Rozwój lokalny w świetle zadań samorządu gminy

 cel gospodarczy – tworzenie możliwie najlepszych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości mieszkańców i funkcjonujących podmiotów gospodarczych oraz podejmowania nowej działalności przez inwestorów,

 cel społeczny – zapewnienie odpowiedniej ilości i jakości usług społecznych

i bezpieczeństwa publicznego oraz udzielanie potrzebnego wsparcia dla wymagających tego grup społecznych,

 cel przestrzenny – racjonalne kształtowanie, zagospodarowanie i użytkowanie przestrzeni oraz rozmieszczenie poszczególnych funkcji w przestrzeni,

 cel ekologiczny – ochrona zasobów i walorów środowiska przyrodniczego,  cel kulturowy – ochrona zasobów i walorów dziedzictwa kulturowego.

Cele te są osiągane poprzez realizowane funkcje i podejmowane zadania samorządu gminy w realnej oraz regulacyjnej sferze gospodarki lokalnej.

1.2.2. Rozwój lokalny w świetle zadań samorządu gminy

Rola władz gminy w stymulowaniu rozwoju lokalnego jest tematem bardzo często podnoszonym w polskiej literaturze. Na działalność prorozwojową, jako nadrzędne spośród zadań gminy wskazuje obecnie większość autorów. I tak D. Stawasz stwierdza, że

„rola władz gminy nie ogranicza się do spraw bieżących, związanych z realizacją ustawowo przypisanych jej zadań, lecz obejmuje również określenie kierunków i możliwości rozwoju gospodarczego gminy.”⁸³ Jeszcze silniej kwestię rozwoju, jako głównego zadania gminy, podkreśla M. Ziółkowski wskazując, że „szczególną

powinnością władz samorządowych powinno być świadome, systematyczne, kompleksowe i celowe działanie na rzecz dynamizowania procesów rozwojowych. (…) Centralne miejsce

80 Samorząd terytorialny w Polsce, red. J. P. Tarno, LexisNexis, Warszawa 2002, s. 32

81 M. Barański, Publiczny charakter władzy lokalnej. Przedmiot, struktura, zakres [w:] Władza polityczna.

Koncepcje i ujęcia zjawiska, red. S. Wróbel, Wydawnictwo UŚ, Katowice 1997, s. 85-86, [za:]

A. Antoszewski, Istota władzy samorządowej [w:] Polityka lokalna, właściwości, determinanty, podmioty, red. E. Ganowicz, L. Rubisz, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2008, s. 46

82 Por. Nowe zarządzanie publiczne w polskim …, op. cit., s.75

83 D. Stawasz, Uwarunkowania rozwoju małych miast, „Folia oeconomica”, nr 143, Acta Universitatis Lodziensis, 1997, s. 85-86

40

w działaniach władz samorządowych na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego powinien zajmować problem kreowania i stymulowania rozwoju gospodarczego, gdyż od skali, tempa i poziomu jego rozwoju zależą przede wszystkim rozmiary bezrobocia, wielkość dochodów ludności budżetów jednostek samorządowych, a w konsekwencji poziom życia mieszkańców.”84

A. Sztando podsumowując ewolucję myślenia o roli samorządu gminy w układzie lokalnym stwierdza „obecnie, w dobie gwałtownie rozwijających się teorii

rozwoju lokalnego, od samorządu gminy oczekuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju lokalnego przy możliwie najszerszej reprezentacji interesów lokalnej społeczności. Interesem tym nie jest już zaspokajanie potrzeb bieżących. Formułę tą – a ściślej – jej ograniczoność, należy uznać za historyczną. Dziś interes społeczności lokalnej leży w wykreowaniu i utrzymaniu rozwoju całego kompleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych układu lokalnego.”85

Przywołane powyżej stwierdzenia wybranych autorów wskazują na zmianę, jaka nastąpiła w sposobie patrzenia na rolę i zadania samorządów lokalnych.

Pomimo, że autorzy wskazując na rozwój lokalny najczęściej utożsamiają go z rozwojem społeczno-gospodarczym, to główny nacisk w publikacjach kładzie się na sprawy gospodarcze, w których osiągnięcie zamierzonych celów będzie przekładać się bezpośrednio na kwestie społeczne. Rozwój gospodarczy przejawiający się m.in. w zwiększeniu liczby podmiotów gospodarczych i pozytywnej zmianie struktury gospodarczej obszaru, skutkuje przyrostem nowych miejsc pracy i dochodów ludności, a w konsekwencji – i dochodów gmin. Poprawa sytuacji finansowej budżetów gmin pozwala na szersze działanie na polu społecznym w tych sferach, które pozostają w gestii władz publicznych (zob. dobra publiczne) oraz na rzecz grup społecznych wymagających dodatkowego wsparcia ze strony instytucji publicznych.

