2. Znaczenie gospodarki nieruchomościami dla rozwoju gminy
2.1. Nieruchomości jako przedmiot gospodarowania
2.1.4. Gospodarka nieruchomościami – zakres pojęciowy
Rysunek 1 Ogólny schemat związku pomiędzy rozwojem lokalnym a gospodarką nieruchomościami
Źródło: opracowanie własne
Wybory dokonywane przez podmioty na rynku nieruchomości kształtowane są m.in. przez czynniki wynikające ze stanu i dynamiki rozwoju obszaru oraz polityki władz lokalnych w zakresie gospodarki nieruchomościami, zaś konsekwencje tych decyzji wpływają na zmiany w gospodarce lokalnej i poprawiają pozycje dochodową gminy. Ogół działań podejmowanych przez podmioty prywatne i publiczne (w tym samorząd gminy) względem nieruchomości, można nazwać wspólnym mianem „gospodarki (gospodarowania) nieruchomościami”.
2.1.4. Gospodarka nieruchomościami – zakres pojęciowy
Zdefiniowanie pojęcia „gospodarka nieruchomościami” przy aktualnym stanie prawnym i dostępnych pozycjach literaturowych, nastręcza pewne problemy. Ich głównym źródłem są przyjęte rozwiązania ustawowe, w których ustawodawca posługując się tą kategorią, nie zdefiniował jej wprost. Pojęcia „gospodarki nieruchomościami” i „gospodarowania nieruchomościami” są w ustawodawstwie i literaturze stosowane zamiennie, przy czym „gospodarowanie” jest pochodną od słowa „gospodarka” i wyraża pewien proces czy zbiór czynności gospodarki nieruchomościami.
Rynek nieruchomości /decyzje podmiotów na rynku
nieruchomości/
Rozwój lokalny
Polityka władz lokalnych /planowanie miejscowe, inwestycje publiczne, usługi
publiczne, podatki lokalne/
Gospodarowanie nieruchomościami przez: Podmioty prywatne i publiczne Władze lokalne
78 Podstawowym aktem prawnym, który poprzez tytuł i treść wprost odnosi się do tej kwestii jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami213. Akt ten swoim zakresem reguluje przede wszystkim sprawy gospodarowania zasobami nieruchomości publicznych, tj. Skarbu Państwa, województwa, powiatu i gminy, stąd przyjęło się definiować pojęcie gospodarki nieruchomościami w kontekście działań administracji publicznej względem posiadanych nieruchomości. Jednak, zdaniem M. J. Nowaka, sposób w jaki ustawodawca posługuje się tym pojęciem w dalszej części wspomnianej ustawy pozwala wnioskować, że kategoria ta wykracza poza zasoby nieruchomości publicznych i odnosi się także do czynności dokonywanych w stosunku do nieruchomości prywatnych214
. Takie też, szersze pojmowanie „gospodarki nieruchomościami” będzie podstawą dalszych rozważań.
Samo pojęcie „gospodarka” jest wieloznaczne i wiąże się ono z takimi czynnościami jak: zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się czymś (np. nieruchomościami). Zatem „gospodarka nieruchomościami” to, w ogólnym ujęciu, ogół czynności faktycznych i prawnych, które składają się na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się nieruchomościami. Zakres czynności składających się na wymienione kategorie jest zróżnicowany i zależy z jednej strony od przynależności podmiotowej nieruchomości, jak i jej przeznaczenia215
. Generalnie do działań faktycznych zalicza się czynności zmierzające do zachowania substancji majątkowej w stanie nie pogorszonym, zdolnym do spełniania określonych funkcji użytkowych. W ramach czynności prawnych wyróżnia się z kolei działania prowadzące do ustalenia praw do nieruchomości, ich ochrony, oraz rozporządzanie tymi prawami itp.216
.
Gospodarowanie nieruchomościami przez podmioty prywatne wynika z uprawnień właścicielskich do posiadania nieruchomości, pobierania pożytków i rozporządzania prawami do nieruchomości.
