Klasyfikacja instrumentów gospodarki nieruchomościami w gminie

Instrumenty gospodarki nieruchomościami mogą być charakteryzowane jako zróżnicowane rodzajowo i funkcjonalnie narzędzia polityki rozwoju lokalnego, których cechą wspólną jest ich bezpośrednie i pośrednie powiązanie z nieruchomościami zlokalizowanymi na terenie gminy. Związek ten przejawia się poprzez oddziaływanie władz gmin na:

329

125  sposób wykonywania prawa własności i innych praw do nieruchomości,

 walory użytkowe i wartość rynkową nieruchomości,

 efektywność przedsięwzięć inwestycyjnych na nieruchomościach,  sytuację finansową właścicieli i użytkowników nieruchomości,

 rynek nieruchomości, w tym szczególnie na stronę podażową tego rynku, itp. Można posłużyć się tu także definicją zaproponowaną przez J. Cymerman, zgodnie z którą ”instrumenty gospodarki nieruchomościami w gminie to prawnie określone i dostępne

władzom lokalnym możliwości oddziaływania, o różnym charakterze, nakierowane przestrzennie na nieruchomości zlokalizowane na obszarze gminy, umożliwiające osiągnięcie sformułowanych celów podporządkowanych prowadzonej przez władze lokalne polityce”.³³⁰

Instrumenty gospodarki nieruchomościami często są klasyfikowane przy zastosowaniu kryterium typu działania oraz formy oddziaływania. Kryteria te prowadzą do wyróżnienia331

:

o instrumentów planistycznych:  o charakterze strategicznym:

o strategia rozwoju gminy,

o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,  o charakterze operacyjnym:

o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, o programy gospodarcze dotyczące sektora nieruchomości, o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o instrumentów realizacyjnych, w tym:

 instrumentów prawno-administracyjnych, takich jak: o prawo pierwokupu,

o wywłaszczenie, o służebność gruntowa,

 instrumentów ekonomiczno-finansowych, takich jak: o podatki: od nieruchomości, rolny, leśny

o opłaty związane z nieruchomościami: planistyczna, adiacenckie, opłaty za użytkowanie wieczyste, trwały zarząd i inne,

330 J. Cymerman, Aktywna …, op. cit., s. 31

331

126 o kary za niezagospodarowanie nieruchomości w terminie w związku z oddaniem

jej w użytkowanie wieczyste itp.

Odmienną klasyfikację instrumentów gospodarki nieruchomościami zaproponowała M. Gaczek, która opierając się na mieszanym kryterium władztwa i zakresu oddziaływania, wyróżniła dwie główne kategorie narzędzi³³²:

 wynikające z uprawnień właścicielskich gminy w stosunku do majątku gminnego:  instrumenty związane z obrotem nieruchomościami gminnymi,

 instrumenty związane z kształtowaniem systemu opłat za nieruchomości,  pośredniego oddziaływania na rynek nieruchomości:

 instrumenty kształtujące- osłabiające lub pobudzające - sfery popytu i podaży nieruchomości gruntowych i budynków,

 instrumenty stymulujące pożądane i hamujące niepożądane kierunki rozwoju gminy (regulacje prawne, instrumenty ekonomiczno-finansowe),

 instrumenty związane z inwestowaniem w grunty (np. scalania i podziały gruntów, inwestycje infrastrukturalne).

Z kolei J. Cymerman zaproponowała podział instrumentów według formy i zakresu oddziaływania. Prezentowana klasyfikacja w znacznym stopniu uszczegółowienia charakteryzuje zakres posiadanych przez gminy instrumentów, wyróżniając wśród nich następujące grupy typologiczne333

:

 instrumenty rynkowe związane z ustalaniem cen za udostępnienie praw do korzystania z nieruchomości innym podmiotom,

 instrumenty rynkowe dotyczące obrotu prawami do nieruchomości,  instrumenty dotyczące wzrostu wartości nieruchomości,

 instrumenty planistyczne,  instrumenty informacyjne.

W przeciwieństwie do wcześniejszej klasyfikacji, J. Cymerman koncentruje się przede wszystkim na instrumentach gospodarowania nieruchomościami gminnymi,

w ograniczonym zakresie wskazując narzędzia odnoszące się do nieruchomości innych podmiotów.

