Finansowe instrumenty gospodarki nieruchomościami z obszaru polityki

Finansowe instrumenty gospodarki nieruchomościami (w tym szczególnie podatki i opłaty lokalne) z założenia pełnią funkcję fiskalną, czyli służą gromadzeniu zasobów finansowych do budżetu gmin, które z kolei umożliwiają samorządom realizację przypisanych im zadań publicznych. Poza fiskalną funkcją instrumentów finansowych z obszaru polityki dochodowej, dostrzegane są także inne, wśród których najważniejszą z punktu widzenia działań na rzecz rozwoju jest funkcja stymulacyjna. W literaturze wskazuje się jednak na występowanie sprzeczności pomiędzy tymi dwoma funkcjami386

. Pomimo zagrożenia dla budżetu gminy, jakie stwarza wykorzystywanie pozafiskalnych funkcji podatków i opłat lokalnych, przyjmuje się często pogląd, że pobudzanie rozwoju gospodarczego ze strony samorządów powinno łączyć szereg narzędzi, w tym także instrumenty dostarczające podmiotom bodźców o charakterze finansowym.

Do podstawowych instrumentów finansowych gospodarki nieruchomościami z zakresu polityki dochodowej należą:

 podatki: od nieruchomości, rolny, leśny,  opłaty adiacenckie,

 opłata planistyczna,

 cena za sprzedaż nieruchomości gminy,

 opłaty z tytułu prawa użytkowania wieczystego,  opłata z tytułu trwałego zarządu,

 opłaty z tytułu użytkowania/najmu/dzierżawy nieruchomości.

385

W. Gonet, Nowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym – możliwości wykorzystania do realizacji

zadań w sektorze publicznym, „Finanse Komunalne”, 1-2/2009, s. 89

386 Por. J. Sokołowski, Zarządzanie …, op. cit., s. 25; G. Matysek, Zakres i kierunki stymulacji podatkowej

w teorii finansów [w:] Główne wyzwania i problemy systemu finansów publicznych, red. J. Głuchowski,

145 Podatek od nieruchomości regulowany jest zapisami ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają: grunty, budynku lub ich części oraz budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej³⁸⁷. W obecnym kształcie podatek od nieruchomości w Polsce w większości przypadków bazuje na wielkości powierzchni nieruchomości będącej podstawą jego naliczania. Wyjątkiem w tym względzie są budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Skala podatku ma charakter proporcjonalny, a rodzaj stawki zależy od przedmiotu opodatkowania. Tak więc388

:  stawki procentowe – przewidziane są dla budowli,

 kwotowe – dla budynków i gruntów.

Wysokość stawek podatkowych ustalana jest przez radę gminy w drodze uchwały, przy czym zakres kompetencji w tym względzie sięga górnego pułapu stawek wyznaczanego w drodze obwieszczenia przez Ministra Finansów. Pomimo, że podatek od nieruchomości w obecnym kształcie nie odpowiada postulatom powtarzanym od dawna, że tylko system opodatkowania nieruchomości oparty na ich wartości zapewnia właściwą elastyczność i stabilność dochodów budżetowych oraz pozwala odzwierciedlić wszelkie zmiany w kondycji ekonomicznej danego obszaru³⁸⁹, to jak do tej pory zasadnicza reforma opodatkowania nieruchomości nie została przeprowadzona. Pomimo to, dla budżetów gmin podatek w obecnym kształcie stanowi jedno z głównych źródeł dochodów własnych i w ograniczonym zakresie może spełniać funkcję stymulacyjną (bodźcową).

Podatek rolny jest jednolitym podatkiem o charakterze majątkowym³⁹⁰, regulowanym ustawą z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym.³⁹¹ Opodatkowaniu tym podatkiem podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Podstawą opodatkowania, według art. 4 u.p.r. są: dla gruntów gospodarstw rolnych – hektary przeliczeniowe, a dla pozostałych gruntów stanowiących użytki rolne – hektary

387 Art. 2 ust. 1 u.p.l.

388 Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, red. W. Wójtowicz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004, s. 287

389 K. Wójtowicz, System …, op. cit., s. 97

390

Od dnia wejście w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1985 r. aż do końca 1991 r. jego konstrukcja obejmowała różne typy podatków, obecnie – od 1 stycznia 1992 r. obejmuje tylko typową produkcję rolną – zob. L. Jędrzejewski, Polityka finansowa …, op. cit., s. 111

391 Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (u.p.r.) [Dz. U. z 1984 r., str. 52 poz. 268 z późn. zm.]

