Finansowanie rozwoju gminy

Zasoby finansowe samorządu gminy są czynnikiem warunkującym realizację lokalnych zadań rozwojowych. Z założenia gminy mają „prawo do posiadania własnych

wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach

141

A. Prusek, Strategia rozwoju regionów w warunkach gospodarki rynkowej, Wydawnictwo Secesja, Kraków 1995, s. 19

142 Zob. M. Ziółkowski, Zarządzanie …, op. cit., s. 633-639

143 Zob. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 58 i nast.

57

wykonywania nałożonych na nie zadań o charakterze publicznym oraz w celach rozwojowych”¹⁴⁴.

Poza możliwościami finansowymi także właściwe zarządzanie finansami jest jednym z istotniejszych elementów decydującym o prawidłowym funkcjonowaniu i rozwoju gminy.

C. Rudzka-Lorentz i J. Sierak wyróżniają dwa modele zarządzania finansami gmin, są to¹⁴⁵:

 administrowanie – charakteryzujące się pasywnością, oparciem wydatków na osiąganych dochodach budżetowych, planowanych w cyklu jednorocznym, przy założeniu aktualizacji zamieszczonych w budżecie pozycji za pomocą wskaźników makroekonomicznych,

 zarządzanie strategiczne – rozumiane jako zintegrowany proces kształtowania dochodów i wydatków w cyklu rocznym i wieloletnim, z uwzględnieniem rachunku kosztów i korzyści, przy wykorzystaniu instrumentów strategicznego zarządzania gminą.

Z powyżej wymienionych - to zarządzanie strategiczne finansami uznaje się za najbardziej pożądane, gdyż stwarza ono warunki dla długookresowego planowania strategicznego rozwoju gminy i pozwala w sposób aktywny podejść do realizacji zamierzeń inwestycyjnych.

Problemy finansowania rozwoju gminy opierają się na dwóch filarach:

 kształtowania celów i realizowania polityki dochodowej gminy, która stanowi o możliwościach finansowych jednostki samorządowej,

 kształtowanie celów i realizowanie założeń polityki wydatkowej, która bezpośrednio przekłada się na działania rozwojowe gminy.

Podejmując temat polityki dochodowej warto przywołać stanowisko prezentowane przez S. Owsiaka, który stwierdza, że „istnienie i rozwój samorządów lokalnych wymaga

mocnych podstaw finansowych. Samorządowe władze bez trwałych dochodów są władzami ułomnymi, a ich działania są mało skuteczne”146

. Gminy dysponują zdywersyfikowanymi źródłami zasilania finansowego. Podstawowy podział wyróżnia bezzwrotne i zwrotne źródła zasilania budżetowego. Inny podział dzieli je na: dochody własne, dochody

144 W. Zasadzki, Wybrane problemy lokalnej i regionalnej polityki gospodarczej [w:] Rozwój oraz

polityka…,op. cit., s. 23

145 Nowe zarządzanie publiczne w polskim …, op. cit., s. 133

146

58 równoważące oraz wpływy zwrotne147

. Istotną kategorią wśród źródeł dochodów gmin stanowią dochody własne, które kształtowane są w dużej mierze przez sytuację społeczno-gospodarczą gminy, jak również poprzez politykę fiskalną władz samorządowych. Potwierdza to D. Kołodziejczyk, która w oparciu o prowadzone przez siebie badania zauważa, że wysokość dochodów lokalnych gmin zależy od ich bazy ekonomicznej, położenia względem większych ośrodków osadniczych, szlaków kolejowych i granicy państwa. Jednocześnie wskazuje na dysproporcje w poziomie i dynamice zmian dochodów lokalnych względem dochodów gmin ogółem w badanym okresie, które są wynikiem polityki władz lokalnych, ukierunkowanej nie tylko na realizację funkcji fiskalnej podatków i opłat lokalnych, ale także ich funkcji stymulujących, co w dłuższym okresie czasu może przyczynić się do problemów finansowych gmin148

.