Prostą, a jednocześnie użyteczną klasyfikacją instrumentów gospodarki nieruchomościami gmin z punktu widzenia celów rozwoju społeczno-gospodarczego, jest

332 W. M. Gacek, Zarządzanie …, op. cit., s. 228

333

127 zaproponowana poniżej, która opiera się na kryterium typu polityki, z której dany instrument pochodzi (tabela 8).

Tabela 8 Instrumenty gospodarki nieruchomościami według typu polityki Instrumenty polityki gospodarowania nieruchomościami gmin

 Instrumenty powiększania gminnego zasobu nieruchomości

Rodzaje nabywanych praw: własność, współwłasność, prawo użytkowania wieczystego,

Formy nabycia: komunalizacja, nabycie w oparciu o prawo pierwokupu, przekazanie, wywłaszczenie, nabycie w formie

darowizny i spadku, nabycie jako forma uregulowania zobowiązań, nabycie na skutek zrzeczenia się właściciela, zasiedzenie, zamiana, zakup jako inwestycja własna,

 Instrumenty zarządzania nieruchomościami gmin

Instrumenty zarządzania gminnym zasobem nieruchomości:

ewidencje nieruchomości, plany wykorzystania zasobu, instrumenty wydatkowe na rozwój i właściwe utrzymanie zasobu, opłaty za udostępnienie nieruchomości z zasobów gmin,

Instrumenty zarządzania nieruchomościami gmin spoza zasobu nieruchomości ( w użytkowaniu wieczystym):

umowa o użytkowanie wieczyste, opłata pierwsza i opłaty roczne, opłaty dodatkowe, przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, itp.

 Instrumenty rozdysponowania gminnego zasobu nieruchomości

formy trwałego rozdysponowania praw do nieruchomości: sprzedaż, zamiana, zrzeczenie się, oddanie w użytkowanie

wieczyste, wniesienie tytułem aportu do spółek, przekazanie, dokonanie darowizny,

formy czasowego rozdysponowania praw do nieruchomości: oddanie w trwały zarząd, najem, dzierżawę, użyczenie,

oddanie do użytkowania,

Instrumenty polityki gospodarowania nieruchomościami zlokalizowanymi na terenie gminy

 Instrumenty polityki przestrzennej

studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, prognoza skutków finansowych uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, decyzje lokalizacyjne

 Instrumenty przekształceń gruntowych

podziały nieruchomości, scalenia i podziały

 Instrumenty polityki inwestycyjnej

o charakterze planistycznym: wieloletnie plany i programy inwestycyjne i finansowe,

o charakterze wydatkowym: wydatki na drogi gminne, infrastrukturę techniczną, transport zbiorowy, obiekty

użyteczności publicznej służące celom społecznym, mieszkalnictwo

Finansowanie inwestycji gmin: źródła finansowania i metody finansowania

źródła finansowania: dochody budżetowe, środki z funduszy celowych, środki bezzwrotne, nadwyżki

budżetowe, kredyty i pożyczki, emisja obligacji,

metody finansowania: partnerstwo publiczno-prywatne, leasing

 Instrumenty polityki dochodowej

podatek od nieruchomości (stawki podatku i ich różnicowanie, ulgi i zwolnienia), podatek rolny i leśny (stawki podatków, ulgi i zwolnienia), opłaty adiacenckie (stawki i naliczenia opłat), opłata planistyczna (stawki i naliczenie opłaty), ceny zbycia i opłaty za oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminy, opłaty z tytułu trwałego zarządu, opłaty z tytułu użytkowania/najmu/dzierżawy nieruchomości

Źródło: opracowanie własne

Poza wyeksponowanymi w powyższych klasyfikacjach instrumentami, warto zwrócić uwagę na grupę narzędzi, których wykorzystanie przez gminę świadczy o jej aktywnym podejściu do stymulowania rozwoju gospodarczego. Instrumenty te można nazwać wspólnym mianem „działań o charakterze proinwestycyjnym”, gdyż poprzez ich

128 wykorzystanie gmina stwarza dogodne warunki dla podejmowaniu inwestycji na swoim terenie. Wśród nich warto wyróżnić szczególnie:

 upowszechnienie informacji o dostępnych, wolnych gruntach pod zabudowę,  tworzenie ofert lokalizacyjnych dla inwestorów,

 skupywanie gruntów od prywatnych właścicieli w celu ich przygotowania i udostępnienia inwestorom,

 przygotowanie właściwie uzbrojonych gruntów pod inwestycje gospodarcze i oferowanie ich inwestorom,

 oferowanie wsparcia dla inwestorów w procesie pozyskiwania gruntów od prywatnych właścicieli,

 oferowanie wsparcia dla inwestorów w procesie uzyskiwania decyzji i pozwoleń na budowę,

 starania o objęcie terenów gminy specjalną strefą ekonomiczną.

