Instrumenty gospodarki nieruchomościami z obszaru polityki inwestycyjnej gminy

Aktywność gmin w zakresie działalności inwestycyjnej powinna prowadzić do osiągnięcia dwóch podstawowych celów:

 zapewnienia właściwych warunków życia ludności poprzez stworzenie dostępu do dóbr i usług publicznych,

 stworzenie warunków do działalności gospodarczej i inwestycyjnej podmiotów.

Cele te realizowane są poprzez wydatki inwestycyjne, których rzeczowym efektem są obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i społecznej.

Tabela 10 Instrumenty gospodarki nieruchomościami z zakresu polityki inwestycyjnej gmin

Instrumenty Dokumenty

planistyczne

Wydatki inwestycyjne Sposoby finansowania

inwestycji Wieloletnie plany i programy:  inwestycyjne  finansowe Wieloletnie prognozy finansowe

 Wydatki na budowę i utrzymanie dróg

 Wydatki na budowę i utrzymanie sieci wodociągowych i zaopatrzenia w wodę

 Wydatki na budowę i utrzymanie infrastruktury energetycznej

 Wydatki na inwestycje w zakresie transportu zbiorowego

 Wydatki na inwestycje dotyczące infrastruktury mieszkaniowej

 Wydatki na budowę i utrzymanie infrastruktury służącej ochronie zdrowia

 Wydatki na inwestycje służące szkolnictwu

 Wydatki na budowę i utrzymanie obiektów kultury fizycznej

 Wydatki na budowę i utrzymanie infrastruktury oczyszczania ścieków

 Wydatki na inwestycje w zakresie utrzymania czystości w gminie

 Źródła finansowania:

o Dochody budżetowe: własne, subwencje ogólne, dotacje celowe,

o Środki z funduszy celowych, o Środki bezzwrotne

z zagranicy,

o Nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych

o Pożyczki długoterminowe, kredyty bankowe (w tym pod zabezpieczenie hipoteczne), o Emisja obligacji  Metody finansowania: o Partnerstwo publiczno-prywatne o Leasing

Źródło: opracowanie własne na podstawie: M. Kogut-Jaworska, Instrumenty …, op. cit., s. 106; M. Jastrzębska, Polityka inwestycyjna …, op. cit., s. 18-20

141 Do instrumentów gospodarki nieruchomościami z zakresu polityki inwestycyjnej można zaliczyć: dokumenty planistyczne o charakterze finansowo-inwestycyjnym, wydatki inwestycyjne na infrastrukturę techniczną i społeczną oraz sposoby ich finansowania. Klasyfikację instrumentów z zakresu polityki inwestycyjnej gmin prezentuje tabela 10.

Wieloletnie plany inwestycyjne – są programami inwestycyjnymi stanowiącymi narzędzie planowania wieloletniego, pozwalającymi na wskazanie niezbędnych przedsięwzięć inwestycyjnych wraz z określeniem ich zakresu rzeczowego i finansowego³⁷¹. Są to więc dokumenty zawierające końcowe efekty selekcji projektów inwestycyjnych, które mają wyznaczać najważniejsze przedsięwzięcia możliwe do zrealizowania w danym przedziale czasowym³⁷².

Wieloletnie plany finansowe – wiążą się ściśle z wieloletnimi planami inwestycyjnymi i wspólnie wynikają z przyjętej strategii rozwoju społeczno-gospodarczego gminy. Wieloletnie plany finansowe stanowią dokument określający możliwości finansowania przyjętych zadań w długiej perspektywie czasu. Dla organów gminy są narzędziem służącym racjonalnemu gospodarowaniu środkami publicznymi zarówno własnymi jak i pochodzenia zewnętrznego. Nowe przepisy Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych³⁷³ wprowadziły obowiązek opracowania przez gminy wieloletniej prognozy finansowej. Z założenia ma to być plan o charakterze strategicznym, co najmniej średniookresowym, będący podstawą rozwoju gminy374

. W oparciu o wymagany ustawą zakres prognozy można stwierdzić, że dokument ten łączy dotychczas funkcjonujące w gminach wieloletnie plany inwestycyjne z wieloletnimi planami finansowymi³⁷⁵.