Gospodarowania nieruchomości przez podmioty publiczne może dotyczyć czynności: podejmowanych przez organy administracji publicznej względem własnych
nieruchomości, tj. nieruchomości Skarbu Państwa, województw, powiatów i gmin, podejmowanych przez organy administracji publicznej (przede wszystkim gminy),
213
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. (u.g.n.) [Dz. U. Nr 115 poz. 741 z późn. zm.]
214 Por. M. A. Nowak, Gospodarka nieruchomościami – próba definicji, „Wycena”, nr 4 (89), 2009, s. 26-30
215 G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 76
216 Por. A. Nalepka, Zarządzanie nieruchomościami. Wybrane zagadnienia. Wydawnictwo AE w Krakowie, 2006, s. 19
79 względem nieruchomości zlokalizowanych na jej terytorium niezależnie od tego, kto jest właścicielem tych nieruchomości.
Tabela 5 Ustawowy zakres uprawnień i obowiązków podmiotów gospodarujących nieruchomościami
Uprawnienia i obowiązki podmiotów gospodarujących nieruchomościami Podmiot gospodarujący Podmiot prywatny właściciel Gmina wójt, burmistrz, prezydent miasta Powiat zarząd powiatu Województwo zarząd województwa Skarb Państwa starosta wykonujący zadania adm. państwowej
Uprawnienia i obowiązki względem nieruchomości własnych
korzystanie z nieruchomości U U U U U
pobieranie pożytków U U, O U, O U, O U, O rozdysponowanie nieruchomości U U, O U, O U, O U, O obowiązki właścicielskie wynikające
z przepisów szczegółowych, w tym: O O O O O ewidencjowanie nieruchomości x O O O O
zapewnienie wyceny x O O O O
sporządzanie planu wykorzystania zasobu x O O O O zabezpieczenie nieruchomości przed
uszkodzeniem lub zniszczeniem x O O O O naliczanie należności za udostępnienie
nieruchomości i ich windykowanie x O O O O współpraca z innymi organami x O O O O zbywanie i nabywanie nieruchomości do
zasobu zgodnie z przewidzianymi procedurami
x O O O O
czasowe rozdysponowanie nieruchomości z zasobu zgodnie z przewidzianymi procedurami
x O O O O
podejmowanie czynności
w postępowaniach sądowych w sprawach dotyczących praw do nieruchomości i in.
x O O O O
składanie wniosków o założenie księgi
wieczystej bądź dokonanie wpisów w KW O O O O O
Czynności wykraczające poza uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości
przygotowanie opracowań
geodezyjno-prawnych i projektowych x O x x x
dokonywanie podziałów i scaleń
nieruchomości x O x x x
rozwój lokalnej infrastruktury technicznej x O x x x opracowanie dokumentów planistycznych
(studiów i planów miejscowych) x O x x x wydawanie decyzji lokalizacyjnych
o warunkach zabudowy i o lokalizacji inwestycji celu publicznego
x O x x x
wydawanie pozwolenia na budowę,
rozbiórkę, rozbudowę itp. x x O* x x
ustalanie stawek i naliczanie podatków
i opłat lokalnych x O x x x
Legenda: U – uprawnienia ustawowe, O - obowiązki ustawowe, x – brak wskazań ustawowych * pozwolenie na budowę wydaje starosta
Źródło: opracowanie własne na podstawie przepisów: Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks Cywilny, Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym217, Ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece218.
217 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) [Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.]
