Szczególną rolę w zakresie oddziaływania Rady Europy na ustroje państw członkowskich spełnia Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Pra-wo (ang. European Commission for Democracy through Law, fr. Commis-sion européenne pour la démocratie par le droit), zwana Komisją Wenecką (ang.Venice Commission, fr. Commission de Venise). Komisja swą nazwę za-wdzięcza miejscu obrad plenarnych: Scuola Grande di San Giovanni Evan-gelista w Wenecji. Sekretariat Komisji znajduje się w Strasburgu, w siedzibie Rady Europy. Ocenia się, że organ ten odgrywa szczególną rolę w kreowa-niu i promowakreowa-niu standardów demokratycznych, oddziałujących na prawo i praktykę ustrojową państw członkowskich 4.
Komisja Wenecka jest organem doradczym Rady Europy złożonym z nie-zależnych ekspertów w dziedzinie prawa konstytucyjnego i międzynarodo-wego, sędziów sądów najwyższych i trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich, członków parlamentów narodowych oraz urzędników służ-by cywilnej 5. Członkowie Komisji powoływani są przez państwa członkow-skie na okres 4 lat, przy czym możliwy jest ponowny wybór. W okresie trwa-nia kadencji odwołanie członka jest utrudnione; może nastąpić wyłącznie na podstawie jego rezygnacji lub uchwały samej Komisji. Kilkukrotnie zdarza-ło się, że wnioskowano o przedterminowe odwołanie czzdarza-łonka Komisji, któ-ry z jakichś powodów stracił zaufanie państwa członkowskiego. Za każdym razem Komisja stawała jednak po stronie zasady niezależności i odmawiała zadośćuczynienia wnioskowi.
Komisja Wenecka działa na podstawie tzw. rozszerzonego porozumie-nia częściowego RE. Powstała w 1990 roku 6, a więc w okresie transformacji ustrojowej krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz otwarcia się Rady
4 W. Hoffman-Riem: The Venice Commission of the Council of Europe – Standards and Impact.
“European Journal of International Law” 2014, Vol. 2, s. 579. Por. Venice Commission – Basic Texts. Strasbourg, Council of Europe, 1997.
5 R.S. Durr: The Venice Commission. W: Council of Europe, International ‒ Encyclopedia of Laws.
Integovernmental Organizations. Ed. T.E.J. Kleinsorge. Alphenaan den Rijn 2010, s. 162. Por. Ko-misja Wenecka. http://strasburgre.msz.gov.pl/pl/o_re/instytucje/koKo-misja_wenecka/koKo-misja_
wenecka_1 [data dostępu: 12.04.2017].
6 Rezolucja (90)6 przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy dnia 10 maja 1990 r.
189
Europejska Komisja na Rzecz Demokracji przez Prawo…
Europy na państwa z tego regionu. Inicjatywę jej utworzenia przypisuje się ówczesnemu włoskiemu ministrowi, Antonio Mario La Pergoli.
Cele funkcjonowania Komisji Weneckiej oraz jej podstawowe obszary działania określone zostały w art. 1 Zrewidowanego statutu Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo 7. Do zadań Komisji należy m.in.
badanie problemów związanych z funkcjonowaniem instytucji demokra-tycznych, w szczególności z konstytucyjnymi, ustawowymi i administra-cyjnymi zasadami i technikami służącymi efektywności i wzmocnieniu tych instytucji.
W jej skład wchodzi obecnie łącznie 60 państw – wszystkie państwa człon-kowskie Rady Europy oraz Algieria, Brazylia, Chile, Izrael, Kazachstan, Repu-blika Korei, Kirgistan, Maroko, Meksyk, Peru, Tunezja i USA. Jedno z państw (Białoruś) posiada status członka stowarzyszonego, 5 ma status obserwato-ra: Stolica Apostolska, Kanada, Argentyna, Japonia i Urugwaj. Status spe-cjalny posiadają: Unia Europejska, Autonomia Palestyńska i Republika Po-łudniowej Afryki.
