Istota, cele i zadania samorządu gminy

Gminy, jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego, powołane zostały do życia w ramach reformy ustrojowej państwa i bezpośrednio na skutek decentralizacji władzy publicznej w Polsce. Powrót do struktur samorządowych po czterdziestoletniej przerwie nastąpił w 1990 r.52

Do 1998 r., zanim doszło do wprowadzenia szczebla powiatowego i wojewódzkiego, gmina była podstawową jednostką samorządową w Polsce.

Geneza ukształtowania aktualnie istniejących gmin miała swoje podłoże w koncepcji, która zakładała, że wielkość gmin powinna odpowiadać „ich zdolności do

wykonywania zadań rozwojowych”, co oznacza, że nie mogły być one zbyt małe, pomimo

że niewielkie rozmiary sprzyjają ukształtowaniu się silnych więzi lokalnych53

.

Gmina, według przepisów art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym54, to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy oraz odpowiednie terytorium. Jak zaznacza J. Regulski, zapis ten w swojej intencji wskazuje nie tylko na terytorialny podział kraju, ale także na „kształtowanie się społeczności zdolnych do rozwiązywania swoich spraw

lokalnych”⁵⁵. D. Śniegowska zwraca uwagę, że z definicji samorządu wyłaniają się dwie istotne cechy samorządności gminy, są nimi samodzielność decyzji, która przejawia się w wyborze kierunku i sposobu postępowania zmierzającego do osiągnięcia pożądanego celu oraz jej lokalny charakter, polegający na przyjęciu jako kryterium działań kwestii interesu lokalnej społeczności”56

.

Gmina, zgodnie z zapisami Konstytucji, wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego57

. Czynnikiem warunkującym uprawnienia i zdolność gminy do wypełniania stawianych

52 B. Dolnicki, Samorząd Terytorialny, Zakamycze, Kraków 2003 r., s. 13

53 Por. J. Regulski, Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja, PWN, Warszawa 2000, s. 187

54 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (u.s.g), [Dz. U. z 2001 r., nr 148, poz. 1591 z późn. zm.]

55 J. Regulski, Samorząd …, op. cit., s. 186

56 Por. D. Śniegowska, Samorząd …, op. cit., s. 85

57 Art. 164 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (KRP), [Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.]

33 przed nią zadań jest konstytucyjne wyposażenie jej w osobowość prawną, czego konsekwencją jest prawo do posiadania własnego majątku, samodzielność finansowa oraz zdolność do zaciągania zobowiązań.

W literaturze przedmiotu problem roli samorządu gminy w lokalnym układzie społeczno-gospodarczym jest rozpatrywany w odniesieniu do:

 teorii ekonomii, która wskazuje na występowanie niesprawności rynku uzasadniających ingerencje władz publicznych58

,  teorii administracji publicznej,

 przyjętych w danym kraju rozwiązań prawnych w zakresie kompetencji i zadań gmin. Poniżej pokrótce zostaną zaprezentowane główne założenia, rozpoczynając od roli władz gmin w teorii ekonomii, po zadania gmin w Polsce.

Niesprawności rynku będące przyczyną interwencyjnego oddziaływania państwa niewątpliwie mają swoje przełożenie na rynki lokalne. Spośród wymienianych w teorii ekonomii podstaw do ingerencji władz publicznych w rynek należy przede wszystkim wyróżnić kwestię dóbr publicznych i efektów zewnętrznych, które stanowią uzasadnienie także dla działań podejmowanych przez władze gmin59

.

Dobra publiczne (przeciwieństwo dóbr prywatnych) są tą kategorią dóbr, które ze swojej istoty muszą być dostarczane w takiej samej ilości wszystkim konsumentom znajdujących się w strefie ich oddziaływania60

. Cechą charakterystyczną dóbr publicznych jest brak rywalizacji i niemożność wykluczenia kogokolwiek z ich konsumpcji. Rywalizacja, czy konkurencyjność w konsumpcji oznacza, że używanie danego dobra zmniejsza jego ilość bądź jakość dostępną dla innych konsumentów. Nierywalizacyjny charakter konsumpcji, który występuje w przypadku dóbr publicznych sprawia, że wykluczenie kogokolwiek z czerpania z niej korzyści staje się niepożądane, gdyż koszt krańcowy udostępnienia go dodatkowej osobie jest zawsze równy zeru61

.