Wydatki majątkowe inwestycyjne gmin mogą mieć na celu budowę nowych obiektów, zakup środków trwałych oraz finansowanie i dofinansowanie inwestycji realizowanych przez inne podmioty³⁷⁶. Wydatki inwestycyjne najczęściej dotyczą budowy, rozbudowy, lub modernizacji obiektów infrastruktury technicznej i społecznej. Sposób finansowania tych wydatków może być zróżnicowany, a metody realizacji inwestycji

371

A. Kożuch, Instrumenty zarządzania rozwojem lokalnym, Stowarzyszenie Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu, Roczniki Naukowe, tom VII, z. 4, 2006, s. 179

372 Por. Wieloletnie plany inwestycyjne, red. R. Stanek, D. Śmiałkowski, „Zintegrowane zarządzanie finansami, Poradnik dla gmin i powiatów”, z. 4, Municipium, Warszawa 2001, s. 38

373 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (u.f.p.) [Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.]

374 E. Czołpińska, Wieloletnia prognoza finansowa w jednostkach samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 5/2010, s. 34

375 Zob. art. 226 u.f.p.

376

142 mogą przyjmować formę: samodzielnych przedsięwzięć gminnych, działań wspólnych z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, czy inwestycji we współpracy z podmiotami prywatnymi. Na wybór źródeł finansowania ma wpływ wiele czynników; są to zarówno uwarunkowania zewnętrzne decydujące o dostępności rynkowej danego instrumentu finansowego, jak i czynniki wiążące się ze specyfiką gminy jako podmiotu publicznego o określonych zasadach funkcjonowania. W związku z niską rentownością inwestycji gminnych samorządy starają się o sfinansowanie projektów w dużej części z dochodów własnych³⁷⁷ oraz ze środków pochodzących ze źródeł bezzwrotnych, częściowo zwrotnych bądź kapitałem o możliwie najniższym koszcie pozyskania.378

Pomimo, że finansowanie inwestycji gminnych przy wykorzystaniu dochodów własnych wydaje się być najbezpieczniejszą formą pokrywania kosztów działalności inwestycyjnej, to jak wskazuje M. Jastrzębska, inwestycje samorządowe powinny być finansowane metodą kredytową379. Dochody własne są elementem stanowiącym o rzeczywistej samodzielności finansowej gminy. Chociaż z punktu widzenia wysokości nakładów inwestycyjnych przy inwestycjach infrastrukturalnych są niewystarczające nawet przy silnej pozycji finansowej jednostki, to otwierają możliwość na tworzenie korzystnych dla gminy montaży finansowych, przy wykorzystaniu narzędzi finansowania zewnętrznego.

Często wykorzystywanym w ostatnich latach źródłem finansowania inwestycji gminnych są środki z programów Unii Europejskiej. Ogół dostępnych źródeł unijnych można podzielić na środki z funduszy przedakcesyjnych oraz środki z funduszy poakcesyjnych. Fundusze przedakcesyjne przeznaczone były na przygotowanie Polski do przyjęcia w struktury unijne oraz wspieranie procesu transformacji politycznej i gospodarczej. Fundusze poakcesyjne to instrumenty przeznaczone na umocnienie i modernizację gospodarek krajów Unii Europejskiej. Nakierowane są na te sektory gospodarki i regiony, które bez wsparcia finansowego nie są w stanie zlikwidować opóźnień i dorównać do średniego poziomu ekonomicznego w Unii Europejskiej. W celu finansowania inwestycji lokalnych, gminy w ramach funduszy przedakcesyjnych mogły korzystać z programu PHARE (w zakresie wsparcia inwestycji infrastrukturalnych), ISPA (dla finansowania dużych inwestycji służących ochronie środowiska), SAPARD (w zakresie inwestycji wspierających proces przekształceń strukturalnych wsi). W ramach

