Obowiązek przygotowania projektu budżetu zwyczajnego międzyrządo-wej organizacji międzynarodomiędzyrządo-wej spoczywa najczęściej na kierowniku organu administracyjnego. W praktyce jednak poszczególne jednostki tego organu przygotowują projekty wydatków poszczególnych organów organizacji w opar-ciu o zestawienie wydatków z poprzedniego roku. Następnie, jak już wspo-mniano, biuro budżetowe organu administracyjnego zestawia te projekty i na ich podstawie przygotowuje wstępną wersję budżetu zwyczajnego międzyrzą-dowej organizacji międzynaromiędzyrzą-dowej. Projekt ten jest następnie konsultowany z organem ekspertów, niezależnych zarówno od organu administracyjnego, jak i od członków organizacji międzynarodowej. Po rozpatrzeniu i ewentual-nym uwzględnieniu uwag ekspertów projekt jest przesyłany przez kierownika organu administracyjnego odpowiedniemu organowi w celu jego uchwalenia.
W niektórych organizacjach przed przesłaniem projektu budżetu zwyczajnego do zatwierdzenia potrzebna jest zgoda organu wykonawczego organizacji (np.
w IAEA) lub konsultacja organu parlamentarnego (np. w Radzie Europy).
W zdecydowanej większości międzyrządowych organizacji międzynarodo-wych budżet zwyczajny jest zatwierdzany przez organ plenarny. Ze względu na dużą wagę tego typu decyzji, jej podjęcie w międzyrządowych organizacjach
254 J. Menkes, A. Wasilkowski, Organizacje międzynarodowe. Prawo…, op.cit., s. 205.
255 H. Soczówka, Standaryzacja podstawą rozwoju audytu wewnętrznego, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni” 2011, nr 9, s. 85.
międzynarodowych o małej liczbie członków następuje przez jednomyślność, a w organizacjach o dużej liczbie członków – kwalifi kowaną większością głosów256.
Jak już wcześniej to podkreślano, budżet administracyjny uwzględnia pre-liminowany całokształt wpływów i wydatków wewnętrznych organizacji, bez których organizacja nie mogłaby funkcjonować257. Niekiedy w skład wydatków tego budżetu wchodzą pewne wydatki zewnętrzne. Zdarza się, że wobec braku zainteresowania większości członków organizacji niektórymi przedsięwzięciami zewnętrznymi i wobec tego niemożnością stworzenia funduszy nadzwyczaj-nych, państwa lub grupy państw wywierają nacisk na wprowadzenie do budżetu administracyjnego wydatków na zewnętrzną działalność operacyjną258. Zwykle jednak nie stanowią one poważnej grupy wydatków z budżetu zwyczajnego.
W międzyrządowych organizacjach międzynarodowych budżet admini-stracyjny ustalany jest na rok, 2 lub dłużej. Może obejmować rok kalenda-rzowy lub rozpoczynać się i kończyć w innym terminie niż rok kalendakalenda-rzowy259. W konsekwencji przyjęcia przez uprawniony do tego organ organizacji wiążą-cej uchwały dotycząwiążą-cej budżetu administracyjnego następują wpływy do orga-nizacji oraz wydatkowane są środki fi nansowe na działalność statutową, tzn.
głównie na działalność wewnętrzną.
Budżety zwyczajne międzyrządowych organizacji międzynarodowych mogą być tworzone w dwojaki sposób. W przypadku gdy szacowany jest najpierw przewidywany poziom wydatków na nadchodzący rok budżetowy, a następnie uzyskana kwota dzielona jest na wszystkie państwa członkowskie, tworzony budżet administracyjny określa się mianem budżetu wydatkowego. Wydaje się, że metoda ta sprzyja sprawnemu pokrywaniu kosztów działalności orga-nizacji, ze względu na to, że prognozowane wydatki determinują wymagany i pożądany poziom dochodów. Budżety międzyrządowej organizacji między-narodowej zwykle tworzone są jednak odmiennie, czyli metodą dochodową.