Większość dóbr zaliczanych do kategorii dóbr publicznych ma charakter mieszany, co oznacza, że nie spełniają one w pełni jednego z wymienionych powyżej kryteriów. Charakter dóbr publicznych oraz związane z nimi zjawisko gapowicza (free riders), które

58 Zob. N. Acocella, Zasady polityki gospodarczej, PWN, Warszawa 2002, s. 110 i nast.

59 Przyczyn zawodności rynku jest więcej. Można tu wymienić cztery główne: dobra publiczne, efekty zewnętrzne, naturalne monopole, asymetria informacji. Przekonanie o niedoskonałości rynku stało się podstawą do ingerencji władz publicznych w rynek w celu zwiększenia efektywności alokacji zasobów. Przyp. A. R. Vining, D. L. Weimer, Economic Perspectives on Public Organizations, [w:] The Oxford

Handbook of Public Management, ed. by E. Ferlie, L. Lynn Jr., Ch. Pollitt, Oxford University Press, 2005,

s. 212

60 Hal. R. Varian, Mikroekonomia. Kurs średni. Ujęcie nowoczesne, PWN, Warszawa 1997 r., s. 599

61

34 wystąpiłoby w sytuacji gdyby to mechanizm decyzji indywidualnych miał być odpowiedzialny za dostarczanie dóbr publicznych sprawiają, że za zaopatrywanie w dobra publiczne i ustalenie optymalnego poziomu tych dóbr odpowiadają organizacje społeczne. Tym samym dobra publiczne w większości finansowane są z funduszy publicznych, co dla indywidualnych odbiorów oznacza, że są dostarczane bezpłatnie lub częściowo odpłatnie, choć w rzeczywistości są opłacane zbiorowo62

.

Poza dobrami publicznymi i prywatnymi należy wyróżnić jeszcze jedną grupę dóbr, a mianowicie dobra społecznie pożądane (merit goods), które mogłyby być dobrami prywatnymi, niemniej na skutek doktryny społecznej i prowadzonej przez władze publiczne polityki społecznej, są dostarczane społeczeństwu na zasadach dóbr publicznych. Są to dobra spełniające podstawowe potrzeby ludzkie (m.in. ochrona zdrowia i edukacja⁶³), czyli pełniące szczególną rolę dla społeczeństwa, stąd trudno pozostawić ich dostarczanie sektorowi prywatnemu na zasadach rynkowych. P.S. Musgrave doprecyzowując rozumienie kategorii dóbr społecznie pożądanych (merit goods) zwraca uwagę, że istota tych dóbr nie leży w ich rodzaju (prywatne, publiczne, mieszane), co w wartości wyrażanych typów potrzeb, będących podstawą do ich dostarczania. Sektor publiczny wspierając dostarczanie dóbr społecznie pożądanych odpowiada nie tylko na potrzeby indywidualne, ale również na potrzeby publicznie będące wyrazem zaakceptowanych przez jednostki wartości społecznych64

.

Na poziomie lokalnym to samorząd gminy jest podmiotem odpowiedzialnym za dostarczanie części dóbr publicznych dla społeczności lokalnej. Może on występować jako agent pośredniczący lub jako dostarczyciel pierwotny⁶⁵. Warto w tym miejscu wspomnieć o ewolucji, jaka dokonała się w podejściu do roli sektora publicznego. Obecna w literaturze koncepcja „nowego zarządzania publicznego”⁶⁶ zakłada odejście od tradycyjnego pojmowania sposobu dostarczania dóbr publicznych na zasadach bezpośrednich przez jednostki publiczne. W zamian podejmują się one roli „organizatora

62 S. Owsiak, Finanse publiczne, teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000 r., s. 26 -27

63 Ibidem, s. 28

64 Por. Peggy B. Musgrave, Comments on two Musgravian concepts, “Journal of Economics and Finance”, vol. 32, 2008

65 Samorząd lokalny, od teorii do badań empirycznych, red. J. Kleer, CeDeWu, Warszawa 2009, s. 7

66 Zob. Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. A. Zalewski, Wydawnictwo SGH w Warszawie, 2007, s. 26-39 i inne (podstawowe idee NZP zostały przedstawione w podrozdziale 1.3.1.)