Głównymi beneficjentami rozwoju gospodarczego gminy są oczywiście jej mieszkańcy, ale do tego grona można również zaliczyć prywatnych inwestorów i władze publiczne. J. P. Blair wskazując podstawowe zewnętrzne korzyści z rozwoju gospodarczego, wymienia następujące grupy podmiotów86

:

 pracowników lokalnych, korzystających na wzmocnieniu rynku pracy i wzroście dochodów oraz możliwej obniżce obciążeń fiskalnych (ze względu na powiększanie się lokalnej bazy podatkowej),

84 Nowe zarządzanie publiczne w polskim …, op. cit., s. 93-94

85 A. Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli ustrojowych

gmin [w:] „Samorząd Terytorialny”, 11/1998, s. 12-29

86

41  właścicieli nieruchomości, korzystających na wzroście wartości nieruchomości

i możliwości uzyskiwania wyższych rent,

 władze gminy, uzyskujące zwiększenie wpływów budżetowych ponad koszty usług publicznych, a także osiągające inne cele, takie jak: sukces w działaniu i rozpoznawalność (przykład Niepołomic).

Oczywistymi beneficjentami rozwoju gospodarczego są również inwestorzy czerpiący korzyści z lokalizacyjnych efektów skali i wzrostu siły nabywczej mieszkańców.

Chociaż korzyści z rozwoju gospodarczego dokonującego się na obszarze gminy są w zasadzie bezsprzeczne, to wciąż pozostaje pytanie o faktyczną możliwość oddziaływania władz gminy na rozwój gospodarczy. Można powiedzieć, że opinie w tym względzie są podzielone. Zdanie prezentowane przez R. Piaseckiego odnosi się co prawda do polityki gospodarczej prowadzonej na szczeblu państwowym, niemniej warto je przytoczyć jako tło dalszych rozważań. Według R. Piseckiego pozytywne znaczenie polityki gospodarczej „bywa przeceniane, a negatywne nie doceniane. Główne warunki

rozwoju tworzy system ekonomiczny. Albo aktywizuje on ludzi, tworzy im możliwości działania, nakierowuje na działania efektywne i zmusza do innowacji albo hamuje aktywność ludzi, nie wymaga od nich racjonalności ekonomicznej ani kreatywności. Nawet najlepsza polityka gospodarcza nie może zrekompensować konsekwencji złego systemu gospodarczego. Zła polityka może osłabić pozytywne skutki dobrego systemu. Jakość polityki gospodarczej można ocenić według tego, czy sprzyja czy przeszkadza rynkowym procesom dostosowawczym oraz aktywności i kreatywności jednostek.”87

W podobnym duchu, ale bezpośrednio w odniesieniu do aktywności samorządów lokalnych na rzecz poprawy konkurencyjności gospodarki, lokalnej wypowiada się P. Krugman, którego zdaniem zdolność przedsiębiorstw do bycia konkurencyjnymi zależy przede wszystkim od ich wewnętrznych uwarunkowań ekonomicznych (takich jak: poziom efektywności kosztowej, zdolność do bycia innowacyjnym, prowadzony marketing i szereg innych o charakterze wewnętrznym), a nie od czynników zależnych od lokalnej polityki gospodarczej⁸⁸. Przeświadczenie o niewielkim wpływie władz lokalnych na rozwój gospodarczy bierze się m.in. z oceny wpływu czynników lokalizacyjnych na decyzje podmiotów gospodarczych. Wraz z postępującymi procesami globalizacji

87

Ekonomia rozwoju, red. R. Piasecki, PWE, Warszawa 2007, s. 64

88 P. Krugman, Making sense of the competitiveness debate, “Oxford Review of Economic Policy”, 12/1996, s. 17-25 [za:] L. Blume, Local Economic Policies as Determinants of Local Business Climate: Empirical

Results from a Cross-section Analysis among East German Municipalities, “Regional Studies”, vol. 40.4,

42 i przesunięciem wagi z klasycznych twardych czynników lokalizacyjnych w kierunku miękkich czynników bazujących na wiedzy, kapitale ludzkim i środowisku innowacyjnym, pomniejszeniu uległ również bezpośredni wpływ władz lokalnych na kształtowanie się tych czynników89