Wówczas najpierw znane są dochody, których poziom jest ustalony i względnie stały w czasie, a do tych wielkości dostosowuje się wydatki.
Podstawowym źródłem wpływów do budżetu zwyczajnego są obowiąz-kowe składki wszystkich członków. Jest to pewne i zasadniczo proste do
256 Z.M. Klepacki, Encyklopedia teorii i praktyki…, op.cit., s. 290–291.
257 J. Menkes, A. Wasilkowski, Organizacje międzynarodowe. Wprowadzenie…, op.cit., s. 125.
258 Jest to praktyka stosowana np. w budżecie regularnym ONZ. Problematyka ta będzie szerzej przeanalizowana w rozdziale IV niniejszej pracy.
259 Z.M. Doliwa-Klepacki, Encyklopedia organizacji międzynarodowych, op.cit., s. 285.
wyegzekwowania źródło fi nansowania wydatków międzyrządowych organizacji międzynarodowych. Obowiązek płacenia składek jest najczęściej sankcjono-wany przepisami statutowymi. Przewidują one zwykle automatyczne zawieszenie w prawach członka zalegającego z wpłacaniem składek za określony okres (zwykle 2 lata) lub zawieszenie w prawach członka na mocy decyzji organu plenarnego260. Gdy państwo przez dłuższy czas nie reguluje swoich obowiązko-wych zobowiązań fi nansoobowiązko-wych wobec międzyrządowej organizacji międzyna-rodowej, może zostać ostatecznie nawet z niej wykluczone. Jednak procedura pozbawienia członkostwa, jak wyjaśniano to w poprzednim rozdziale niniej-szej pracy, jest procesem długotrwałym i skomplikowanym, dlatego przypadki takiego egzekwowania zaległości fi nansowych od członków są bardzo rzadkie.
Statuty pierwszych organizacji międzynarodowych z reguły szczegółowo precyzowały udziały członkowskie każdego państwa lub – rzadziej – były one przedmiotem umowy międzynarodowej. Współcześnie akty założycielskie większości międzyrządowych organizacji międzynarodowych upoważniają przeważnie do ustalania oraz zmiany udziałów członkowskich organ plenarny organizacji.
Do I wojny światowej, ze względu na niewielkie rozmiary budżetów admini-stracyjnych międzyrządowych organizacji międzynarodowych, co było spowo-dowane zazwyczaj wąskimi kompetencjami tych podmiotów oraz małą liczbą członków, składki mogły być wnoszone przez wszystkie państwa w równych częściach. Stanowiło to potwierdzenie zasady suwerennej równości państw.
Jednak w organizacjach o większych wydatkach administracyjnych zaczęto już wówczas nierównomiernie obciążać członków kosztami działalności wewnętrz-nej. Stosowano głównie system podziału członków na różne klasy ze względu na ich możliwości fi nansowe lub znaczenie dla organizacji. Państwa członkow-skie zaliczane były do danej klasy wysokości wpłat przeważnie na podstawie statutu lub decyzji organu naczelnego. Niekiedy organizacja międzynarodowa pozostawiała wybór klasy składki samym państwom członkowskim, które ze względów prestiżowych wybierały klasę wyższą niż ta, która obowiązywałaby je z racji ich możliwości lub sytuacji. Zwykle w organizacjach stosujących ten system występowało kilka klas wysokości składki członkowskiej, które podzie-lone były na jednostki budżetowe. Po oszacowaniu ogólnej sumy wydatków w danym okresie budżetowym dzielono je przez ogólną sumę jednostek przy-padających na wszystkich członków. Po wyliczeniu wartości jednej jednostki
260 K. Michałowska-Gorywoda, W. Morawiecki, J. Mulewicz, Międzynarodowe organiza-cje gospodarcze, t. 1., op.cit., s. 284.