377 K. Godoń-Więznowska, Źródła finansowania …, op. cit., s. 565-576

378A. Zimny, Fundusze …, op. cit., s. 16

379

143 pomocy poakcesyjnej gminy mogą korzystać ze środków Funduszu Spójności (w zakresie inwestycji ochrony środowiska) oraz funduszy strukturalnych, w tym m.in. Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (przeznaczonego dla wspierania przekształceń struktury rolnictwa oraz rozwoju obszarów wiejskich), Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (m.in. w zakresie finansowania inwestycji infrastrukturalnych)³⁸⁰.

W ramach zwrotnych źródeł finansowych istotne znaczenie mają pożyczki i kredyty bankowe. Poza niewątpliwą korzyścią, jaką jest możliwość zwiększenia wydatków inwestycyjnych gmin, korzystanie z nich pociąga konsekwencje w postaci określonych zobowiązań o wyznaczonych terminach płatności, kosztach związanych z obsługą długu i podwyższonym ryzyku finansowym. W ramach tej grupy instrumentów gminy, podobnie jak wszyscy właściciele nieruchomości, mają możliwość zaciągania kredytów pod zabezpieczenie hipoteczne.

Z kolei partnerstwo publiczno-prywatne można uznać za alternatywną dla zadłużenia formę finansowania inwestycji gminnych, realizowaną przy współudziale środków obcych.381

Jak zauważa D. Hajdys, w polskiej terminologii prawniczej pojęciem tym obejmuje się różne formy współpracy sektora publicznego z sektorem prywatnym, a jego istotą jest współdziałanie sektora publicznego z partnerem prywatnym w celu wykonywania zadań przypisanych jednostce publicznej382

. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym³⁸³ w art. 1 ust. 2 definiuje tę formę jako działanie polegające na wspólnej realizacji przedsięwzięcia, opierające się na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego. Zaletą tej formy realizacji zadań publicznych jest możliwość zastosowania alternatywnych sposobów wynagrodzenia partnera prywatnego, m.in. poprzez oddanie mu do czasowego użytkowania i pobierania pożytków, powstałego majątku trwałego384

. Odciąża to częściowo bądź w całości gminy od konieczności finansowego zaangażowania w przedsięwzięcie, co nadaje główny sens tej formie realizacji inwestycji. Jednak, jak stwierdza W. Gonet, pomimo dość precyzyjnej regulacji ustawowej, partnerstwo publiczno-prywatne nie zostało szeroko

380Por. A. Zimny, Fundusze …, op. cit., s. 16

381 Por. G. Piecek, Analiza wybranych form pozabudżetowego finansowania inwestycji infrastrukturalnych

przez jednostki samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne”, 1-2/2010, s. 130

382 Por. D. Hajdys, Formalnoprawne możliwości współpracy sektora publicznego i prywatnego w ramach

modelu partnerstwa publiczno-prywatnego, „Finanse Komunalne”, 9/2009, s. 23

383 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (u.p.p.p.) [Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100]

384 W. Gonet, Partnerstwo publiczno-prywatne w jednostkach samorządu terytorialnego – zakres

144 rozpowszechnione i nie rozwiązało problemów finansowania i realizacją inwestycji infrastrukturalnych³⁸⁵.

Problem finansowania jest jednym z podstawowych czynników warunkujących możliwości inwestycyjne gmin. Dlatego wykorzystanie instrumentów inwestycyjnych gospodarki nieruchomościami zawsze idzie w parze z gospodarką finansową i decyzjami gmin w zakresie polityki dochodowej.

3.2.4. Finansowe instrumenty gospodarki nieruchomościami z obszaru polityki