Planowanie rozwoju gminy

Planowanie strategiczne w gminie polega przede wszystkim na opracowaniu strategii rozwoju społeczno-gospodarczego danej jednostki terytorialnej oraz innych planów długookresowych, które w założeniu, wraz z opracowaną strategią, powinny stanowić swego rodzaju wysoce skorelowany pakiet planistyczny. Podobne podejście prezentują J. Bieniecki i B. Szczupak, wskazując trzy szczeble tzw. myślenia strategicznego, na które składa się131

:  budowa strategii rozwoju gminy,

 tworzenie strategii przedsiębiorczości gminy,

 konstruowanie strategii przestrzennego zagospodarowania gminy.

Poza strategią rozwoju lokalnego, do najważniejszych dla gminy dokumentów o długiej perspektywie planistycznej należą: studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wieloletnie plany inwestycyjne oraz wieloletnie plany finansowe. Dodatkowo w pakiecie, o którym była mowa powyżej, powinny znaleźć się także plany branżowe, które mogą m.in. dotyczyć gospodarowania mieniem gminy czy gminnym zasobem mieszkaniowym.

Strategia rozwoju gminy jest podstawowym instrumentem zarządzania strategicznego rozwojem lokalnym, wytyczającym jego kierunki i wskazującym sposoby osiągania wyznaczonych celów. Jest także dokumentem wymaganym przy ubieganiu się o środki pomocowe z Unii Europejskiej¹³². Jej opracowanie przebiega według określonych etapów i ma charakter problemowo-czasowy133

. Wśród podstawowych etapów przygotowania strategii rozwoju gminy można wymienić134

:

 ocenę przebiegu procesów rozwojowych w przeszłości – polegającą na analizie uwarunkowań osiągniętych sukcesów i poniesionych w przeszłości porażek, która

131J. Bieniecki, B. Szczupak, Strategiczne myślenie o przyszłości gminy, „Prace Naukowe AE w Katowicach, 2004, s. 9

132M. Ziółkowski, Zarządzanie strategiczne w polskich gminach w świetle wyników badań ankietowych [w:]

Gospodarka lokalna …, op. cit., nr 1083, s. 634

133 Gospodarka regionalna i lokalna, red. Z. Strzelecki, PWN, Warszawa 2008, s. 161

134 Por. E. Wysocka, Planowanie strategiczne w gospodarce rynkowej [w:] Gospodarka lokalna w teorii

i praktyce, „Prace Naukowe AE we Wrocławiu”, red. M. Obrębalski, nr 734, 1996; R. Brol, Praktyka planowania strategicznego w skali lokalnej – studium przypadku [w:] Gospodarka lokalna…, op. cit., nr 734

54 pozwala na wyciągnięcie wniosków pomocnych w opracowywaniu przyszłych planów rozwojowych,

 diagnozę prospektywną – pozwalającą na całościową ocenę istniejącego stanu społeczno-ekonomicznego terytorium lokalnego oraz na wskazanie głównych trendów i kluczowych problemów rozwoju. W ramach diagnozy identyfikowane są podstawowe problemy rozwoju, słabe i mocne strony gminy oraz szanse i zagrożenia wynikające z otoczenia. Diagnoza ta ma się stać punktem wyjścia dla projektowanej strategii rozwoju,

 opracowanie hierarchicznej struktury celów i zadań strategicznych – etap ten obejmuje sformułowanie hierarchii celów, zestawu zadań strategicznych oraz określenia ich powiązań i kolejności wdrażania. Wśród celów strategii rozwoju lokalnego wyróżnia się grupy celów: strategicznych, operacyjnych, bieżących i pomocniczych. Etap ten może zawierać wariantowe scenariusze, dlatego powinno się wypracować system kryteriów i metod monitorowania i pomiaru skuteczności działań, co pozwoli na weryfikację wybranej ścieżki postępowania,

 opracowanie projektów realizacyjnych zadań strategicznych, które w zależności od planowanego terminu realizacji poszczególnych zadań, zawierają bardziej lub mniej uszczegółowione założenia działań.

Zarówno T. Kudłacz, jak i K. Heffner, zwracają uwagę na antycypacyjny charakter programów i planów rozwoju, i potrzebę przyjęcie w nich wariantowych rozwiązań135

. W ten sposób władze gmin opracowujące strategię rozwoju lokalnego wykazują aktywną postawę, która wyraża się poprzez próbę przewidywania – antycypowania zmian zachodzących w otoczeniu (ex ante), w przeciwieństwie do działań czysto dostosowawczych (ex post), mających charakter bierny.

Na etapie wdrażania strategii, zwraca się uwagę na konieczność monitorowania efektów, w kontekście skuteczności osiągania założonych w strategii celów oraz zmian zachodzących w otoczeniu. Do głównych celów monitoringu zalicza się: kontrolowanie realizacji strategii, sprzężenie działań strategicznych z planowaniem przestrzennym i procesami lokalizacyjnymi oraz zapobieganie negatywnym skutkom, które mogą wystąpić czy to w sferze środowiskowej, czy społeczno-gospodarczej136

.