146 wynikające z ewidencji gruntów i budynków.392

Stawka podatku rolnego uzależniona jest od ogłoszonej w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego średniej ceny skupu żyta obliczonej za pierwsze trzy kwartały roku poprzedzającego rok podatkowy. Rada gminy ma pewne możliwości wpływu na wysokość obciążeń podatkowych, a tym samym na wielkość dochodów własnych z tytułu podatku rolnego. Możliwości te polegają na: uprawnieniach do obniżenia ogłoszonych cen skupu żyta jako podstawy obliczania podatku rolnego na obszarze gminy, wprowadzenie innych niż ustawowe ulg i zwolnień przedmiotowych³⁹³.

Podatek leśny regulowany jest ustawą z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym394

. Opodatkowaniu podlegają lasy rozumiane jako grunty leśne sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako lasy. Nie podlegają opodatkowaniu podatkiem leśnym lasy zajęte na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna. Podstawę opodatkowania stanowi powierzchnia lasu wyrażona w hektarach wynikających z ewidencji gruntów i budynków.395

Stawka podatku leśnego uzależniona jest od ogłoszonej w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego średniej ceny sprzedaży drewna uzyskanej przez nadleśnictwa za pierwsze trzy kwartały roku poprzedzającego rok podatkowy. Zakres kompetencji gminy w kształtowaniu obciążeń podatkowych z tytułu podatku leśnego polega na możliwości obniżenia kwoty stanowiącej ogłoszoną średnią cenę sprzedaży drewna oraz wprowadzenia innych zwolnień przedmiotowych niż określone w przepisach ustawy.

Opłata adiacencka jest kategorią daniny publicznej pobieranej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Istotą tej opłaty jest konieczność przekazania do budżetu gminy przez właściciela bądź użytkownika wieczystego części uzyskanej korzyści majątkowej występującej w postaci wzrostu wartości nieruchomości (tzw. wartości dodanej), spowodowanej działaniami gminy. Ustawa przewiduje trzy przypadki będące podstawą ewentualnego naliczenia opłaty adiacenckiej. Są to: podział nieruchomości, scalenie i podział nieruchomości oraz budowa urządzeń infrastruktur technicznej. Przepisy określające zasady nałożenia opłat adiacenckich w poszczególnych sytuacjach różnią się, co przedstawiono w tabeli 11.

392 Sposób przeliczenia powierzchni użytków rolnych dla celów podatkowych określono w art. 4 u.p.r. Przeliczona wielkość powierzchni gospodarstw rolnych zależy od rodzaju użytków rolnych, ich klasy oraz położenia w danym okręgu podatkowym.

393Art. 13 e u.p.r.

394 Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (u.p.l.) [Dz. U. z 2002 r. Nr 200 poz. 1682 z późn. zm.]

395

147 Tabela 11 Zestawienie porównawcze typów opłat adiacenckich

Przyczyna naliczenia opłaty

adiacenckiej

Podział nieruchomości Scalenie i podział nieruchomości Budowa urządzeń infrastruktury technicznej Podstawa naliczenia Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem nieruchomości Wzrost wartości nieruchomości spowodowany scaleniem i podziałem nieruchomości Wzrost wartości nieruchomości spowodowany budowa urządzeń infrastruktury technicznej

Stawka opłaty do 30% wzrostu wartości Do 50% wzrostu wartości Do 50% wzrostu wartości

Warunek wydania decyzji o opłacie

Obowiązywanie uchwały rady gminy w sprawie wysokości stawki opłaty w dniu, w którym decyzja bądź orzeczenie o podziale stało się prawomocne

Brak warunków (uchwała rady gminy o scaleniu i podziale powinna zawierać ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłaty adiacenckiej)

Obowiązywanie uchwały rady gminy w sprawie wysokości stawki opłaty w dniu powstania warunków do przyłączenia

nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi Obligatoryjność/ fakultatywność Ustalana fakultatywnie decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

Ustalana obligatoryjnie Ustalana fakultatywnie decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

Termin ustalenia opłaty

Do 3 lat od dnia, w którym decyzja albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne

Termin zapłaty ustalony przez wójta (burmistrza, prezydenta) w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do zapłaty przez podpisanie protokołu uzgodnień, lub - w razie niedojścia do ugody – w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale, przy czym nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej

Do 3 lat od dnia, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowane drogi Sposób uregulowania należności Odpłatność pieniężna, z możliwością przeniesienia na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału

Odpłatność pieniężna

z możliwością przeniesienia na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku scalenia i podziału

Odpłatność pieniężna z możliwością rozłożenia na roczne oprocentowane raty płatne w okresie 10 lat zabezpieczone hipoteką

Źródło: opracowanie własne na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

Wydaje się, że naliczanie opłat adiacenckich jest jak najbardziej uzasadnione i może przyczynić się do wzrostu dochodów gmin, a przynajmniej pokrycia części kosztów przedsięwzięć inwestycyjnych (jak to ma się w przypadku inwestycji infrastrukturalnych). Niemniej, jak zwraca uwagę S. Kańduła, a także pokazuje praktyka396

, przyznanie gminom uprawnień w zakresie kształtowania struktury opłat lokalnych nie gwarantuje ich

396 Zob. wyniki badań ankietowych w województwie małopolskim, rozdział 5 niniejszej pracy oraz

Informacja o wynikach kontroli ustalania egzekwowania przez gminy opłaty adiacenckiej oraz opłaty planistycznej w latach 2004-2006 (I półrocze), Najwyższa Izba Kontroli, Delegatura w Olsztynie, Nr ewid:

148 rzeczywistego wykorzystania³⁹⁷. Zaniedbania w tym zakresie powodowane mogą być względami społeczno-politycznymi (zły odbiór społeczny dodatkowych obciążeń fiskalnych, co może przełożyć się na głosy wyborcze) oraz ekonomicznymi (poza uchwaleniem stawek opłat adiacenckich konieczne jest określenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek poszczególnych działań gminy, co wymaga poniesienia kosztów przeprowadzenia wycen). Przy braku powszechności stosowania opłat adiacenckich w gminach trudno mówić o ich oddziaływaniu stymulującym, tym bardziej, że dla inwestorów koszty opłat adiacenckich nie są odczuwalne.398

Mogą za to budzić opór społeczny, szczególnie gdy gminy stosują górne pułapy stawek ustawowych.

Opłata planistyczna, zwana też rentą planistyczną regulowana jest przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina jest podmiotem uprawnionym do naliczenia opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy powoduje to wzrost wartości nieruchomości a właściciel zbywa tę nieruchomość w określonym ustawowo terminie. Można powiedzieć więc, że idea opłaty planistycznej koresponduje z założeniami opłat adiacenckich w takim sensie, że w obu przypadkach właściciel ma obowiązek podzielić się z gminą korzyściami uzyskanymi dzięki bezpośredniemu zaangażowaniu władz samorządowych. Prawnie określonymi warunkami pobrania opłaty planistycznej, są399

:

 wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego,  określenie w planie miejscowym stawki procentowej opłaty planistycznej,

 zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego.

Wartość opłaty planistycznej zależy od dwóch elementów: różnicy w wartości nieruchomości sprzed ustalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po wprowadzeniu zmian oraz stawki procentowej uchwalonej w planie miejscowym. Maksymalna stawka opłaty planistycznej może wynosić do 30% wzrostu wartości nieruchomości i niejednokrotnie jest różnicowana przez gminy, w zależności od przeznaczenia terenu. Problem naliczania i poboru opłat planistycznych wiąże się przede wszystkim z właściwie przeprowadzoną wyceną nieruchomości, w której efekcie powinien zostać ustalony rzeczywisty przyrost wartości nieruchomości spowodowany tym

397 S. Kańduła, Opłata adiacencka jako źródło dochodów gmin, „Finanse Komunalne”, 4/2008, s. 37-38

398 Ibidem, s. 38

399 M. Wolanin, Opłata planistyczna w planowaniu przestrzennym, cz. I, „Nieruchomości C. H. Beck”, nr 4, kwiecień 2005, s. 7

149 konkretnym czynnikiem, którym jest nowy plan miejscowy. Okres, w którym zbycie nieruchomości wiąże się z opłatą planistyczną wynosi 5 lat od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Choć wydaje się, że opłata planistyczna jest kolejnym, korzystnym dla gmin narzędziem powiększania dochodów budżetowych i rekompensuje część kosztów związanych z planowaniem miejscowym, to podobnie jak ma to miejsce przy opłacie adiacenckiej, możliwość wymierzania opłaty planistycznej jest wciąż słabo wykorzystywaną przez gminy szansą400

. O ile w przypadku gmin o niskiej wartości gruntów można to tłumaczyć zbyt wysokimi kosztami koniecznymi do poniesienia przy wycenie wartości nieruchomości, o tyle w miastach zaniechanie poboru opłat planistycznych bez wątpienia jest istotnym zaniedbaniem ze strony władz gmin.

