Zupełnie inny charakter zewnętrznych funkcji operacyjnych organizacji międzynarodowej niż funkcji wewnętrznych powoduje, że zasady pokrywa-nia ich kosztów są inne. Różnica polega na tym, że o ile koszty administra-cji wewnętrznej międzyrządowej organizaadministra-cji międzynarodowej, jak już wyżej podkreślano, mimo pewnego wzrostu utrzymują się na dającym się przewi-dzieć poziomie, o tyle operacje zewnętrzne związane z pomocą fi nansową (na stabilizację kursu walutowego, na wyrównanie bilansu płatniczego, na walkę z rosnącym zadłużeniem), techniczną (fachowe porady, dostęp do nowych technologii), społeczną, humanitarną, rozwojem infrastruktury, z operacjami pokojowymi itd. wykazują tendencję do praktycznie nieograniczonego wzrostu oraz trudno je oszacować i przewidzieć. Wiele operacji zewnętrznych organi-zacji jest bardzo kosztownych, w związku z czym niektóre państwa członkow-skie nie są w stanie udźwignąć ich ciężaru. Przeważnie są one realizowane dla usunięcia negatywnych zjawisk, za które odpowiedzialność ponoszą tylko nie-którzy członkowie międzyrządowej organizacji międzynarodowej lub nie służą w równym stopniu interesom wszystkich członków. Decyzje o rozpoczęciu lub zakończeniu danej operacji zewnętrznej często zapadają w ciągu danego okresu budżetowego i są uzależnione od obserwowanego na bieżąco, nieprzewidywal-nego rozwoju wydarzeń.
Jednocześnie na wydatki zewnętrzne składają się również koszty zatrudnie-nia dodatkowego personelu bezpośrednio realizującego operacje zewnętrzne oraz koszty nabycia świadczonych w ich ramach przez organizację międzyna-rodową zasobów materialnych oraz fi nansowych.
Ze względu na wyżej przedstawione przyczyny, zasady stosowane przy fi nansowaniu wewnętrznych zadań operacyjnych nie mogą mieć zastosowa-nia przy fi nansowaniu zewnętrznej działalności międzyrządowych organi-zacji międzynarodowych. Jedną z konsekwencji zasadniczych różnic między zewnętrznymi i wewnętrznymi funkcjami operacyjnymi jest to, że wydatki
273 Z.M. Doliwa-Klepacki, Encyklopedia organizacji międzynarodowych, op.cit., s. 286.
związane z realizacją tych ostatnich nie są fi nansowane z budżetu zwyczaj-nego, lecz są z reguły ujmowane w specjalnych budżetach nadzwyczajnych (budżetach operacyjnych, funduszach specjalistycznych). W wyniku tych różnic powstaje konieczność również innego sposobu pokrywania wydatków związanych z realizacją zewnętrznych funkcji międzyrządowych organizacji międzynarodowych274.
Głównym źródłem pokrywania zewnętrznych kosztów międzyrządowych organizacji międzynarodowych są dobrowolne dotacje na rzecz poszczegól-nych programów i funduszy organizacji. Polegają one na oddaniu do dyspo-zycji międzyrządowej organizacji międzynarodowej określonej kwoty środ-ków fi nansowych, której wielkość określa sam dawca. Dotować mogą zarówno państwa członkowskie, jak i państwa nienależące do organizacji, a także orga-nizacje międzynarodowe, osoby prawne i fi zyczne. Dobrowolne dotacje mogą mieć charakter jednorazowy albo mieć postać regularnych wpłat. Mogą też być przekazane na pokrycie konkretnych wydatków danej międzyrządowej orga-nizacji międzynarodowej bądź bez ich wskazywania275.
Dobrowolne dotacje państw nieczłonkowskich, osób prawnych i fi zycz-nych, a także organizacji międzynarodowych, choć często są wysokie, mają jednak generalnie charakter nieregularny. Nie odgrywają zatem większej roli w fi nansowaniu działalności zewnętrznej międzyrządowych organizacji mię-dzynarodowych. Z kolei dobrowolne dotacje państw członkowskich umożli-wiają prowadzenie działalności zewnętrznej na szeroką skalę i są podstawowym źródłem pokrywania wydatków z budżetów nadzwyczajnych.
W międzyrządowych organizacjach międzynarodowych w momencie roz-poczęcia nowego programu operacyjnego ustanawiany jest zwykle nowy fun-dusz, do którego zainteresowane podmioty mogą wpłacać dobrowolne dota-cje. W praktyce, ze względu na wywieraną przez poszczególne państwa presję moralno-polityczną, większość członków dotuje te fundusze. Jednak z formal-nego punktu widzenia mogą oni sami zadecydować o wysokości dotacji lub rezygnacji z nich.