budżetowej ustalano wysokość składki, mnożąc ją przez liczbę jednostek przy-padających danemu państwu członkowskiemu w danej klasie261. Metoda ta niedostatecznie różnicowała składki członkowskie pod względem liczby i roz-piętości klas; brak było także wyraźnych kryteriów ustalania wpłat. W konse-kwencji w poszczególnych grupach znajdowały się państwa o różnych znamio-nach gospodarczych i politycznych, a różnicowanie składek było przypadkowe, ponieważ wynikało ze zbyt ogólnikowych przesłanek klasyfi kacji. Konieczne stało się zatem doprecyzowanie kryteriów dywersyfi kacji składek członkow-skich oraz znalezienie syntetycznego, a zarazem elastycznego miernika262.
Obecnie w międzyrządowych organizacjach międzynarodowych stosowany jest przeważnie system nierównego obciążania członków kosztami działalności organizacji. Związane jest to z różnymi możliwościami płatniczymi poszcze-gólnych członków oraz różnym stopniem ich zaangażowania w działalność danej międzyrządowej organizacji międzynarodowej. Wysokość składki człon-kowskiej jest ustalana najczęściej na podstawie skali procentowej, w dalszym ciągu biorąc pod uwagę obiektywne wskaźniki ekonomiczne (głównie poten-cjał gospodarczy) danego członka lub znaczenie państwa w dziedzinie, w któ-rej prowadzi działalność dana organizacja.
Statuty współczesnych międzyrządowych organizacji międzynarodo-wych nadal nie precyzują kryteriów, na podstawie których ma być obliczany udział członkowski poszczególnych państw do budżetu zwyczajnego. Do dziś nie zastosowano ujednoliconego mechanizmu obliczania składki w oparciu o wskaźniki ekonomiczne. Dlatego międzyrządowa organizacja międzyna-rodowa może wybrać inne niż poziom rozwoju gospodarczego (mierzony zazwyczaj za pomocą DNB czy DNB per capita) wskaźniki, jak choćby liczbę ludności danego państwa, wielkość zasobów danego surowca w organizacjach surowcowych bądź udział państwa w międzynarodowym handlu określonymi dobrami w organizacjach handlowych, i według nich ustalać procentową skalę zobowiązań fi nansowych swoich członków. W poszczególnych międzyrządo-wych organizacjach międzynarodomiędzyrządo-wych stosowane są różne sposoby obliczania skali udziałów członkowskich. Zatem poszczególne międzyrządowe organizacje międzynarodowe mają charakterystyczne tylko dla siebie skale procentowe.
Często zdarza się, że najwyższa wpłata do budżetu zwyczajnego jest nawet kilkaset razy wyższa od najniższej. Dlatego też w niektórych międzyrządowych
261 W. Morawiecki, K. Michałowska-Gorywoda, J. Woźnowski, Międzynarodowe organi-zacje gospodarcze, op.cit., s. 167–168.
262 M. Wersalski, Prawnofi nansowe zagadnienia składek w organizacjach międzynarodo-wych, „Państwo i Prawo” 1969, nr 8–9, s. 315.
organizacjach międzynarodowych ustalana jest jednocześnie maksymalna i minimalna wartość procentowa składki lub tylko maksymalna albo tylko minimalna. Dąży się zatem do realizacji zasady równości praw i obowiązków członków organizacji międzynarodowej przy jednoczesnym zabezpieczeniu przed dominacją jednego państwa bądź małej grupy państw w organizacji263. Jednocześnie należy zaznaczyć, że jak dotychczas brak jest prawnego uregulo-wania oraz ekonomicznego uzasadnienia tych postanowień. W niektórych mię-dzyrządowych organizacjach międzynarodowych zróżnicowane traktowanie członków ma służyć realizacji tzw. sprawiedliwości wyrównawczej (w wyniku większych dla tych podmiotów transferów środków fi nansowych) i być swoistą rekompensatą z tytułu ich ubóstwa lub trudnych wydarzeń w przeszłości264.