Wymienione instrumenty świadczą o przychylnym nastawieniu organów gminy do inwestorów, wychodzą naprzeciw ich potrzebom, będąc jednocześnie próbą przeciwdziałania głównym barierom blokującym działalność inwestycyjną w Polsce. Wykorzystanie tych instrumentów przyczynia się do budowania korzystnego klimatu inwestycyjnego i dzięki temu, wraz z obligacyjnie usankcjonowanymi narzędziami, służy pobudzaniu rozwoju gospodarczego gminy.

Podsumowując, poza przytoczonymi rodzajami klasyfikacji instrumentów gospodarki nieruchomościami, można przeprowadzić także inne podziały. A. Sztando zaproponował szeroki zakres kryteriów wykorzystywanych do systematyki instrumentów z zakresu interwencjonizmu lokalnego³³⁴. Większość z zaproponowanych przez tego autora kryteriów może mieć też zastosowanie do identyfikacji i klasyfikacji narzędzi gospodarki nieruchomościami w gminie (zob. tabela 9).

334Zob. A. Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych, „Samorząd Terytorialny”, 7-8/1999, s. 79-108

129 Tabela 9 Ogólny podział instrumentów gospodarki nieruchomościami według wybranych kryteriów klasyfikacyjnych

Kryterium podziału Ogólna klasyfikacja instrumentów gospodarki nieruchomościami

Celu działania  instrumenty o charakterze detektorów

 instrumenty o charakterze efektorów

Forma oddziaływania  instrumenty przymusu administracyjnego

 instrumenty oddziaływania bezpośredniego

 instrumenty koncepcyjno-organizacyjne

 instrumenty pobudzania infrastrukturalnego

 instrumenty informacyjne  instrumenty edukacyjne  instrumenty poznawcze  pozostałe instrumenty Formy oddziaływania na podmioty  obligujące dyspozycje  sugestie ekonomiczne

Przedmiotu oddziaływania  instrumenty oddziaływania na podmioty

 instrumenty oddziaływania na otoczenie podmiotów Samodzielności działania  instrumenty stosowane samodzielnie przez władze gminy

 instrumenty stosowane przy współudziale innych jednostek

Sfera oddziaływania  instrumenty oddziaływania na sferę społeczną

 instrumenty oddziaływania na sferę gospodarczą

 instrumenty oddziaływania na sferę środowiskową

Typu polityki³³⁵  instrumenty polityki finansowej

 instrumenty polityki gospodarki mieniem komunalnym

 instrumenty polityki infrastrukturalnej

 instrumenty polityki przestrzennej

Typu działania  instrumenty planistyczne

 instrumenty realizacyjne

Złożoności oddziaływania  homogeniczne

 heterogeniczne

Zobowiązanie prawne  instrumenty obligatoryjne

 instrumenty fakultatywne Związek z innymi instrumentami  autonomiczne

 komplementarne

 substytucyjne

Źródło: opracowanie własne na podstawie: A. Sztando, Gminne …, op. cit., s. 79-108; T. Topczewska, W. Siemiński, Gospodarka …, op. cit., s. 13-18; C. C. Hood, H. Z. Margetts, The Tools …, op. cit., s. 3; propozycje własne autora

W kolejnym podrozdziale zwierającym charakterystykę wybranych instrumentów gospodarki nieruchomościami, opisywane narzędzia zostaną uporządkowane według kryterium typu polityki (zgodnie z tabelą 8). Pozwoli to zachować strukturę dotychczas stosowaną w rozdziale drugim.

335 Wskazano tylko te rodzaje polityk, których wybrane instrumenty wiążą się z gospodarką nieruchomościami w gminie

130

3.2. Charakterystyka wybranych instrumentów gospodarki

W dokumencie Gospodarka nieruchomościami jako czynnik w rozwoju gmin województwa małopolskiego (Stron 124-130)