Formalna dobrowolność wpłat na realizację poszczególnych programów operacyjnych oraz dowolność w określaniu ich wysokości może jednak utrud-niać realizację zewnętrznych funkcji operacyjnych organizacji międzynarodo-wych, a także ich planowanie. W związku z tym w organizacjach o charakte-rze powszechnym wykształcił się zwyczaj, że dobrowolne wpłaty są zazwyczaj
274 K. Michałowska-Gorywoda, W. Morawiecki, J. Mulewicz, Międzynarodowe organiza-cje gospodarcze, t. 1, op.cit., s. 273.
275 Z.M. Doliwa-Klepacki, Encyklopedia organizacji międzynarodowych, op.cit., s. 279.
względnie regularne, z góry też można określić w przybliżeniu ich wielkość.
W ich przypadku dotacje dobrowolne przekształciły się w swojego rodzaju quasi-składki członkowskie na realizację działalności przewidzianej w budże-tach nadzwyczajnych. Przeważnie co roku lub raz na 2 lata zwoływana jest konferencja, na której omawiana jest realizacja zadań danego programu opera-cyjnego. Organy nadzorujące dane programy operacyjne wydają zalecenia doty-czące wysokości środków fi nansowych, które będą potrzebne do ich realizacji.
Wówczas składana jest przez członków międzyrządowej organizacji między-narodowej deklaracja na ten temat na następne lata276. Przyjęte jest, że z chwilą złożenia takiej deklaracji państwo członkowskie zobowiązuje się do wniesienia określonych środków fi nansowych do danego funduszu. Dobrowolne dotacje są wnoszone z zasady w walutach własnych donatorów.
Wspomniany na wstępie niniejszego podrozdziału problem wzrostu wydat-ków na działalność zewnętrzną w międzyrządowych organizacjach międzyna-rodowych wynika z kilku przyczyn. Pierwszą z nich jest zwiększanie się składu członkowskiego organizacji, a co jest z tym związane wzrost liczby potencjal-nych benefi cjentów mogących korzystać z pomocy danej organizacji. Wydatki zewnętrzne wykazują gwałtowną tendencję wzrostową także ze względu na rozszerzanie się zakresu przedmiotowego działalności organizacji oraz wzrost istotności i liczby nowych problemów, a także potrzeb pojawiających się w otoczeniu międzynarodowym. Międzyrządowe organizacje międzynarodowe wspierają rozwój instytucji, gospodarczy, kulturalny i społeczny państw, ich integrację gospodarczą, głównie przez pomoc fi nansową, techniczną i humani-tarną. Pomoc fi nansowa ma zazwyczaj charakter bezzwrotny lub jest udzielana na preferencyjnych warunkach. Jest ona przeznaczana na programy rozwoju w długim okresie. Pomoc techniczna międzyrządowych organizacji międzyna-rodowych obejmuje podnoszenie poziomu wiedzy i kwalifi kacji wybranych grup społeczeństwa w danym państwie. Przybiera ona formę: szkoleń, świadczenia pomocy eksperckiej, doradztwa technicznego, opracowywania ekspertyz i analiz ekonomicznych. Polega również na usługach konsultingowych, przekazywaniu know-how, transferze wiedzy, udostępnianiu sprzętu i urządzeń oraz promocji badań i współpracy naukowej277. Pomoc humanitarna z kolei dotyczy pomocy państwom, które dotknęły katastrofy naturalne bądź kryzysy wywołane dzia-łalnością człowieka – klęski żywiołowe, anomalie pogodowe, konfl ikty zbrojne, migracje uchodźców lub nagłe pogorszenie się bezpieczeństwa żywnościowego.
276 Z.M. Klepacki, Encyklopedia teorii i praktyki..., op.cit., s. 286.
277 Strategia polskiej współpracy na rzecz rozwoju, Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Warszawa 2003, s. 8.
Celem jej jest ochrona życia, zapobieganie ludzkiemu cierpieniu oraz łagodze-nie go, zachowałagodze-nie godności ludzkiej, w sytuacji gdy rządy i instytucje lokalne są przeciążone, niezdolne lub niechętne do podjęcia działań278. Polega ona w szczególności na279:
– przeprowadzaniu krótkoterminowych prac związanych z odbudową i rekon-strukcją, szczególnie w zakresie infrastruktury i sprzętu, w ścisłej współpracy z instytucjami lokalnymi, z uwzględnieniem, o ile to możliwe, długotermi-nowych celów rozwoju;
– pokonywaniu trudności związanych z konsekwencjami migracji ludności (uchodźcy, przesiedleńcy i repatrianci), klęsk żywiołowych lub katastrof wywołanych działalnością człowieka;
– działaniach na rzecz zapobiegania katastrofom oraz ograniczania ich skutków.
