułu wpisu nieruchomości do rejestru zabytków

 Możliwość udzielenia bonifikat od opłaty pierwszej i opłat rocznych

 Możliwość podwyższenia stawki opłaty rocznej w drodze uchwały przed oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w przypadku, gdy stawka ustawowa wynosi 3%

 Możliwość nałożenia dodatkowej opłaty rocznej w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej

 Określenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym, co wyznacza cel oddania położonej na tym terenie nieruchomości w użytkowanie wieczyste

 Podnoszenie wartości nieruchomości poprzez: zmianę przeznaczenia terenu, przekształcenia gruntowe, wyposażenie w infrastrukturę techniczną

 Pozyskiwanie gruntów do zasobów gminnych i oddawanie ich w użytkowanie wieczyste

 Precyzyjne określenie w umowie celu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz sposobu i terminu jego zagospodarowania (zabudowy)

Źródło: opracowanie własne na podstawie: A. Małkowska, Wpływ gminy na kształtowanie poziomu

dochodów budżetu gminy z nieruchomości, „Zeszyty Naukowe AE w Krakowie”, nr 703, 2006, s. 95-98;

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych

 Oddziaływanie bezpośrednie wynika z posiadanych przez gminy kompetencji zarówno do wykorzystania swojego mienia, jak i kształtowania wysokości stawek podatków i opłat lokalnych,

110  Oddziaływanie pośrednie jest efektem pobudzania rozwoju gospodarczego, który to rozwój przekłada się w dłuższej perspektywie na wysokość uzyskiwanych przez samorządy dochodów.

Wysokość uzyskiwanych przez gminę dochodów z nieruchomości jest więc pochodną: sposobu wykorzystania własnych nieruchomości, zakresu posiadanego władztwa podatkowego i ogółu działań prowadzonych w ramach polityki rozwoju gminy.

M. Kosek-Wojnar i K. Surówka przypominają, że podstawowym celem działalności samorządów gmin jest zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych. Dlatego też uważają, że mienie gmin powinno być udostępniane przede wszystkim w celu zapewnienia mieszkańcom odpowiednich warunków egzystencji, a nie ze względów finansowych²⁹⁴. Jest to podejście uzasadnione wyłącznie pod pewnymi warunkami. Mianowicie jedynie część nieruchomości gminnych służy bezpośredniemu wykorzystaniu dla celów publicznych (lokale komunalne, socjalne, obiekty zajęte przez jednostki dostarczające dóbr publicznych – przedszkola, szkoły itp.), pozostałe stanowiące nadwyżkę ponad bieżące potrzeby publiczne mogą, a nawet powinny być wykorzystywane w sposób zapewniający maksymalizację korzyści finansowych dla budżetów gmin. Wskazują na to chociażby zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązujące organy gmin do zapewnienia formy przetargowej przy zbywaniu majątku nieruchomego. Drugi warunek, wiążę się koniecznością właściwej alokacji funkcji społecznych na terytorium gminy, która uwzględnia fakt ograniczoności zasobów gruntowych i wymaga dokonywania szeregu wyborów przez władze lokalne. Ich efektem powinna być taka realokacja posiadanych zasobów pomiędzy możliwe zastosowania, która z jednej strony pozwoli gminie zrealizować założone cele społeczne, z drugiej strony nie będzie stać w sprzeczności z zasadą ekonomicznej efektywności zarówno w odniesieniu do gospodarki zasobami gminnymi, jak i w stosunku do całej gospodarki lokalnej i ogółu składających się na nią zasobów.295

Powracając do problemu oddziaływania władz gminy na poziom uzyskiwanych dochodów, ważną kwestią są posiadane przez gminę kompetencje do określania poziomu obciążeń fiskalnych. Jak zaznacza L. Jędrzejewski, częściowe władztwo podatkowe przysługujące władzom gminy dotyczy tych danin publicznych, które w całości stanowią

294

M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy …, op. cit., s. 76

295 Jako przykład można podać tą część lokali komunalnych w miastach, która służy celom mieszkaniowym a zlokalizowana jest w strefie centralnej, w sąsiedztwie nieruchomości generujących wyższy poziom dochodów czynszowych ze względu na wysoką wartość gruntu. W takiej sytuacji alokacja zasobów (gminy) nie jest optymalna pod względem ekonomicznym.

111 ich dochody²⁹⁶ i jest regulowane ustawowo (m.in. poprzez górne stawki podatkowe). W literaturze można spotkać się z uwagami krytycznymi odnośnie polskiego systemu opodatkowania nieruchomości, w tym braku bezpośredniego związku wysokości podatku z wartością nieruchomości oraz określania ustawowych stawek podatkowych na zbyt niskim poziomie. Ogranicza to możliwości skutecznego sterowania gospodarką gminy poprzez ekonomiczne oddziaływanie ulg i zwolnień podatkowych oraz samego podatku od nieruchomości i jest uznawane za wadę systemu finansów lokalnych297

.

Nawiązując do wpływu polityki rozwoju gminy na wysokość dochodów budżetowych z nieruchomości warto zwrócić uwagę na kwestię traktowania władztwa podatkowego jako instrumentu prowadzącego do osiągania dwóch – sprzecznych ze sobą – celów298

. Chodzi tu o funkcję fiskalną, którą z założenia pełnią podatki i opłaty lokalne, oraz szereg innych, potencjalnych funkcji, w tym: redystrybucyjna, stabilizacyjna (wyrównawcza), stymulacyjna, kontrolna oraz społeczna (socjalna)299. Jak zauważa W. Grześkiewicz, w rzeczywistości funkcje, które spełniają podatki zależą od określenia roli państwa w gospodarce, od „państwa stróża nocnego” do państwa wpływającego na funkcjonowanie gospodarki rynkowej, korygującej jej mechanizmy300. Poprzez analogię można tutaj dodać, że to, jaką funkcję będą pełnić podatki i opłaty lokalne w danej gminie zależy nie tylko od ich konstrukcji systemowej, ale także od przyjętego przez władze lokalne modelu postępowania. Obecnie, przy prorozwojowym podejściu do zarządzania w gminie zwraca się uwagę na pozafiskalne funkcje podatków i opłat lokalnych, wykorzystując władztwo podatkowe jako jeden z ważniejszych i powszechnie stosowanych instrumentów interwencjonizmu lokalnego.

Niewątpliwie opodatkowanie jest także ważnym problemem natury politycznej. Oczekiwania społeczne odnośnie poziomu podatków i opłat lokalnych mogą wpływać na wyniki wyborów samorządowych301, szczególnie w mniejszych gminach (wiejskich, miejsko-wiejskich). Dlatego też realizacja władztwa podatkowego w gminie będzie swego rodzaju kompromisem pomiędzy potrzebami finansowymi samorządu determinowanymi

296 L. Jędrzejewski, Polityka finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 2004, s. 110

297 Zob. R. Grobelny, Planowanie terytorialne a mechanizm kształtowania budżetów lokalnych [w:]

Gospodarka lokalna w warunkach …, op. cit., s. 57

298

Por. J. Sokołowski, Zarządzanie przez podatki, PWN, Warszawa 1995, s. 25

299 Por. W. Grześkiewicz, Znaczenie podatków w finansowaniu rozwoju lokalnego, „Samorząd Terytorialny”, 3/2004, s. 24-29

300 Ibidem, s. 24-29

301

112 pożądanym poziomem wydatków bieżących i inwestycyjnych, chęcią osiągnięcia pozafiskalnych celów polityki finansowej i oczekiwaniami społecznymi.