Sukces strategii rozwoju gminy w dużej mierze zależy od wypracowania odpowiednich struktur podmiotowych, zbudowanych na bazie istniejących „aktorów

135 Gospodarka regionalna …, op. cit., s. 123-173

136

55 lokalnych”, czynnie zaangażowanych w proces przygotowania i wdrożenia przyjętych założeń. W skład wspomnianych struktur organizacyjnych powinni wejść reprezentanci różnych środowisk lokalnych, którzy w sposób aktywny chcieliby włączyć się w proces kreowania rozwoju lokalnego. Wśród „aktorów lokalnych” zainteresowanych uczestnictwem w tym przedsięwzięciu powinny znaleźć się137

:

 władze lokalne – jako najważniejszy uczestnik sceny lokalnej, posiadający społeczne umocowanie do działania na rzecz dobra publicznego i interesów społeczności lokalnej,

 środowiska gospodarcze – pracodawcy, przedsiębiorcy, związki i stowarzyszenia branżowe i regionalne,

 zorganizowane grupy społeczne,  zewnętrzni uczestnicy.

Spośród „aktorów lokalnych” postuluje się wyłonienie liderów życia publicznego i gospodarczego, którzy zorganizowani w nieformalną strukturę, poprzez swoją aktywność będą wpływać na kształtowanie się koncepcji strategii rozwoju. Także w fazie realizacji strategii niezbędni są dynamiczni i profesjonalni liderzy, potrafiący wdrożyć w życie opracowane projekty rozwoju lokalnego¹³⁸.

Niewątpliwie ustalanie i realizacja planów strategicznych jest przedsięwzięciem o wysokim stopniu skomplikowania, a sukces obarczony jest istotnym poziomem ryzyka. Niemniej właściwie opracowana i wdrożona strategia może przynieść szereg korzyści wynikających z funkcji jakie w swoich założeniach powinna spełniać139

.

Literatura wskazuje także na konkretne przykłady korzyści, jakie można dzięki strategii rozwoju uzyskać. Należą do nich140

:

 wyznaczenie spójnej wizji rozwoju oraz priorytetowych kierunków działań,  wyartykułowanie interesów społeczności lokalnej,

 zmobilizowanie elit gminnych do wspólnej refleksji nad kształtem przyszłości gminy,  określenie zasad zachowań lokalnej władzy,

 zwiększenie stopnia harmonijności i elastyczności działania władzy lokalnej w warunkach zmieniającego się otoczenia,

137 Por. A. Klasik, Lokalny rozwój gospodarczy i metody jego budowania [w:] Gospodarka lokalna …, op. cit., nr 734, s. 23-27

138 Por. Ibidem, s. 28

139 Zob. G. J. Pearson, Strategic thinking, Prentice Hall, New York – London 1990 [za:] Gospodarka

regionalna …, op. cit., s. 172-173

140

56  obniżenie niepewności działania firm, co pozwala na wydłużenie horyzontu

decyzyjnego i zwiększa skłonność do podejmowania ryzyka,  eliminowanie lub łagodzenie części konfliktów,

 pozyskanie jednego z ważnych elementów tworzących image gminy,  mobilizacja dodatkowych środków na rozwój zasobów lokalnych,

 możliwość ubiegania się o środki z zewnątrz (rząd, fundacje, programy, i instytucje krajowe i międzynarodowe).

Strategia rozwoju lokalnego, choć zwiększa szanse gminy na rzeczywisty rozwój gospodarczy, to sama nie jest jeszcze gwarancją osiągnięcia sukcesu¹⁴¹. Na sukces ten składa się bowiem szereg elementów, z czego tylko część podlega bezpośredniemu wpływowi samorządu gminy.

Obecnie większość gmin w Polsce posiada strategie rozwoju lokalnego, choć część z tych dokumentów powstała głównie z myślą o pozyskaniu dodatkowych środków finansowych ze źródeł unijnych. Wskazują na to wyniki prowadzonych badań, z których można wnioskować, że dla wielu gmin strategia rozwoju jest dokumentem „martwym”, który choć istnieje w formie papierowej, to nie przekłada się na faktycznie prowadzone działania142

. W gminach, w których brak jeszcze strategicznego programu rozwoju, jego miejsce zajmuje obligatoryjnie opracowywane studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy¹⁴³.

Planowanie strategiczne jest ważnym elementem zarządzania rozwojem gminy. Jednak jednym z podstawowych zagrożeń, które stają przed władzami lokalnymi w związku z wdrażaniem przyjętych programów, jest brak realnych możliwości sfinansowania poszczególnych przedsięwzięć rozwojowych. Dlatego planowanie strategiczne musi iść w parze z właściwym zdiagnozowaniem sytuacji finansowej jednostki oraz odpowiednim zarządzaniem finansami gminy.