35

dóbr i usług publicznych”, a tylko w ograniczonym zakresie ich bezpośredniego

dostarczyciela⁶⁷.

Występowanie efektów zewnętrznych (externalities) jest kolejną z przyczyn zawodności rynku i podstawą dla interwencji władz publicznych. Efekty zewnętrzne występują w sytuacji, gdy przedsiębiorstwa lub osoby indywidualne narzucają innym pewne koszty lub korzyści poza rynkiem, czyli przy braku odpłatności ze strony korzystających z pozytywnych efektów zewnętrznych oraz przy braku rekompensaty dla zmuszonych do absorbowania negatywnych efektów zewnętrznych. Powszechnie efekty zewnętrzne utożsamiane są ze skutkami emisji zanieczyszczeń przez przedsiębiorstwa. Niemniej występowanie efektów zewnętrznych można dostrzec również w wielu innych obszarach, a ich zasięg przestrzenny może być zróżnicowany.

Z punktu widzenia użytkowników przestrzeni efekty zewnętrzne mogą mieć charakter lokalny – immobilny, lub charakter makroekonomiczny – mobilny. Oznacza to, jak zauważa M. Obrębalski, że efekty makroekonomiczne są przestrzenne i dostępne dla użytkowników niezależnie od lokalizacji. Do najpoważniejszych źródeł efektów zewnętrznych lokalnych (immobilnych) autor ten zalicza68

:

 dostępność szeroko rozumianej infrastruktury lokalnej – technicznej i społecznej,  możliwość kooperacji jednostek w systemie lokalnym,

 walory rynku lokalnego, w tym rynków zbytu dla producentów i rynków konsumentów,

 efekty innowacji i informacji,

 jakość środowiska przyrodniczego np. skłonność tego środowiska do niwelacji niekorzyści zewnętrznych (zanieczyszczenie środowiska), czyli zdolność do samooczyszczania,

 lokalne zasoby pracy (ich jakość i struktura).

Powyższe przykłady odnoszą się przede wszystkim do źródeł pozytywnych efektów zewnętrznych, które generują dodatkowe (pozarynkowe) korzyści dla lokalizacji i prowadzenia działalności gospodarczej i inwestycyjnej. Jednak jednostki i podmioty spotykają się z szeregiem form negatywnego oddziaływania ze strony otoczenia. Problem zapobiegania lub niwelowania niekorzystnych efektów zewnętrznych pozostaje najczęściej w gestii państwa. Biorąc pod uwagę te kategorie efektów, które charakteryzuje

67 A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka samorządu terytorialnego, PWN, Warszawa 2007, s. 171

68 Marketingowa strategia rozwoju przestrzeni, red. M. Obrębalski, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, 1998, s. 12-13

36 ograniczony zasięg przestrzenny, i których występowanie wiąże się przykładowo z wykorzystaniem gruntów (nieruchomości), to niewątpliwie rolę mediatora (regulatora) przejmują tu władze lokalne.

Podsumowując rolę gminy z perspektywy teorii ekonomii, warto powołać się na K. J. Buttona, który zakreśla pięć szerokich mikroekonomicznych obszarów ingerencji władz gminy w rynek69

. Należą do nich:

 dostarczanie dóbr publicznych, które nie byłyby powszechnie dostępne, gdyby za ich podaż odpowiadał sektor prywatny,

 dostarczane pewnych dóbr i usług na zasadzie monopolu przez agencje publiczne,  podejmowanie działań na rzecz minimalizacji społecznych kosztów produkcji

i konsumpcji niektórych dóbr i usług generujących negatywne efekty zewnętrzne,  podejmowanie działań na rzecz niwelowania niesprawiedliwości społecznej

i zapewnienie pewnych dóbr i usług uboższej części społeczności lokalnej,

 podejmowanie przez władze gminy działania na rzecz maksymalizacji sprawiedliwości społecznej (w związku z tym, że decyzje indywidualnych podmiotów często stoją w sprzeczności z interesami innych, a w konsekwencji mogą być sprzeczne z interesami całej społeczności).