80 Powyższe zestawienie zawiera przykładowy zakres uprawnień i obowiązków, który mieści się w pojęciu „gospodarowania nieruchomościami”. Symbol „U” oznacza uprawnienia, jakie poszczególne podmioty posiadają w ramach prowadzonej gospodarki nieruchomościami, symbol „O” wskazuje na konkretne obowiązki, które bądź to wynikają z bezpośredniego wskazania ustawowego, bądź wiążą się z zasadą prawidłowej gospodarki, jaką powinny kierować się podmioty publiczne. Podział na cztery grupy podmiotów prowadzących gospodarkę nieruchomościami wskazuje na kilka istotnych elementów:
podmioty prywatne w ramach posiadanych praw do nieruchomości mogą korzystać z przysługujących im uprawnień w granicach wyznaczanych przez przepisy prawa oraz dobre obyczaje w stosunkach sąsiedzkich. Gospodarowanie nieruchomościami podmiotów prywatnych służy przede wszystkim jak najpełniejszemu zaspokojeniu interesu właściciela, a sposób gospodarowania zależy od charakteru nieruchomości219
. podmioty publiczne w ramach posiadanych praw do nieruchomości występują:
o w sferze publicznoprawnej - realizując zadania publiczne przy wykorzystaniu posiadanego majątku nieruchomego,
o w obrocie prywatnoprawnym – jako równoprawni uczestnicy obrotu z pozostałymi podmiotami rynkowymi220;
przepisy ustaw zobowiązują:
o właścicieli nieruchomości, niezależnie czy są to podmioty publiczne czy prywatne, do realizacji określonych czynności, mających przede wszystkim za zadanie: zapewnienie bezpieczeństwa bezpośrednim użytkownikom nieruchomości, zapewnienie bezpieczeństwa osobom trzecim znajdującym się w otoczeniu nieruchomości, dbanie o ład w zagospodarowaniu przestrzeni jako dobra publicznego, zapewnienie bezpieczeństwa obrotu rynkowego nieruchomościami itp.
o właścicieli publicznych do wykonywania dodatkowych czynności ponad te, do jakich są zobligowani wszyscy posiadacze nieruchomości, co wiąże się z zakresem
218 Ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (u.k.w.h.) [Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361]
219 Por. S. Rudnicki, Własność …, op. cit., s. 230
220
81 zadań przysługujących organom publicznym oraz wymogiem stosowania się do zasad prawidłowej gospodarki221
,
podmioty publiczne, a w najszerszym zakresie władze gminy, w ramach prowadzonej gospodarki nieruchomościami wykraczają poza uprawnienia wynikające z posiadanych praw do nieruchomości, będąc zobligowanymi do podejmowania czynności względem wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na podległym obszarze, tj.: określania przeznaczenia terenu w planach miejscowych i decyzjach o warunkach zabudowy, przeprowadzania podziałów, scaleń i podziałów, budowy infrastruktury technicznej i drogowej, określania poziomu obciążeń fiskalnych w podatkach i opłatach od nieruchomości, itp. Ten szeroki zakres uprawnień władz gmin z jednej strony ma na celu stworzenie warunków dla właściwego prowadzenia gospodarki nieruchomościami przez ich właścicieli w zgodzie z szeroko pojętym interesem publicznym, z drugiej stanowi podstawę prowadzenia przez gminy własnej polityki rozwoju lokalnego.
Samorząd gminy, w ramach pełnionych funkcji i przypisanych zadań, jest zobowiązany do prowadzenia gospodarki nieruchomościami na swoim terenie. Oznacza to wykonywanie uprawnień i obowiązków jakie wiążą się z posiadanym majątkiem nieruchomym, jak również podejmowanie czynności wykraczających poza kwestie własnościowe, w sensie takiego kształtowania warunków na podległym sobie terenie, które w największym stopniu przyczynią się do rozwoju społeczno-gospodarczego gminy. Rozwój lokalny zależy od aktywności ogółu podmiotów w gminie, która to aktywność w znacznym stopniu idzie w parze z decyzjami w sferze gospodarki nieruchomościami. Zatem rolą gminy jest stworzenie możliwie najlepszych warunków dla podmiotów gospodarujących nieruchomościami, tak aby ich decyzje i działania były zgodne z długookresową wizją rozwoju gminy. Warto przytoczyć definicję autorstwa J. Cymerman222, według której „gospodarka nieruchomościami w gminie jest świadomym
i celowym działaniem upoważnionych podmiotów, w formach przewidzianych prawem, obejmującym podejmowanie decyzji oraz dokonywanie czynności faktycznych i prawnych dotyczących nieruchomości przestrzennie zlokalizowanych na obszarze gminy, zmierzającym do osiągnięcia określonych celów, podporządkowanych prowadzonej przez władze lokalne polityce rozwoju społeczno-gospodarczego”. Takie ujęcie wiąże cele
221 Art. 12 u.g.n.
222 J. Cymerman, Aktywna gospodarka nieruchomościami a dochody gmin, „Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego”, vol. 17, nr 3, 2009 r., s. 29-30
82 gospodarki nieruchomościami z celami polityki lokalnej wyrażonej m.in. w strategii rozwoju społeczno-gospodarczego gminy.
