3.1. Sposoby fi nansowania działalności międzyrządowych organizacji międzynarodowych
Istotny wpływ na funkcjonowanie każdej organizacji międzynarodowej oraz na możliwości i sposób realizacji jej zadań mają zasoby fi nansowe, któ-rymi w danym momencie dysponuje. Finansowanie działalności międzyrzą-dowej organizacji międzynaromiędzyrzą-dowej związane jest z pozyskiwaniem środków fi nansowych, zarządzaniem nimi oraz ich efektywnym wykorzystaniem w celu prowadzenia działalności wewnętrznej oraz zewnętrznej przez daną organizację i zasadniczo jest przedmiotem międzynarodowego prawa fi nansowego246. Finansowanie działalności tych podmiotów jest nierozerwalnie związane ze stanem stosunków międzynarodowych, na które z kolei ma wpływ sytu-acja gospodarcza i polityczna na świecie oraz realizsytu-acja zasady koegzy-stencji. W tej grupie problemów badawczych wyróżnia się zasadniczo dwa paradygmaty: fi nansowanie działalności międzyrządowych organizacji mię-dzynarodowych o charakterze ogólnogospodarczym oraz międzyrządo-wych międzynarodomiędzyrządo-wych organizacji fi nansomiędzyrządo-wych. Finansowanie działal-ności międzyrządowej organizacji międzynarodowej następuje przeważnie w konsekwencji przyjęcia wiążącej uchwały budżetowej przez organ plenarny247, zgłoszenia deklaracji co do wysokości dotacji lub – w organizacjach fi nanso-wych – zapisu w statucie bądź innym akcie prawnym dotyczącego wysokości i warunków wkładu do kapitału zakładowego.
246 Międzynarodowe prawo fi nansowe reguluje m.in. gospodarkę pieniężną międzyrzą-dowych organizacji międzynaromiędzyrzą-dowych. Podmioty te prowadzą skomplikowaną gospodarkę budżetową wykazującą szereg odrębności wynikających z ich międzynarodowego charakteru i leżących u podstaw międzynarodowego prawa fi nansowego – umów międzynarodowych.
J. Głuchowski, Międzynarodowe prawo fi nansowe, w: Finanse publiczne i prawo fi nansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Ofi cyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2008, s. 96.
247 J. Menkes, A. Wasilkowski, Organizacje międzynarodowe. Prawo…, op.cit., s. 188.
Stałym, podstawowym i niezbędnym do egzystencji źródłem fi nansowa-nia międzyrządowych organizacji międzynarodowych jest budżet zwyczajny (administracyjny). Brak środków fi nansowych w tym budżecie wiązałby się z koniecznością rozwiązania danej organizacji. Budżet zwyczajny określa licz-bowo plan działalności, zasady fi nansowania oraz niezbędne koszty i wydatki danej organizacji. Ważnym etapem w fi nansowaniu międzyrządowej organi-zacji międzynarodowej jest proces przygotowywania jej budżetu zwyczajnego.
Źródłem fi nansowania działalności międzyrządowych organizacji międzynaro-dowych mogą być również budżety nadzwyczajne (operacyjne, inwestycyjne, fundusze specjalistyczne), kapitał zakładowy w międzyrządowych międzyna-rodowych organizacjach fi nansowych oraz dochody pozabudżetowe. General-nie każda międzyrządowa organizacja międzynarodowa posiada autonomiczne zasoby fi nansowe. Odstępstwem od tej reguły są powiązania fi nansowe ONZ z organizacjami wyspecjalizowanymi Narodów Zjednoczonych248 (z wyjątkiem Międzynarodowego Funduszu Walutowego oraz Grupy Banku Światowego)249.
Budżety międzyrządowych organizacji międzynarodowych można podzielić na dwie części. Pierwsza zawiera zestawienie dochodów, druga zaś wydatków.