Poza mikroekonomicznymi przyczynami ingerencji władz gminy w rynek, ten sam autor wskazuje na jeden istotny czynnik o charakterze makroekonomicznym. Mianowicie posiadając silny sektor publiczny, władze te mogą odgrywać rolę stabilizacyjną i w efekcie wpływać na wygładzenie cykli koniunkturalnych występujących na rynku lokalnym70

. Teoria administracji publicznej patrzy na rolę władz gminy z perspektywy prawno-ustrojowej (organizacyjnej), według której władza lokalna jest zawsze fragmentem ustroju państwowego, a samorząd terytorialny jest tworzony w celu sprawowania (w wyznaczonym zakresie) administracji państwowej. Przyjmuje się przy tym, że istnieje obiektywny interes lokalny, często różniący się od interesu ogólnopaństwowego, a władze lokalne posiadają swobodę do realizacji i ochrony tego interesu (w granicach wyznaczanych przez konkretną normę prawną). Podział władzy pomiędzy poszczególne szczeble administracji publicznej dokonuje się na zasadzie subsydiarności – od dołu do góry, co oznacza, że „nigdy nie powierza się jednostce większej tego, co może zrobić,

równie wydajnie, jednostka mniejsza”71

. Tym samym władze gminy poruszają się

69 K. J. Button, Urban Economics. Theory and Policy, The Macmillan Press Ltd., 1976, s. 167

70 Ibidem, s.169

71

37 w obszarze kompetencyjnym wynikającym z bezpośrednich potrzeb społeczności zamieszkującej terytorium gminy. Analizując rolę samorządu gminy z punktu widzenia nauk o administracji, należy niewątpliwie wskazać funkcje przez nie pełnione w ramach działań na rzecz interesu publicznego. W uproszczeniu są to zadania z zakresu72

:

 klasycznej administracji porządkowo-reglamentacyjnej (ma ona na celu ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego),

 administracji świadczącej (czyli świadczenie usług publicznych typu społecznego czy technicznego),

 administracji wykonującej uprawnienia właścicielskie (zarządzanie majątkiem gminy),  zarządzania rozwojem.

Odnosząc się do ostatniej z wymienionych funkcji i powołując się przy tym na H. Izdebskiego i M. Kuleszę można stwierdzić, że „jest ona kompleksowa i swoiście nadrzędna nad poprzednimi – w tym sensie, że zwraca się bardziej ku przyszłości, gdy

tamte nakierowane są raczej na bieżące rezultaty zarządzania publicznego. Z tego względu sfera zarządzania rozwojem jest dziś jednym z głównych czynników polityki publicznej

i jej istotnym wyznacznikiem”⁷³. Wymienione powyżej cztery funkcje administracji publicznej nie stanowią zamkniętego katalogu. Ich uszczegółowienie, w formie konkretnych obszarów kompetencyjnych, określone zostało przepisami właściwych ustaw na czele z Konstytucją RP.

Jednym z głównych przepisów w tym względzie jest ustawa o samorządzie gminnym wskazująca na podstawowy cel funkcjonowania gminy, jakim jest konieczność zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Zapisy ustawy o samorządzie gminnym precyzują jednocześnie zakres zadań własnych gmin, których katalog zawiera art. 7 tejże ustawy. Należą do nich m.in. zadania związane z⁷⁴:

 infrastrukturą techniczną (drogami, wodociągami, kanalizacją, oczyszczaniem ścieków itp.),

 infrastrukturą społeczną (ochroną zdrowia, opieką społeczną, edukacją, kulturą, sportem i rekreacją itp.),

 porządkiem i bezpieczeństwem publicznym (ochroną przeciwpożarową i przeciwpowodziową),

72 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa 2004 r., s. 104

73 Ibidem, s. 121

74

38  ładem przestrzennym i ekologicznym oraz gospodarką nieruchomościami (zielenią gminną, zadrzewieniami, ochroną środowiska, gospodarką zasobem nieruchomości gminnych, gminnym budownictwem mieszkaniowym).