. Pomimo powyższych wątpliwości, większość autorów wskazuje na zasadność podejmowania przez władze gmin działań na rzecz lokalnego rozwoju gospodarczego, wskazując na przykładach wielu gmin, ich pozytywne efekty90

. Stanowisko takie reprezentują S. Bagdziński i J. Konkel stwierdzając - „pomimo, że panuje

powszechne przekonanie o skromnych, ze względów ekonomicznych, możliwościach wpływania władz lokalnych na sytuację gospodarczą danego terenu, to nie można się z nim w pełni zgodzić”. W opinii tych autorów nie da się zakwestionować roli samorządów

lokalnych w procesie promowania i wspierania rozwoju lokalnego⁹¹. Za aktywną rolą władz gminy w stymulowaniu procesów rozwoju gospodarczego opowiada się także K. Telka, który zaznacza że „władze samorządowe gminy są partnerem i operatorem

o największym udziale decyzyjnym i dysponują, jak żaden inny podmiot przestrzeni gospodarczej gminy najbogatszym zestawem instrumentów oddziaływania na procesy zachodzące na terenie swojej jednostki terytorialnej”92

.

Empiryczna ocena wpływu działań władz centralnych i lokalnych na rozwój gospodarczy terytoriów lokalnych w badaniach zagranicznych przybiera najczęściej formę analiz opartych na modelach ekonometrycznych. W ramach tych badań podejmowane są próby określenia związku pomiędzy takimi elementami jak: opodatkowanie, wydatki publiczne na edukację i bezpieczeństwo, inwestycje w infrastrukturę drogową i techniczną, a zmiennymi wyrażającymi lokalny rozwój ekonomiczny. Należy stwierdzić, że wyniki w dużej mierze wskazują na pozytywny i statystycznie istotny wpływ wymienionych czynników na rozwój lokalny, przy czym występują znaczące różnice w uzyskiwanych wielkościach93

. Badania polskie prowadzone są przede wszystkim w formie „studium

89 Przy ocenie uwarunkowań lokalizacyjnych należy jednak brać pod uwagę specyfikę krajów rozwijających się i wciąż widoczne braki w zakresie podstawowych czynników takich jak choćby infrastruktura drogowa i pozostała infrastruktura techniczna. Miękkie czynniki lokalizacyjne niewątpliwie odgrywają coraz większą rolę w przypadku dużych miast. Jednak dla większości gmin w Polsce twarde czynniki lokalizacyjne wciąż nie tracą na znaczeniu (uwaga autora).

90 Wiele przykładów pozytywnego zaangażowania gmin przytacza W. Jarczewski, Pozyskiwanie inwestorów

do gmin, ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2007

91 S. L. Bagdziński, J. A. Konkel, Instrumenty promowania i wspierania rozwoju lokalnego

i przedsiębiorczości [w:] Problematyka rozwoju lokalnego w warunkach transformacji systemowej,

red. W. Maik, Biuletyn KPZK PAN, z. 177, Warszawa 1997, s. 22

92 K. Telka, Inwestycje komunalne jako czynnik rozwoju lokalnego [w:] Gospodarka lokalna i regionalna

w teorii i praktyce, red. D. Strahl, „Prace Naukowe AE we Wrocławiu”, nr 1124, 2006, s. 331

93 Zob. R. C. Fisher, The Effects of State and Local Public Services on Economic Development, “New England Economic Review”, March/April 1997, EconLit with Full Text

43 przypadku” i wskazują na pozytywne przykłady zaangażowania władz gmin w stymulowanie rozwoju lokalnego.

Podsumowując należy stwierdzić, że wśród wielu zadań gminy sfera szeroko rozumianego zarządzania rozwojem lokalnym została uznana za zadanie nadrzędne. Rozwój gospodarczy gminy jest tym czynnikiem, który silnie warunkuje możliwość zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnych i pozwala władzom gminy na pełniejszą realizację bieżących zadań w sferze społecznej. To władze gmin stojąc najbliżej problemów występujących na swoim terenie i będąc odpowiedzialnymi za jakość środowiska życia społeczności lokalnych mają obowiązek o rozwój ten zabiegać. Sposób, w jaki będą to zadanie realizować zależy w dużej mierze od indywidualnych decyzji władz gmin, będących pochodną potrzeb lokalnych, posiadanego potencjału i występujących ograniczeń.