Część dochodowa zawiera wyliczenie źródeł dochodów organizacji oraz prze-widywaną ich wysokość w okresie budżetowym. Można je zasadniczo podzie-lić na pięć grup, tzn.: składki członkowskie, inne dochody własne organiza-cji, dobrowolne dotacje, jednorazowe wpłaty członkowskie, pożyczki. Część zawierająca koszty jest zwykle pod względem treści obszerniejsza od strony dochodowej. Zestawione są w niej w sposób szczegółowy wysokość oraz prze-znaczenie przewidywanych grup wydatków250. Struktura wydatków międzyrzą-dowych organizacji międzynaromiędzyrzą-dowych zależy od zadań, do których realizacji zostały one powołane. Wydatki w międzyrządowych organizacjach między-narodowych można generalnie podzielić na administracyjne (działalność wewnętrzna organizacji) i operacyjne (działalność zewnętrzna organizacji) oraz na zwyczajne (przewidziane w statucie) i nadzwyczajne (nieprzewidziane w statucie), które są podejmowane na podstawie bieżących decyzji organów międzyrządowej organizacji międzynarodowej, zazwyczaj zwykłą większością
248 Organizacje wyspecjalizowane NZ posiadają własne budżety, które są jednak często powiązane z budżetem regularnym ONZ. Podstawę prawną tych powiązań stanowią posta-nowienia aktów założycielskich organizacji wyspecjalizowanych NZ. Korzenie tych regulacji tkwią w treści Paktu Ligi Narodów „Rada może postanowić, że wydatki biur i komisji podda-nych władzy Ligi zostaną zaliczone do wydatków Sekretariatu”.
249 D.W. Bowett, Th e Law of International Institutions, Stevens & Sons Ltd, London 1963, s. 333.
250 Z.M. Klepacki, Encyklopedia teorii i praktyki…, op.cit., s. 290.
głosów. Odpowiadają one zatem interesom jedynie określonej grupy państw członkowskich251. Wydatki międzyrządowych organizacji międzynarodowych wynikają więc, jak już to stwierdzono, z funkcjonowania oraz rodzaju i zakresu ich działalności.
Regułą jest, że różne rodzaje działalności międzyrządowych organizacji międzynarodowych fi nansowane są z odmiennych źródeł. Z praktyki działal-ności międzyrządowych organizacji międzynarodowych wykształciła się pra-widłowość innego sposobu pokrywania kosztów działalności wewnętrznej – zwykle z budżetu zwyczajnego, i zewnętrznej – głównie z budżetu operacyj-nego lub kapitału zakładowego. Wynika to z kilku przyczyn. Pierwszą z nich jest różnica w wysokości tych kosztów. Wydatki wewnętrzne, chociaż wyka-zują stały wzrost, utrzymywane są jednak na kontrolowanym i przewidywal-nym poziomie252. Inaczej przedstawiają się rozmiary działalności zewnętrznej międzyrządowych organizacji międzynarodowych. W związku z coraz większą skalą problemów gospodarki światowej, jakie podejmują się fi nansować mię-dzyrządowe organizacje międzynarodowe w ramach działalności zewnętrz-nej (programy pomocy gospodarczej, społeczzewnętrz-nej, humanitarzewnętrz-nej, pokojowej, technicznej), wydatki te osiągają znaczne rozmiary oraz wykazują tendencję do nieograniczonego wzrostu. Pokrywanie kosztów działalności zewnętrznej międzyrządowej organizacji międzynarodowej może dotyczyć również usuwa-nia negatywnych zjawisk, za które odpowiedzialność ponoszą tylko niektóre państwa. Wreszcie zewnętrzna działalność organizacji międzynarodowej nie musi leżeć w interesie wszystkich członków lub w równym stopniu służyć ich interesom, niekiedy może nawet godzić w interesy części jej członków253. Jed-nocześnie realizacja zewnętrznych funkcji operacyjnych nie jest niezbędna do utrzymania egzystencji organizacji jako stałego mechanizmu współpracy państw członkowskich.
Dzięki środkom fi nansowym, które są w posiadaniu danej międzyrządo-wej organizacji międzynarodomiędzyrządo-wej, mogą być zatem realizowane cele statutowe, a także działalność zewnętrzna organizacji. Z punktu widzenia interesów danego państwa członkowskiego niezwykle istotna jest nie tylko wyso-kość przychodów organizacji międzynarodowej (ze względu na obciążenie
251 Z.M. Klepacki, Finansowanie organizacji międzynarodowych, „Sprawy Międzynaro-dowe” 1967, nr 9(186), s. 91.
252 Są to wydatki zwyczajne, zatwierdzane periodycznie w budżecie administracyjnym
na dany okres budżetowy za zgodą państw członkowskich przez organ plenarny, zwykle kwalifi kowaną większością głosów.