Z ramienia Polski w skład Komisji Weneckiej wchodziła od początku kostwa Polski w tym organie dr hab. Hanna Suchocka, prof. UAM, a człon-kiem subsydiarnym był dr hab. Krzysztof Drzewicki, prof. UG. Od kwietnia 2016 roku Polskę reprezentuje prof. Bogusław Banaszak (UZ), a członkiem subsydiarnym jest dr hab. Mariusz Muszyński, prof. UKSW. W monecie za-kończenia kadencji H. Suchocka była wiceprzewodniczącą Komisji. Komi-sja wybrała ją na honorową przewodniczącą.
Działalność Komisji dotyczy trzech głównych obszarów: instytucje de-mokratyczne i prawa podstawowe; sprawiedliwość konstytucyjna; wy-bory, referenda i partie polityczne. Komisja podejmuje różne obszary rozwoju demokracji i ochrony praw człowieka – np. dobre praktyki wy-borcze 8, dobre praktyki referendalne 9, ochrona praw mniejszości
narodo-7 Rezolucja (2002)3 przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy dnia 21 lutego 2002 r.
8 A. Hauser: Standardy prawa wyborczego w dorobku Europejskiej Komisji na Rzecz Demokra-cji przez Prawo (Komisji Weneckiej). W: Dwadzieścia lat obowiązywania KonstytuDemokra-cji RP. Polska myśl konstytucyjna a międzynarodowe standardy demokratyczne. Red. J. Jaskiernia, K. Spryszak. Toruń, Wydawnictwo Adam Marszałek, 2017.
9 Wytyczne w sprawie organizacji referendów zostały przyjęte przez Radę na rzecz De-mokratycznych Wyborów w trakcie 18. posiedzenia w Wenecji 12 października 2006 r. i przez Komisję Wenecką w trakcie jej 68. plenarnej sesji w Wenecji 13‒14 października 2006 roku.
Przygotowano również memorandum wyjaśniające, które Rada na rzecz Demokratycznych Wyborów przyjęła podczas 19. posiedzenia w Wenecji 16 grudnia 2006 roku, a Komisja We-necka zaaprobowała na swym 70. posiedzeniu plenarnym w Wenecji 16‒17 marca 2007 roku.
Zgromadzenie Parlamentarne RE z uznaniem odnotowało wypracowanie przez Komisję Eu-ropejską na rzecz Demokracji przez Prawo Kodeksu dobrych praktyk referendalnych (The Code of Good Practice on Referendums). Zob. J. Jaskiernia: Referendum jako forma demokracji bezpośredniej
Systemy polityczne
190
wych 10. Nadrzędnym celem Komisji jest zapewnianie demokratycznego i sprawnego funkcjonowania instytucji demokratycznych oraz ochrona praw człowieka. Działalność Komisji Weneckiej koncentruje się przede wszyst-kim na udzielaniu indywidualnej pomocy technicznej państwom. Analizu-jąc przepisy prawa krajowego, Komisja identyfikuje potencjalne niezgodno-ści ze standardami europejskimi lub luki w prawie. Komisja Wenecka ocenia projekty tekstów konstytucyjnych i inne uregulowania o charakterze syste-mowym (np. prawo wyborcze, prawo dotyczące mniejszości lub niezależ-ności sądownictwa).
Głównym zadaniem Komisji jest wydawanie opinii prawnych dotyczą-cych projektów aktów prawnych przygotowanych przez poszczególne pań-stwa bądź takich, które mają już moc prawną. Do tej pory Komisja wyda-ła ponad 500 takich opinii na temat ponad 50 krajów. Europejski Trybunał Praw Człowieka tylko od 2002 roku w przeszło 50 sprawach powołał się na opracowania Komisji Weneckiej.
Pomoc konstytucyjna jest głównym obszarem działalności Komisji. Zapew-nia ona poszczególnym państwom doradztwo w sprawach związanych z pra-wem konstytucyjnym 11. Komisja realizuje w ten sposób swą rolę polegającą na ochronie praw człowieka i wzmocnieniu instytucji demokratycznych 12.