Wciąż prowadzone są dyskusje oraz badania na forum międzyrządowych organizacji międzynarodowych, które miałyby doprowadzić do ujednolicenia kryteriów poboru składek oraz ustalenia ich metodologii. Nie jest to zadanie proste ze względu na brak jednolitych postanowień prawnomiędzynarodowych, zróżnicowane priorytety działalności organizacji, a także nie zawsze spójne interesy państw członkowskich. Dlatego też składki członkowskie wywołują liczne kontrowersje w dyskusji na temat reformy fi nansowania działalności współczesnych międzyrządowych organizacji międzynarodowych.
Składki członkowskie płacone są przeważnie co roku, rzadko w ratach (raz na kwartał lub pół roku) w walucie, w której dokonywana jest większość wydat-ków danej organizacji (najczęściej w walucie państwa siedziby organizacji) lub we wskazanej przez organizację walucie wymienialnej265. Niekiedy część wpłaty do międzyrządowej organizacji międzynarodowej może być dokonana w walu-cie narodowej. Zdarza się, że mogą być to waluty niewymienialne, niespełnia-jące założenia ekwiwalentności i dobrowolności aktu wymiany, kontrolowane przez władze monetarne państwa (często obrót nimi oraz transfer za granicę jest ograniczony i monitorowany).
Ze względu na zmiany wskaźników ekonomicznych państw członkow-skich procentowa skala składek jest co pewien czas rewidowana (zwykle co 2–3 lata). Ponadto zmienia się ona również w przypadku przyjęcia nowych człon-ków do organizacji międzynarodowej oraz w związku ze zmianą roli państw
263 J. Menkes, A. Wasilkowski, Organizacje międzynarodowe. Prawo…, op.cit., s. 198.
264 Ibidem, s. 191.
265 MFW w statucie zdefi niował walutę wymienialną. Jest nią waluta, którą można wymie-niać bez ograniczeń i która ma wartość wymienną opartą na określonym kursie wymiany.
W. Rutkowski, Warunki częściowej wymienialności złotego, „Bank i Kredyt” 1989, nr 8–9, s. 38.
członkowskich w dziedzinie, którą zajmuje się dana międzyrządowa organi-zacja międzynarodowa.
Należy tu nadmienić, że obecnie w organizacjach międzynarodowych coraz częściej składki członkowskie wpłacane są z opóźnieniem. Wynika to z różnych przyczyn. Do głównych zaliczane są: niejasności budżetowe w mię-dzyrządowych organizacjach międzynarodowych, chęć wywarcia nacisku przez członka na organizację, by osiągnąć doraźny cel polityczny, trudności fi nansów publicznych państwa członkowskiego, a także ubóstwo. Na temat problemów dotyczących fi nansowania działalności międzyrządowych organizacji mię-dzynarodowych będzie mowa w dalszej części niniejszej pracy. Jednocześnie, jak to już wyjaśniono, sankcje za zwłokę we wpłatach składki członkowskiej przewidziane są zazwyczaj w przypadku znacznych zaległości. Dlatego też, by zapewnić płynność fi nansową w organizacjach międzynarodowych, tworzone są specjalne fundusze rezerwowe, z bezpośrednich wpłat członków bądź też z zysków wygenerowanych przez międzyrządową organizację międzynarodową.
Ze składek członkowskich pokrywane są tzw. wydatki administracyjne netto, tzn. te, które pozostają po odjęciu od pełnej kwoty wydatków tej jej czę-ści, która jest pokrywana z innych źródeł dochodów organizacji266, głównie ze źródeł własnych.