Drugi filar polityki finansowej wiąże się z wydatkowaniem środków na realizacje celów publicznych, w tym zadań rozwojowych, których najbardziej znaczącą grupą są przedsięwzięcia inwestycyjne gmin. Finansowanie tych przedsięwzięć może się odbywać przy wykorzystaniu środków własnych bądź zewnętrznych źródeł finansowania. M. Jastrzębska wskazuje na możliwe kierunki finansowania inwestycji samorządowych i wymienia¹⁴⁹:

 dochody budżetowe gmin – dochody własne, subwencja ogólna, dotacje celowe,  udział mieszkańców i innych podmiotów w realizacji inwestycji samorządowych,  środki z funduszy celowych,

 środki bezzwrotne z zagranicy,  nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych,

 pożyczki długoterminowe, długoterminowe kredyty bankowe udzielone przez banki krajowe lub międzynarodowe instytucje finansowe,

 emisję obligacji.

Możliwość skorzystania ze źródeł zewnętrznych uzależniona jest od zdolności i wiarygodności kredytowej jednostki samorządowej.¹⁵⁰ Choć środki własne wydają się być bezpieczniejszym źródłem finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych, to jak

147 Zob. M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów samorządu terytorialnego, PWN, Warszawa 2007, s. 68

148

Por. A. Kołodziejczyk, Sytuacja finansowa gmin jako czynnik rozwoju lokalnego, „Samorząd Terytorialny”, 12/132, 2001, s. 41

149 M. Jastrzębska, Polityka inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd terytorialny” nr 9/2005, s. 18

150

59 wskazują autorzy, finansowanie inwestycji za pomocą dochodów zwrotnych bywa lepszym rozwiązaniem151

. Przemawia za tym kilka powodów¹⁵²:

 zaangażowanie środków zwrotnych przyczynia się do generowania dodatkowych dochodów budżetowych będących wynikiem realizacji nowych inwestycji,

 umożliwia redystrybucję kosztów realizacji inwestycji w czasie, a także ułatwia dostęp do środków z Unii Europejskiej,

 angażowanie długu generuje efekt podobny do dźwigni finansowej w przedsiębiorstwach, kiedy dzięki pożyczonym środkom finansowym możliwe jest uzyskanie większego efektu przypadającego na jednostkę wkładu własnego.

Także M. Kosek-Wojnar uważa za uzasadnione zaciąganie pożyczek komunalnych w przypadku potrzeby realizacji zamierzeń inwestycyjnych¹⁵³. Oczywiście zadłużenie się samorządów powoduje także szereg negatywnych efektów, które muszą podlegać wcześniejszej analizie i ocenie.

Pomimo teoretycznie szerokich możliwości finansowania przedsięwzięć rozwojowych, potrzeby i oczekiwania społeczne są wciąż wyższe niż możliwości gmin, zaś braki finansowe są uznawane za jedną z najbardziej powszechnych barier rozwojowych¹⁵⁴. Dlatego też poszukuje się możliwości alternatywnych sposobów finansowania inwestycji publicznych, których przytaczanym często przykładem jest partnerstwo publiczno-prywatne. Choć literatura zagraniczna przytacza wiele wariantów takich przedsięwzięć, to dotychczasowa praktyka pokazuje, że pomimo swoich zalet, nie są one jak dotąd powszechnie wykorzystywane przez gminy w Polsce.

Poza aspektem finansowym, kolejnym krytycznym elementem zarządzania rozwojem gminy jest monitorowanie i pomiar rozwoju. Informacja na temat rozwoju gminy jest niezbędna na różnych etapach zarządzania – od fazy planowania, poprzez etap wdrażania programów i ocenę uzyskanych efektów. Co więcej, służy ona nie tylko władzom lokalnym, ale jest także czynnikiem krytycznym dla szeregu innych podmiotów prywatnych i publicznych, podejmujących różnego rodzaju decyzje, od gospodarczych i inwestycyjnych po polityczne. Dlatego ważne jest wypracowanie właściwych

151 P. Swianiewicz, Zadłużenie samorządów, „Wspólnota”, nr 4, 2003, s. 32-35 [za:] M. Krasucka, J. Pieczonka, Finansowanie działalności inwestycyjnej jednostki samorządu terytorialnego [w:] Gospodarka lokalna …, op. cit., nr 1083, s. 492

152 M. Krasucka, J. Pieczonka, Finansowanie …, op. cit., s. 492

153 Zob. Dług lokalny w teorii i praktyce, red. M. Kosek-Wojnar, Wydawnictwo UE w Krakowie, 2007, s. 64-56

154

60 merytorycznie metod, pozwalających na uzyskiwanie wiarygodnych i porównywalnych informacji w układach czasowych i przestrzennych.