253 W. Morawiecki, K. Michałowska-Gorywoda, Międzynarodowe organizacje gospodar-cze, Wyd. Uczelniane SGPiS, Warszawa 1985, s. 158–159.
poszczególnych państw wpłatami do danej organizacji) i wydatków (na rzecz danych państw), ale również podział zasobów fi nansowych na konkretne cele, które są dla członka najbardziej priorytetowe. Z tym problemem związany jest ściśle bilans kosztów i korzyści członkostwa państwa w danej organizacji międzynarodowej. Na ten temat będzie mowa szerzej w dalszej części niniej-szej pracy.
Za przygotowanie planów fi nansowych w międzyrządowej organizacji międzynarodowej odpowiada zwykle organ administracyjny. Opracowuje je zwykle przez uaktualnienie danych z poprzedniego roku obrachunkowego.
Następnie biuro budżetowe organu administracyjnego zestawia te projekty i na ich podstawie przygotowuje wstępny projekt budżetu. Taki projekt może być przedłożony do konsultacji organom niezależnym, organom wykonaw-czym oraz szefowi międzyrządowej organizacji międzynarodowej. Projekt budżetu zatwierdza organ naczelny organizacji międzynarodowej przez przy-jęcie uchwały budżetowej.
Administrowanie fi nansami w międzyrządowych organizacjach między-narodowych spoczywa z kolei na organach wykonawczych lub jednostkach administracyjnych. Wobec nieprzewidzianego wzrostu kosztów podmioty te, na mocy regulacji prawa wewnętrznego organizacji międzynarodowej, mogą dokonywać również nowelizacji wpłat członkowskich w ciągu trwania danego roku obrachunkowego.
Z fi nansowaniem działalności organizacji międzynarodowej związane jest także prowadzenie rachunkowości. Gromadzone oraz przetwarzane dane licz-bowe dotyczące sytuacji majątkowej oraz działalności organizacji międzyna-rodowej pełnią funkcję kontrolno-informacyjną w odniesieniu do danej orga-nizacji. Statystyki pozwalają również na zarządzanie bieżącymi funduszami organizacji międzynarodowej, informują o poprzednich wydatkach, a także ułatwiają planowanie przyszłych. Prowadzone są one w jednostkach rozra-chunkowych typowych dla danej organizacji (może być to np. waluta miejsca siedziby organizacji, dolar amerykański, euro, SDR). Rachunkowość między-rządowej organizacji międzynarodowej powinna być prowadzona w taki spo-sób, by dane były porównywalne oraz obejmowały wszystkie zdarzenia, które mają konsekwencje majątkowe.
Przygotowanie i wykonanie budżetów w międzyrządowych organizacjach międzynarodowych podlega kontroli. Kontrolowane są również wszelkie spra-wozdania fi nansowe. Monitoringiem fi nansowym w międzyrządowych organi-zacjach międzynarodowych mogą zajmować się organy powołane w tym celu, ciała zewnętrzne lub niezależni audytorzy. Kontrola ta polega na porównaniu
obowiązującego stanu prawnego, tzn. stanu pożądanego, z rzeczywistym, a także na nadzorze kontrolowanej działalności. Zadaniem kontrolera jest ustalenie normy – wzorca pożądanego postępowania, a następnie porównanie postępowania z daną normą. W momencie stwierdzenia nieprawidłowości, tzn.
różnicy między stanem pożądanym a rzeczywistym, kontrolujący wszczyna postępowanie i w pierwszej kolejności zaleca wyjaśnienie oraz usunięcie tych nieprawidłowości254. Następnie może wskazać winnych i wystąpić o ich ukaranie.
Kontrola fi nansów w organizacji międzynarodowej powinna być immanentną częścią procesu zarządzania, ograniczać możliwość wystąpienia błędów czy oszustw, pozwalać minimalizować koszty oraz stanowić podstawę bezpiecznej i stabilnej działalności danej międzyrządowej organizacji międzynarodowej255.