Jednocześnie należy podkreślić, że wydatki ujęte w budżecie administra-cyjnym w międzyrządowych międzynarodowych organizacjach fi nansowych nie są pokrywane ze składek członkowskich267, lecz z dochodów własnych organizacji (uzyskiwane są one m.in. z eksploatacji kapitału zakładowego, tj. z opłat pobieranych od udzielonych pożyczek lub uiszczanych za świadczone przez organizacje usługi). Dochody te są wystarczająco wysokie, by sfi nanso-wać wydatki administracyjne tych organizacji.
Do stałych kosztów administracyjnych międzyrządowej organizacji mię-dzynarodowej należy zakup lub dzierżawa oraz eksploatacja majątku nierucho-mego oraz ruchonierucho-mego – sprzętu, materiałów biurowych, mebli, wyposażenia.
Szczególnie istotną część wydatków administracyjnych stanowi zakup oraz eks-ploatacja wyposażenia i urządzeń w organizacjach międzynarodowych, których działalność ma charakter instytutów lub laboratoriów naukowo-badawczych.
Drugą ważną pozycję w stałych kosztach administracyjnych międzyrządowych
266 K. Michałowska-Gorywoda, W. Morawiecki, J. Mulewicz, Międzynarodowe organiza-cje gospodarcze, t.1., op.cit., s. 290.
267 Dochody międzyrządowych międzynarodowych organizacji fi nansowych są na tyle wysokie, że zapewniają im niezależność fi nansową od swoich członków. W organizacjach tych nie pobiera się zatem składek członkowskich na pokrywanie kosztów administracji wewnętrznej.
organizacji międzynarodowych stanowią koszty związane z pracą personelu organizacji. Aparatem administracyjnym w organizacji są urzędnicy róż-nego szczebla poszczególnych jednostek, którzy pracują na podstawie umowy o pracę zawartej z daną międzyrządową organizacją międzynarodową. Skła-dają się na nie przede wszystkim płace personelu oraz koszty związane z jego zabezpieczeniem socjalnym. Często rozbudowane świadczenia socjalne są zna-czącym obciążeniem fi nansowym dla organizacji międzynarodowych. Również zarobki funkcjonariuszy międzynarodowych są wyższe niż płace służby cywil-nej w państwach. Jednak argumentem przemawiającym za wysokimi pensjami i przywilejami dla urzędników międzyrządowych organizacji międzynarodo-wych jest konieczność zapewnienia im wysokiego standardu życia, by nie byli podatni na korupcję. Do stałych kosztów administracyjnych zaliczane są rów-nież koszty odbywania sesji organów, takie jak wynajem dodatkowych sal czy zatrudnienie dodatkowego personelu, tłumaczenia dokumentów, zakup eks-pertyz i analiz oraz koszty przejazdu personelu. Jednocześnie należy zazna-czyć, że w międzyrządowych organizacjach międzynarodowych koszty udziału w sesjach przedstawicieli narodowych pokrywane są przez państwa, które ich delegowały268. Do stałych wydatków administracyjnych zaliczane są także tzw.
koszty ogólne. Składają się na nie przede wszystkim opłaty za media, prowa-dzenie dokumentacji i tłumaczeń (obowiązkowo na języki ofi cjalne organiza-cji) oraz koszty opracowywania i wydawania publikacji organizacji.
Koszty administracji wewnętrznej wykazują w czasie tendencję wzrostową.
Może być to spowodowane naturalnym rezultatem rozwoju działalności orga-nizacji – wzrostem składu członkowskiego, ekspansją strukturalną orgaorga-nizacji zawiązaną z obsługą coraz liczniejszych sesji organów głównych i pomocni-czych, rozbudową priorytetów działalności organizacji, prowadzeniem więk-szej liczby bądź bardziej kosztownych prac naukowo-badawczych, potrzebą zbierania i przetwarzania danych. Wzrost kosztów administracji wewnętrznej może wynikać również z przerostu personelu administracyjnego, niekiedy jego braku kompetencji czy mało efektywnej lub nierzetelnej pracy, a także zbyt dużego zbiurokratyzowania działań administracyjnych, co spowalnia często proces podejmowania decyzji. Biurokracja w międzyrządowych organizacjach międzynarodowych kojarzona jest zwykle negatywnie, jako zespół niepotrzeb-nych działań i zadań269. Z założenia teoretycznego biurokracja powinna być