Poza realizacją zadań własnych gmina może zostać zobowiązana do wykonywania zadań zleconych od innych jednostek podziału administracyjnego kraju. Różnica pomiędzy zadaniami własnymi a zleconymi polega na tym, że te pierwsze gmina otrzymała na zasadzie decentralizacji i są przez nią realizowane we własnym imieniu, zaś zadania zlecone są efektem dekoncentracji władzy publicznej i gminy realizują je w imieniu władz rządowych, które przydzielają niezbędne na ten cel środki i nadzorują ich wykonanie75

. A. Dolnicki stwierdza, że zadania gminy moją charakter albo materialny – związany z ideą administracji świadczącej, albo czysto decyzyjny – wiążący się z administracją orzeczniczą.76

Przedstawicielami społeczności lokalnej, odpowiedzialnymi za wykonywanie przypisanych gminie zadań jest władza lokalna. M. Trojanek definiuje władzę lokalną w szerokim i wąskim ujęciu. Według szerokiego rozumienia „władza lokalna to zbiór

instytucji państwowych i społecznych oraz ogół ludzi, mających możliwość podejmowania decyzji (a także wykonywania decyzji pochodzących z układu ponadlokalnego) w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych wspólnoty mieszkańców, realizacji interesów wspólnoty i kształtowania polityki gospodarczej i społecznej w ramach układu lokalnego”⁷⁷. W wąskim znaczeniu władza lokalna może być utożsamiana z instytucjami formalnie powoływanymi do realizacji zadań przewidzianych dla wspólnoty samorządowej78

. Z perspektywy samorządu gminy rolę władzy lokalnej w wąskim ujęciu sprawują organy gminy zorganizowane w postaci rady gminy oraz wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Organem stanowiącym jest rada gminy, a organem wykonawczym – wójt (burmistrz lub prezydent miasta).

Konkludując powyższe rozważania na temat istoty, celów i zadań gminy można zdefiniować gminę jako „organizacyjnie i prawnie wyodrębniony w strukturze państwa,

powstały z mocy prawa, związek społeczności lokalnej, powołany do samodzielnego wykonywania administracji państwowej”⁷⁹. Władze gminy, jako reprezentanci tej

75 P. Chmielnicki, Świadczenie usług przez samorząd terytorialny w Polsce. Zagadnienia ustrojowo prawne, Municypium, Warszawa 2005, s. 71

76

Por. A. Dolnicki, Samorząd …, op. cit., s. 64

77 M. Trojanek, Oddziaływanie …, op. cit., s. 13

78Por. Ibidem, s. 13

79 Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, red. Z. Niewiadomski, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Warszawa 2001, s. 22

39 społeczności i gospodarze podległych im terenów, nie tylko realizują cele państwa, ale również nie mniej ważne cele lokalne80

. Podstawą ideą przyświecającą działalności samorządu gminy jest „kierowanie się dobrem ogólnym, korzyścią powszechną” w celu stworzenia warunków dla zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej.⁸¹ Na cel główny, jakim jest stworzenie możliwie najlepszego środowiska życia mieszkańców, składa się szereg celów szczegółowych, w tym82

:

 cel gospodarczy – tworzenie możliwie najlepszych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości mieszkańców i funkcjonujących podmiotów gospodarczych oraz podejmowania nowej działalności przez inwestorów,

 cel społeczny – zapewnienie odpowiedniej ilości i jakości usług społecznych

i bezpieczeństwa publicznego oraz udzielanie potrzebnego wsparcia dla wymagających tego grup społecznych,

 cel przestrzenny – racjonalne kształtowanie, zagospodarowanie i użytkowanie przestrzeni oraz rozmieszczenie poszczególnych funkcji w przestrzeni,

 cel ekologiczny – ochrona zasobów i walorów środowiska przyrodniczego,  cel kulturowy – ochrona zasobów i walorów dziedzictwa kulturowego.

Cele te są osiągane poprzez realizowane funkcje i podejmowane zadania samorządu gminy w realnej oraz regulacyjnej sferze gospodarki lokalnej.

W dokumencie Gospodarka nieruchomościami jako czynnik w rozwoju gmin województwa małopolskiego (Stron 32-39)