Instrumenty gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości

Pierwsza z omawianych grup instrumentów odnosi się do gospodarowania majątkiem nieruchomym gmin. W tej grupie na szczególną uwagę zasługują narzędzia stosowane w celu:

 nabywania nieruchomości do zasobów gminnych, oraz  rozdysponowania nieruchomości z zasobów gminnych. Instrumenty te:

 stwarzają materialne podstawy (poprzez kształtowanie wielkości i jakości zasobu nieruchomości gminnych) dla różnego rodzaju aktywności gmin w gospodarce nieruchomościami (świadczenie usług publicznych, zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych, realizowanie inwestycji gminnych itp.)

 są formą oddziaływania gmin na lokalny rynek nieruchomości po stronie popytu i podaży,

 mogą służyć stymulowaniu pożądanych kierunków rozwoju gminy (oferty inwestycyjne).

Wśród instrumentów pozwalających na powiększenie gminnego zasobu gruntowego warto wymienić przede wszystkim te, które odróżniają gminę od pozostałych podmiotów władających nieruchomościami. Szczególnymi formami nabywania nieruchomości przez gminę są: komunalizacja, nabycie w oparciu o prawo pierwokupu, wywłaszczenie336

. Ponadto gminy mają możliwość nabywania nieruchomości w drodze kupna – jako inwestycji własnej, zamiany, uzyskania w trybie spadku, darowizny, zrzeczenia się, nabycia prawa użytkowania wieczystego itp.

Komunalizacja jest formą nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego mienia państwowego w celu wyposażenia tych jednostek w majątek niezbędny do dalszego funkcjonowania. Komunalizacja mienia stworzyła podstawy materialne dla istnienia gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego. Gminy uzyskały niezbędny majątek w oparciu o przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę

336 Art. 44 ustawy o samorządzie gminnym wymienia szereg dostępnych gminie form nabycia mienia komunalnego, którego znaczącym składnikiem są nieruchomości. Ze względu na ograniczenie objętości pracy zostaną omówione tylko wybrane, charakterystyczne dla gospodarki nieruchomościami, formy.

131 o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych³³⁷. W ramach komunalizacji przewidziano dwa jej tryby³³⁸:

 z mocy prawa – dotyczyło ona majątku państwowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcje organu założycielskiego, oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym organom339

,

 w drodze aktu przekazania – po wydaniu przez wojewodę decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia mienia. W wyniku aktu przekazania gminy mogły i nadal mogą nabywać mienie dla celów realizacji zadań publicznych.

Kolejną szczególną formą służącą powiększaniu gminnych zasobów gruntowych jest nabycie nieruchomości w oparciu o prawo pierwokupu. Prawo pierwokupu przysługujące gminom jest ustawowym prawem odnoszącym się do nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne³⁴⁰ i uregulowane zostało w art. 109-111 u.g.n. Zapisy tej ustawy wskazują przypadki, w których gminie przysługuje prawo pierwokupu oraz te sytuacje, które prawo to wyłączają. Istotą prawa pierwokupu jest umożliwienie gminie pozyskania gruntów przydatnych do realizacji celów publicznych bez konieczności przeprowadzenia wywłaszczenia. Jednak taka możliwość pojawia się tylko w sytuacji, gdy nieruchomość obciążona prawem pierwokupu zostaje wystawiona na sprzedaż. Prawo pierwokupu wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), a odbywa się poprzez złożenie oświadczenia w formie aktu notarialnego u notariusza w terminie miesiąca od otrzymania zawiadomienia o treści umowy sprzedaży341

. Jak stwierdza M. Gdesz, skorzystanie z prawa pierwokupu jest racjonalnie uzasadnione w przypadku, gdy cena sprzedaży nieruchomości, którą w takiej sytuacji muszą zaakceptować organy gminy, nie jest wyższa niż koszty konieczne do poniesienia w związku z wywłaszczeniem nieruchomości342

. Wywłaszczenie nieruchomości jest szczególnego rodzaju instrumentem, który wkracza w sferę własności, przedkładając ważne cele publiczne ponad prawa indywidualne. Dokonując krótkiej charakterystyki instytucji „wywłaszczenia” należy na

337 Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, (p.o.s.t.i.p.s.), [Dz. U. Nr 32, Poz. 191 z późn. zm.]