Współcześnie programy pomocy międzyrządowych organizacji międzyna-rodowych koncentrują się zwłaszcza na:
– integracji regionalnej oraz wsparciu instytucji i gospodarek (wsparcie struk-turalnych polityk dostosowawczych oraz reform gospodarczych przez roz-wój sektora prywatnego oraz środki łagodzące zadłużenie, zachęcanie do politycznej i gospodarczej integracji, wsparcie działań poprawiających przej-rzystość i skuteczność rządów, zwłaszcza reformy administracji publicznej);
– zapewnianiu pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, a także lokalnego;
– popieraniu praw człowieka i instytucji demokratycznych;
– ochronie zdrowia (wsparcie zapobiegawczych oraz profi laktycznych usług zdrowotnych, dostępu do leków oraz walki z AIDS i innymi chorobami zakaźnymi);
– edukacji i szkoleniach (wspieranie ulepszeń w edukacji, działania szkoleniowe);
– ochronie środowiska i bezpieczeństwie żywnościowym, poprawie warun-ków sanitarnych (wsparcie dla zrównoważonej polityki ochrony środowiska, zwłaszcza w obszarze zarządzania wodą, hodowli zwierząt, uprawy ziemi i rybołówstwa, małych i średnich przedsiębiorstw);
– promowaniu wymiany handlowej, inwestycji i produkcji;
– rozwoju transportu i infrastruktury (poprawa krajowej i regionalnej infra-struktury drogowej, modernizacja ogólnej infrainfra-struktury komunikacyjnej).
278 Polska pomoc humanitarna 2011–2012, Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, War-szawa 2013, s. 6.
279 Program polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2008, Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, Warszawa 2008, s. 17.
Międzyrządowe organizacje międzynarodowe dążą do unikania dublowa-nia, braku spójności oraz pokrywania się programów pomocowych. Starania te mają na celu zwiększenie efektywności wykorzystania środków fi nansowych stawianych do dyspozycji państwom członkowskim.
Jednocześnie ważnym problemem związanym z działalnością zewnętrzną organizacji jest nienależyte i nieefektywne wykorzystywanie środków fi nanso-wych przez benefi cjentów tej pomocy. Dlatego też coraz częściej środki fi nansowe międzyrządowych organizacji międzynarodowych są przyznawane na podstawie kryteriów potrzeb i wyników, gdzie kryterium potrzeb obejmuje m.in.: dochód narodowy brutto per capita, liczebność populacji, wskaźniki socjalne (poziom szkolnictwa, długość życia, dostęp do służby zdrowia), poziom zadłużenia.
Na kryterium wyników składają się: postęp we wdrażaniu reform instytucjonal-nych, wykorzystanie zasobów, efektywne wdrażanie bieżących przekształceń, zmniejszenie lub redukcja ubóstwa, zrównoważony rozwój, stosowanie poli-tyki makroekonomicznej i sektorowej280. Zwiększono także nacisk na uwzględ-nianie indywidualnych potrzeb każdego państwa. Realizowane są również działania mające pomóc uniknąć poważnych przypadków korupcji. Wprowa-dzono mechanizmy zapobiegające wykorzystywaniu środków fi nansowych dla celów wojskowych. Przydział środków fi nansowych dla poszczególnych bene-fi cjentów nie jest już przyznawany automatycznie. Krajom, w których nie osią-gnięto zadowalających wyników w wyżej wymienionych kwestiach, fundusze są redukowane. Efektywność wykorzystania środków fi nansowych udzielonych danemu państwu stała się zatem podstawą do szacowania wielkości kolejnych transz. System przyznawania pomocy zarówno zawiera bodźce stymulujące benefi cjenta do reform, jak i zwiększa jego odpowiedzialność za podejmo-wane decyzje, gdyż to one są bezpośrednim wyznacznikiem wielkości pomocy w kolejnych latach. Istotnym etapem w udzielaniu pomocy jest zdefi niowanie obszarów działalności czy sektorów gospodarki, którym pomoc będzie udzie-lona, a także określenie sposobu realizacji celów i planu wdrożenia pomocy.
Zadaniem benefi cjenta jest również wskazanie regionów, które najbardziej będą potrzebowały pomocy. Podział środków fi nansowych międzyrządowych organizacji międzynarodowych oraz zarządzanie nimi jest coraz bardziej kom-pleksowe, jednolite i proste, co pozwala na lepszą interakcję między dawcami i biorcami pomocy w ramach tzw. partnerstwa. Grupy docelowe pomocy oraz rządy państw mają obecnie wpływ na cele, strategie oraz formy interwencji.
280 T. van Criekinge, Aid Allocations to the ACP under the European Development Fund:
Rhetoric versus Practice, BISA Annual Conference, University of Cambridge, 17–19.12.2007, http://www.bisa.ac.uk/2007/pps/vancriekinge.pdf [dostęp: 2.03.2013].
O tym, jak środki fi nansowe zostaną wydatkowane i jakie będą tego efekty, zależy przede wszystkim od nich.