Cena sprzedaży nieruchomości z zasobów gminy podlega odpowiednim regulacjom ze strony ustawy o gospodarce nieruchomościami i w założeniach nie powinna być niższa niż rynkowa wartość zbywanej nieruchomości. Przy sprzedaży nieruchomości gminy wpływ na wysokość ceny ma niewątpliwie forma rozdysponowania mienia. Zasadą, którą wprowadzają zapisy art. 37 ust. 1 u.g.n. jest zbywanie nieruchomości gminy w trybie przetargowym. Przy czym może to być forma przetargu ustnego bądź pisemnego, ograniczonego lub nieograniczonego. Poza ogólną zasadą istnieje szereg sytuacji szczególnych zwalniających sprzedającego z trybu przetargowego401

. Przy sprzedaży bezprzetargowej cena powinna co najmniej odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości. Oczywiście i tutaj istnieje szereg możliwości sprzedaży za niższą kwotę niż wskazywałaby na to określona rynkowa wartość nieruchomości. Należą do nich: obniżenie ceny w dalszych etapach przetargu czy zastosowanie bonifikat.

Podobnie jak w przypadku sprzedaży, także oddanie w użytkowanie wieczyste wiąże się z wpływami do budżetu gminy, tym razem z tytułu opłat za prawo użytkowania wieczystego. Opłaty przewidziane z tego tytułu występują pod postaciami: opłaty pierwszej oraz opłat rocznych. Opłata pierwsza jest najbardziej odczuwalna dla budżetu, gdyż wynosi od 15%-25% ceny transakcyjnej, z kolei opłaty roczne mają stawki w wysokości 0,3%, 1%, 2% i 3% w zależności od celu na jaki oddaje się nieruchomość w użytkowanie wieczyste i są ponoszone przez cały okres użytkowania wieczystego. W przypadku użytkowania wieczystego istotną kwestią jest także aktualizacja opłat

400 Zob. wykorzystanie instrumentów gospodarki nieruchomościami w gminach województwa małopolskiego - rozdz. 5 niniejszej pracy

401

150 rocznych, do których są gminy uprawnione. Aktualizacja ta polega na wycenie wartości gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, która to wartość staje się podstawą naliczania nowych opłat rocznych. Zmiana wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego może być również spowodowana zmianą celu określonego w umowie pomiędzy gminą a użytkownikiem wieczystym, co jest jednak sytuacją rzadziej spotykaną⁴⁰². Jak pokazuje praktyka ostatnich lat, aktualizacja opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest mocno odczuwalna przez użytkowników wieczystych, tym bardziej, że samorządy podejmują się tego przedsięwzięcia często po kilkunastu bądź kilkudziesięciu latach od ostatniej wyceny, co skutkuje znaczącymi wzrostami kwot opłat rocznych.

Trwały zarząd jest formą udostępnienia nieruchomości z zasobów publicznych - publicznym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej. Jak określa go A. Chełchowski, jest on „niekonwencjonalną instytucją prawną, umożliwiającą

właścicielowi wyposażenie jego jednostek organizacyjnych w nieruchomości konieczne do realizowania zadań, dla których dane jednostki zostały powołane”403

. Jeśli zatem gmina korzysta z tej formy rozdysponowania mienia nieruchomego, to czyni tak w celu realizacji zadań, jakich w jej imieniu podejmują się gminne jednostki organizacyjne. Są to przede wszystkim zadania wymagające świadczenia szeroko rozumianych usług o charakterze społecznym, a w trwałym zarządzie znajdują się przede wszystkim nieruchomości stanowiące przestrzeń publiczną (szkoły, przedszkola, urzędy), a także elementy infrastruktury technicznej (np. drogi)⁴⁰⁴. Trwały zarząd nie służy zatem jako instrument w stosunkach pomiędzy podmiotami prywatnymi a gminą, tylko pomiędzy gminą a jej jednostkami organizacyjnymi. Opłaty z tytułu trwałego zarządu (są to opłaty roczne), podobnie jak w przypadku użytkowania wieczystego ustalane są w zależności od celu oddania nieruchomości w trwały zarząd, a stawki opłat wynoszą: 0,1%, 0,3%, 1% wartości nieruchomości. Wysokość stawek opłat rocznych świadczy o społecznym charakterze celów, dla których instrument ten jest wykorzystywany.