338 J. Jagoda, D. Łobos-Kotowska, M. Stańko, Gospodarka …, op. cit., s. 28-31

339

Art. 5 ust. 1 p.o.s.t.i.p.s. Odmienne regulacje dotyczyły takich miast jak Warszawa, Kraków i Łódź

340 Por. M. Gdesz, Cel publiczny w gospodarce nieruchomościami, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2002, s. 55

341 Art. 109 ust. 4, art. 110 ust. 2, 4 u.g.n.

342

132 wstępie sięgnąć do zapisów Konstytucji, która chroniąc własność i prawa dziedziczenia343

, jednocześnie wyznacza granice tej ochrony dopuszczając przeprowadzenie wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, w przypadku, gdy cele publiczne nie mogą zostać w inny sposób zrealizowane. Oczywiście konstytucyjne pojęcie „wywłaszczenia” jest szersze niż to, zawarte w art. 112 ust. 2 u.g.n.³⁴⁴

Organem właściwym do przeprowadzenia wywłaszczenia jest starosta, który w drodze decyzji administracyjnej ogranicza lub pozbawia prawa własności, użytkowania wieczystego bądź innego z ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości na rzecz gminy (pozostałych jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa)345

. Wywłaszczeniem może być objęta cała lub część nieruchomości, a wywłaszczoną nieruchomość można wykorzystać tylko na ten cel, któremu miała w zamierzeniach służyć (został on określony w decyzji wywłaszczeniowej).

Wywłaszczenie choć jest skuteczną metodą pozyskania nieruchomości dla celów publicznych, jest jednocześnie uważaną za ostatnią, z szeregu innych możliwych do wykorzystania przez władze publiczne346. Można to stwierdzić w oparciu o wskazania ustawowe, które każdorazowo wymagają:

 ocenienia, czy nie jest możliwe osiągnięcie celu publicznego w innych sposób (art. 112 ust.3 u.g.n.), oraz

 podjęcia próby nabycia nieruchomości w drodze umowy (art. 114 ust. 1 u.g.n.).

Kolejna grupa instrumentów służy rozdysponowaniu nieruchomości z zasobów gmin. Może ono przybierać formę: czasowego udostępnienia nieruchomości własnych gmin bądź trwałego ich zbycia. Z punktu widzenia potrzeb przedsiębiorców, najczęściej branymi pod uwagę formami czasowego pozyskania nieruchomości dla celów prowadzenia działalności gospodarczej jest najem i dzierżawa. Z kolei działalność inwestycyjna wymaga posiadania przez inwestora praw do nieruchomości, stąd możliwymi formami ich pozyskania od gmin jest kupno bądź nabycie prawa użytkowania wieczystego.

Sprzedaż nieruchomości gruntowych z zasobów gminnych, podobnie jak oddanie w użytkowanie wieczyste są możliwe do przeprowadzenia w dwóch trybach: w trybie przetargu publicznego (jest to podstawowa zasada) oraz w trybie

343 Art. 21 ust. 2 K.RP

344 Por. M Wolanin, Wywłaszczenie jako prawny instrument powiększania publicznej własności

nieruchomości, cz. I, „Nieruchomości C. H. Beck”, nr 7, lipiec 2009, s. 4 i 6

345 G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek, Komentarz do ustawy o gospodarce

nieruchomościami, tom II, wydanie II, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000, s. 102

346 Por. M. Wolanin, Wywłaszczenie jako prawny instrument powiększania publicznej własności

133 bezprzetargowym (regulacja szczególna)347

. Nieruchomości gminne przeznaczone do zbycia, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę są ogłaszane poprzez uwidocznienie ich w wykazie nieruchomości i podanie do publicznej wiadomości. Przetarg może mieć formę ustną bądź pisemną, w zależności od celu, jaki gmina chce osiągnąć. Poza trybem przetargowym, art. 37 u.g.n. wymienia szereg sytuacji szczególnych kwalifikujących się do trybu bezprzetargowego. Zwolnienia z trybu przetargowego dotyczą m.in. takich przypadków jak: zbycie nieruchomości osobie, której przysługuje tzw. pierwszeństwo nabycia, zbycie w drodze zamiany lub darowizny, zbycie na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, sprzedaż partnerowi prywatnemu lub spółce w ramach wkładu własnego podmiotu publicznego w partnerstwo publiczno-prywatne, i inne. Jak pokazuje praktyka, nabycie nieruchomości bezpośrednio od gminy jest uważane przez inwestorów za atrakcyjną formę pozyskania gruntów pod inwestycje. Wynika to m.in. z:

 atrakcyjności gruntów gminy (może to być - dobra lokalizacja, uregulowany stan prawny, odpowiednio duża powierzchnia nadająca się pod inwestycje, wyposażenie w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej),

 możliwości zobowiązania gminy do przeprowadzenia określonych działań – zrealizowania zaplanowanych inwestycji publicznych na nieruchomości i w jej sąsiedztwie (np. droga, kanalizacja itp.),

 zaufania do gminy jako strony transakcji rynkowej,

 oczekiwań inwestora odnośnie przychylnego stosunku władz publicznych do planowanego przedsięwzięcia, sprawniejszego przeprowadzenia procedur administracyjnych np. uzyskania pozwolenia na budowę.

Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów gminnych jest instrumentem służącym trwałemu rozdysponowaniu nieruchomości przy zachowaniu pewnej kontroli nad sposobem wykonywania nabytego przez użytkownika wieczystego prawa. Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym określanym jako quasi własność³⁴⁸ i zostało w swojej treści opisane w art. 233 k.c.349

. Ustanawianie użytkowania wieczystego jest możliwe tylko na gruntach Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków. Zakres ingerencji gminy w sposób korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego opiera się na umowie zawartej pomiędzy gminą jako właścicielem gruntu a jego

347 S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Gospodarka …, op. cit., s. 125

348 Nieruchomości. Zagadnienia prawne, red. H. Kisilowska, LexisNexis, Warszawa 2002, s. 20

349 Użytkowanie wieczyste regulowane jest postanowieniami art. 232-243 k.c. oraz zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym m.in. art. 29-33 u.g.n.

134 użytkownikiem wieczystym. Umowa określa cel oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, a w przypadku gdy jest nim zabudowa nieruchomości, powinna także określać sposób i termin jej realizacji.³⁵⁰ Jeśli cel oddania w użytkowanie wieczyste zostanie jasno określony351

, to ta forma nabycia prawa do nieruchomości może przynosić korzyści zarówno stronie publicznej, jak i użytkownikowi wieczystemu.

Korzyści gmin z oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, wiążą się z:

 zachowaniem wpływu na sposób wykorzystywania nieruchomości, w tym rodzaj i termin zabudowy,

 posiadaniem potencjalnej możliwości rozwiązania umowy na skutek nie wywiązywania się użytkownika wieczystego z zawartych w niej uzgodnień,

 uzyskiwaniem stabilnych i długookresowych dochodów budżetowych z możliwością ich urealnienia w zależności od zmian wartości nieruchomości,  zachowaniem praw własności do nieruchomości.

Korzyści użytkownika wieczystego z nabycia prawa do gruntu, wynikają z:

 możliwości pozyskania określonych gruntów gminnych wraz z szerokim zakresem uprawnień,

 nabycia prawa własności do zabudowań znajdujących się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste,

 niższych kosztów w chwili nabycia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do prawa własności nieruchomości.

Prawo użytkowania wieczystego, pomimo stawianych mu zarzutów w związku z jego ograniczeniami wynikającymi z przyczyn powstania tej formy prawnej352

i postulatów nawołujących do przekształcenia go w prawo własności, należy uznać za jeden z ważnych instrumentów realizacji celów polityki gminy w zakresie kształtowania zabudowy przy zachowaniu stabilnego źródło dochodów budżetowych. Jednak, jak zaznacza R. Źróbek i S. Banaszek, nie może ono stanowić alternatywy dla sprzedaży nieruchomości i powinno

350

W. Koczara, Ograniczenie sposobu korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego, „Nieruchomości C. H. Beck”, nr 10, październik 2009, s. 10

351 W. Koczara wskazuje, że zapis celu użytkowania wieczystego bywa określany niejednolicie, co w konsekwencji może prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia praw użytkownika wieczystego. Zob. Ibidem, s. 11

352

G. Bieniek i Z. Marmaj opisują genezę powstania prawa użytkowania wieczystego nawiązując do okresu panowania systemu socjalistycznego, kiedy „poszukiwano formy korzystania z gruntów państwowych w celu zaspokojenia potrzeb społecznych, szczególnie w zakresie budownictwa.” Zob. G. Bieniek, Z. Marmaj,

Użytkowanie wieczyste w praktyce. Problematyka prawna, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa –

135 być stosowane tylko tam, gdzie interes społeczny wymaga, aby grunty będące przedmiotem obrotu pozostały we własności publicznej353

.

Podsumowując zagadnienie gospodarowania nieruchomościami gmin należy podkreślić, że zakres dostępnych instrumentów zdecydowanie wykracza poza omówione przykłady, jednak obszerność tej tematyki nie pozwala na szerszą charakterystykę poszczególnych narzędzi. Wyróżnione formy powiększania gminnego zasobu zasługują na szczególną uwagę, gdyż stanowią o specjalnym charakterze i uprawnieniach gmin w gospodarce nieruchomościami. Odróżniają tym samy podmiot publiczny (gminę) od podmiotów prywatnych, zapewniając temu pierwszemu dodatkowe możliwości nabywania gruntów (wywłaszczenie, prawo pierwokupu), będące jednocześnie formą ograniczenia prawa własności innych podmiotów. Te wyjątki od ogólnych zasad cywilnoprawnych są podyktowane postawieniem celów publicznych ponad cele prywatne. Z kolei formy trwałego rozdysponowania nieruchomości pozwalają gminom na prowadzenie aktywnej polityki zachęcania podmiotów prywatnych do lokalizacji i rozwoju przedsięwzięć gospodarczych i inwestycyjnych (oferty lokalizacyjne gmin), ograniczając jednocześnie dowolność w stanowieniu warunków zbycia nieruchomości. Ograniczenia te maja również na celu ochronę interesów publicznych poprzez przeciwdziałanie nieracjonalnemu rozdysponowaniu mienia wspólnego.

3.2.2. Kształtowanie warunków dla inwestycyjnego wykorzystania nieruchomości na