Problem roli gminy w gospodarce nieruchomościami w aspekcie celów tej gospodarki jest zagadnieniem złożonym. Powodowane jest to tym, że prowadzona przez organy gminy gospodarka nieruchomościami zlokalizowanymi na jej terenie zmierza do osiągnięcia kilku, często przeciwstawnych sobie celów cząstkowych. Z jednej strony bowiem gmina pełni funkcje natury techniczno-administracyjnej, które odnoszą się do porządkowania i obsługi spraw związanych z funkcjonowaniem zasobów nieruchomości, stanowiących własność różnych podmiotów, zlokalizowanych na jej obszarze. Stawia to gminę w roli podmiotu zapewniającego obsługę proceduralną, której jakość wpływa bezpośrednio na sposób i efektywność wykorzystania nieruchomości przez ich właścicieli, a poprzez decyzje podejmowane przez te podmioty, oddziaływuje na procesy rozwoju społeczno-gospodarczego. Z drugiej strony – poprzez gospodarkę nieruchomościami gmina wpływa na wielkość swoich dochodów, co pozwala jej na podejmowanie działań wynikających z nałożonych na nią zadań223
. Warto wspomnieć o jeszcze jednej, ważnej funkcji gospodarki nieruchomościami gminy, polegającej na zapewnieniu racjonalnego rozwoju przestrzennego, który respektując ochronę interesu publicznego, ochronę środowiska przyrodniczego i kulturowego, dąży do minimalizowania konfliktów pomiędzy podmiotami kształtującymi lokalny rynek nieruchomości224
i poprzez to stwarza lepsze warunki dla rozwoju społeczno-gospodarczego obszaru.
Różnorodność często przeciwstawnych celów i konieczność godzenia interesów publicznych z interesami indywidualnych podmiotów sprawia, że gospodarowanie nieruchomościami w gminie to przedsięwzięcie złożone i nie poddające się prostej ocenie.
Autorzy podejmując próby definiowania pojęcia „gospodarki nieruchomościami” wskazują na pewne atrybuty, jakim powinna ona odpowiadać. Sama ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje na wymóg prowadzenia jej w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Poszczególni autorzy określają zaś gospodarowanie nieruchomościami przez gminę jako działanie w swoich założeniach: celowe, spójne, zorganizowane, racjonalne i optymalne225.
223 Por. S. Kokot, System opodatkowania nieruchomości w Polsce jako element gospodarki
nieruchomościami gminy – specyfikacja istotnych problemów, „Administratio Locorum”, 8 (1), 2009, s. 43
224 W. M. Gaczek, Zarządzanie …, op. cit., s. 227
225 Zob. Gospodarowanie gminnymi zasobami nieruchomości, red. R. Wiśniewski, Wydawnictwo UWM w Olsztynie, 2008, s. 22; S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Gospodarka nieruchomościami z komentarzem do
83 Pojęcia celowości, optymalności i racjonalności są ze sobą powiązanie, choć nie równoważne. Celowość działań interpretowana jako świadome skierowanie działań na realizację wytyczonego celu, jest jednym z warunków racjonalności. Przy czym nie oznacza to, że każde działanie celowe jest jednocześnie działaniem racjonalnym226. Z kolei związek optymalności działań z racjonalnością gospodarowania można interpretować w kontekście maksymalizowania efektów przy istniejących nakładach albo minimalizowaniu nakładów przy danych efektach, co świadczy o optymalizacji działań227
. Oczywistym jest zatem, że przed gospodarowaniem nieruchomościami stawia się wymóg racjonalności228
.