268 Z.M. Klepacki, Encyklopedia teorii i praktyki…, op.cit., s. 227–278.
269 M.G. Roskin, R.L. Cord, J.A. Medeiros, S. Jones, Wprowadzenie do nauk politycznych, Wyd. Zysk i S-ka, Poznań 2001, s. 399; L. von Mises, Biurokracja, Fijor Pub. Co., Warszawa 2005, s. 14.
modelem precyzyjnego działania, jasnych oraz jawnych zasad proceduralnych, zapewniać dyscyplinę oraz sprawność i ciągłość działalności organizacji270. Od lat na forum wielu międzyrządowych organizacji międzynarodowych pro-wadzone są prace nad reformą administracyjną. Wśród najczęściej powtarzają-cych się postulatów znajdują się: nowe, przejrzyste zasady rekrutacji pracowni-ków (z uwzględnieniem równowagi geografi cznej i płci), zapobieganie rutynie i korupcji przez wprowadzenie zasady mobilności na wszystkich stanowiskach, obowiązek ustawicznego szkolenia się urzędników, zmiany systemu płac i eme-rytur oraz świadczeń socjalnych, nowe standardy etyczne (regularne oceny osiągnięć pracowników, procedury dyscyplinarne), wyznaczanie standardów pracy, współpraca między departamentami271. Jednocześnie należy podkreślić, że mechanizmy kontroli i odpowiedzialności sprawnie ograniczające biurokra-cję w państwach nie działają w zasadzie w międzyrządowych organizacjach międzynarodowych. Chodzi głównie o brak niezależnych międzynarodowych mediów oraz międzynarodowej opinii publicznej. Opinia publiczna ma charak-ter typowo narodowy, warunkowany z jednej strony dominacją narodowych systemów politycznych, z drugiej tożsamością narodową. To z kolei powoduje, że postawy wobec biurokracji w organizacjach międzynarodowych są kształ-towane jedynie na poziomie narodowym. Dlatego też biurokracja na forum organizacji międzynarodowych nie jest postrzegana jednorodnie. Powoduje to dodatkową barierę w usuwaniu jej dysfunkcji, zarówno tkwiących w struk-turze organizacji (przerost przepisów, centralizacja decyzji, izolacja grupy hie-rarchicznej i jej nacisk na jednostkę), jak również bezpośrednio w urzędnikach (tzw. wyuczona nieudolność)272.
Należy jeszcze raz podkreślić, że wydatki administracyjne nie mogą roz-rastać się w sposób niekontrolowany, ze względu na zapisy w statucie czy też wiążące decyzje organów plenarnych dotyczące wpłat do budżetu zwyczajnego.
Obowiązek wykonania budżetu administracyjnego przez organ odpowiedzialny za przygotowanie jego projektu, który zresztą corocznie przedstawia organowi naczelnemu sprawozdanie z jego realizacji, jest również ważnym instrumentem ograniczającym niekontrolowany wzrost tego budżetu. Dodatkowo wykona-nie budżetu administracyjnego, jak już wspominano, monitorowane jest przez
270 M. Barnett, M. Finnemore, Rules of the World, International Organizations in Global Politics, Cornell University Press, London 2004, s. 19–20.
271 J. Czaputowicz, Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, w: Admini-stracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 147–148.
272 A. Pawłowska, Władze. Elity. Biurokracja. Studium z socjologii polityki, Wyd. UMCS, Lublin 1998, s. 94–101.
niezależny organ, który przedkłada organowi plenarnemu własny, specjalny raport z jego realizacji273.