Opłaty z tytułu użytkowania/najmu/dzierżawy nieruchomości gminnych są określane umową pomiędzy gminą a danym podmiotem. Prawo użytkowania, najmu i dzierżawy regulowane jest przepisami Kodeksu cywilnego, a w zakresie najmu lokali z gminnych zasobów mieszkaniowych – przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu

402 E. Celińska-Mysław, Aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste – sposoby uniknięcia podwyżki

lub zmniejszenia nowej wysokości, „Nieruchomości C. H. Beck”, nr 4, kwiecień 2006, s. 16

403 A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomościami publicznymi, „Samorząd Terytorialny”, 3/2009, s. 37

404

151 cywilnego⁴⁰⁵. Oddanie nieruchomości w użytkowanie, najem, dzierżawę na czas oznaczony powyżej 3 lat, bądź na czas nieoznaczony powinno być przeprowadzone w formie przetargu⁴⁰⁶, choć rada gminy może odstąpić od tego trybu. Opłaty za czasowe udostępnienie nieruchomości gminy mogą potencjalnie być wykorzystane jako narzędzie finansowego wspierania przedsiębiorczości, przy czym niewątpliwie działania takie powinny być stosowane w sposób celowy i ograniczony w czasie.

Powyższa charakterystyka instrumentów finansowych gospodarki nieruchomościami wskazuje na częściową możliwość ich wykorzystania dla stymulacyjnego oddziaływania władz gmin na decyzje podmiotów prywatnych. Warto jednak postawić pytanie o ich faktyczną skuteczność w osiąganiu celów rozwoju gospodarczego. W. Grześkiewicz w swoim opracowaniu dokonuje oceny realizacji funkcji fiskalnych i stymulacyjnych instrumentów finansowych w kontekście głównych celów rozwojowych gmin⁴⁰⁷. Na podstawie tej analizy można wnioskować, że wykorzystanie władztwa podatkowego gminy dla ustalenia stawek podatku od nieruchomości oraz wysokości opłat lokalnych i opłat za wykorzystanie mienia komunalnego ma bezpośrednie przełożenie na takie cele jak: rozwój istniejących struktur przedsiębiorczości, kreowanie aktywności w zakresie podejmowania działalności gospodarczej, pozyskiwanie inwestycji zewnętrznych oraz poszerzanie bazy dochodów budżetowych. Pomimo tego, autor ten opowiada się za uznaniem funkcji fiskalnej jako priorytetowej. Przemawia za tym pogląd prezentowany w okresie międzywojennym w Polsce, „że podatek powinien w pierwszej kolejności zaspokajać potrzeby budżetu państwa, a nie służyć realizacji różnego rodzaju celów: gospodarczych, społecznych czy też protekcjonistycznych”; oraz bieżące obserwacje rzeczywistości gospodarczej, wskazujące na krótkookresową skuteczność preferencji podatkowych w stymulowaniu rozwoju lokalnego⁴⁰⁸. Warto w tym miejscu przytoczyć wyniki badań empirycznych przeprowadzonych przez P. Swianiewicza i J. Łukomską potwierdzające, że zachęty podatkowe i inne instrumenty mające na celu redukcję kosztów prowadzonej działalności gospodarczej oferowane przez władze lokalne są nieistotne w stosunku do innych działań samorządów (przede wszystkim inwestycji infrastrukturalnych) oraz w stosunku do wpływu czynników zewnętrznych na lokalny rozwój gospodarczy 409

Podobnie wypowiadają się autorzy zagraniczni, którzy na

405 [Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 z późn. zm]

406 Art. 37 ust. 4 u.g.n.

407

Zob. W. Grześkiewicz, Znaczenie podatków …, op. cit.

408 Ibidem, s. 34-35

152 podstawie szeroko zakrojonych badań nad stymulującym oddziaływaniem polityki podatkowej w zakresie podatków lokalnych a decyzjami lokalizacyjnymi podmiotów prywatnych, uzyskali potwierdzenie dla tezy o ich niewielkim znaczeniu dla wspomnianej kwestii. Przyczyną tego jest przede wszystkim niewielki wpływ podatków lokalnych na dochodowość przedsięwzięć gospodarczych410

.

3.3. Uwarunkowania wykorzystania instrumentów gospodarki