Według M. Bochenka, „racjonalne gospodarowanie to świadoma – poprzedzona
racjonalnym myśleniem – działalność, realizująca cele, odpowiadające powszechnie akceptowanym systemom wartości (ich minimum stanowi zaspokojenie potrzeb podstawowych), których urzeczywistnienie odbywa się przy użyciu metod i środków zgodnych z dostępną wiedzą naukową oraz zasadą gospodarności, z zachowaniem harmonii i oszczędnym zużyciem zasobów środowiska naturalnego”229
. Warunkiem racjonalnego gospodarowania jest racjonalne określenie celów (racjonalność teleologiczna) według kryterium słuszności społeczno-moralnej, racjonalny dobór metod i środków osiągania tych celów (racjonalność instrumentalna)230
.
Odnosząc pojęcie racjonalności do gospodarowania nieruchomościami, zostało ono scharakteryzowane jako rozsądne postępowanie polegające na poprawnym, systemowym myśleniu o nieruchomościach oraz skutecznym działaniu prowadzącym do tego, aby określonym (najczęściej ograniczonym) nakładem środków uzyskać maksymalny stopień realizacji założonego celu231
.
Podsumowując rozważania na temat gospodarki nieruchomościami w gminie należy jeszcze raz podkreślić kilka ważnych elementów:
226 Por. A. Melich, Rachunek ekonomiczny w socjalizmie. Podstawy teorii racjonalnego gospodarowania, PWE, Warszawa 1971 r. [za:] M. Bochenek, Problem racjonalności w polskiej myśli ekonomicznej, Wydawnictwo Key Text, Warszawa 1999, s. 52
227 A. Łukaszewicz, Racjonalność gospodarowania a cele rozwoju [w:] Problemy planowania i polityki
społeczno-gospodarczej, red. A. Łukaszewicz, PWE, Warszawa 1980, [za:] M. Bochenek, Problem …,
op. cit., s. 54
228 Zob. Gospodarowanie gminnymi zasobami nieruchomości, red. R. Wiśniewski, Wydawnictwo UWM, Olsztyn 2008, s. 26
229 . M. Bochenek, Problem racjonalności w polskiej myśli ekonomicznej, Wydawnictwo Key Text, Warszawa 1999 r., s. 184
230 Por. Ibidem, s. 72-73
231
84 każdy podmiot posiadający prawa do nieruchomości, w ramach prowadzonej gospodarki nieruchomościami podejmuje różnorodne czynności o charakterze faktycznym i prawnym, dążąc tym samym do osiągnięcia własnych celów,
gmina w obszarze gospodarki nieruchomościami ma wyznaczony szczególny zakres obowiązków wynikający z konieczności realizacji celów publicznoprawnych,
gmina jest jednostką o najszerszych kompetencjach w zakresie gospodarki nieruchomościami, w których zawierają się zarówno uprawnienia i obowiązki wynikające z prawa dysponowania własnym zasobem nieruchomości, jak również zadania względem ogółu nieruchomości zlokalizowanych na jej terytorium,
gospodarka nieruchomościami realizowana przez gminy powinna być prowadzona w sposób racjonalny, godząc często przeciwstawne cele podmiotów prywatnych z celami o charakterze publicznym i dążąc przy tym do stworzenia możliwie najlepszych warunków dla rozwoju gminy.
Koncentrując się na gminie jako podmiocie, który poprzez gospodarowanie nieruchomościami zlokalizowanymi na własnym terytorium, oddziaływuje na sposób wykorzystania nieruchomości przez ich właścicieli oraz kreuje warunki dla rozwoju lokalnego, w dalszej części rozdziału zostanie: przeprowadzona charakterystyka zasobów nieruchomości zlokalizowanych na obszarach gmin, określony zakres kompetencji i zadań przysługujących organom gminy w gospodarce nieruchomościami, opisany także związek poszczególnych sfer gospodarki nieruchomościami z rozwojem gminy.
2.2. Gospodarka nieruchomościami w gminie w aspekcie realizacji celów