Procedura wydawania opinii rozpoczyna się zwykle na wniosek danego państwa. Wniosek taki mogą złożyć również organy Rady Europy (Komitet Ministrów Rady Europy, Zgromadzenie Parlamentarne, Kongres Władz Lo-kalnych i Regionalnych i Sekretarz Generalny), a także organizacje i państwa uczestniczące w pracach Komisji. Po otrzymaniu odpowiedniego wniosku Komisja powołuje grupę sprawozdawców (rapporteurs), wybieranych zwy-kle spośród swoich członków. Doradzają oni władzom konkretnego pań-stwa w przygotowywaniu projektów aktów prawnych. Na podstawie ich uwag i spostrzeżeń sekretariat Komisji opracowuje wstępną, skonsolidowa-ną opinię dotyczącą zgodności tych projektów ze standardami demokratycz-nymi i ochrony praw człowieka. W opinii tej wskazuje także na możliwość
w systemie aksjologicznym Rady Europy. W: Aktualne problemy referendum. Red. B. Tokaj, A. Feja--Paszkiewicz, B. Banaszak. Warszawa, Krajowe Biuro Wyborcze, 2016, s. 213.
10 A. Chablais: European Commission for Democracy through Law. Review of Recent Reports and Opinions Relevant to the Protection of National Minorities European. “European Yearbook of Mi-nority Issues Online”2008, Vol. 6, s. 429.
11 L. Bode-Kirchoff: Why the Road from Luxembourg to Strasbourg Leads through Venice. The Venice Commission as a Link between EU and the ECHR. W: Human Rights Law in Europe. The In-fluence, Overlaps and Contradictions of the EU and the ECHR. Eds. K. Dzehtsirou et al. London‒
New York, Routledge, 2014, s. 57.
12 J. Jowell: The Venice Commission – Disseminating Democracy through Law. “Public Law”
2001, Issue 3, s. 682.
191
Europejska Komisja na Rzecz Demokracji przez Prawo…
ewentualnego udoskonalenia projektu. Tak przygotowaną wstępną opinię przyjmuje się na posiedzeniu plenarnym, zwykle w obecności przedstawi-cieli odpowiedniego państwa. Zwykle opinie podejmowane są drogą kon-sensu. Przeprowadzanie głosowań większościowych w tych sprawach jest raczej rzadkością 13.
Komisja organizuje także seminaria 14 i konferencje oraz współpracuje z krajowymi sądami konstytucyjnymi i rzecznikami praw obywatelskich.
Na wniosek Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) Komisja Wenecka może wydawać opinie amicus curiae, zawierające spojrzenie po-równawcze różnych systemów prawa konstytucyjnego oraz opinie z zakre-su prawa międzynarodowego.
Analizując projekty konstytucji i ustaw dotyczące istotnych zagadnień ustrojowych (ordynacje wyborcze, ustawodawstwo dotyczące partii politycz-nych, podstawy ustrojowe samorządu terytorialnego), wskazuje ona, które rozwiązania spełniają, a które nie, standardy demokratyczne RE 15. Zalece-nia Komisji Weneckiej nie mają charakteru prawnie wiążącego i formalnie można je traktować jako pomoc o charakterze know-how. Faktycznie jednak, w powiązaniu z procedurą monitoringową, stanowią one przesłankę do oce-ny, czy państwo członkowskie spełnia zobowiązania przyjęte wraz z przy-stąpieniem do Rady Europy. Brak ich realizacji naraża więc państwo człon-kowskie na możliwość zastosowania sankcji, jakie występują w procedurze monitoringowej (m.in. zawieszenie praw delegacji narodowej do Zgroma-dzenia Parlamentarnego Rady Europy; możliwość wnioskowania o zawie-szenie członkostwa państwa w RE, a nawet o pozbawienie tego członkostwa).
13 Zob. https://pl.wikipedia.org/wiki/Europejska_Komisja_na_rzecz_Demokracji_przez_
Prawo [data dostępu: 12.04.2017].
14 Przykładowo Seminarium UniDem we Wrocławiu poświęcone ochronie praw człowie-ka i funkcjonowaniu instytucji demokratycznych w stanach nadzwyczajnych, które odbyło się w dniach 3‒5 października 1996 roku, Human Rights and the Functioning of the Democratic In-stitutions in Emergency Situations. Proceedings of the UniDem Seminar Organised in Wroclaw (Po-land) from 3 to 5 October 1996 in Co-operation with the University of Wroclaw. Strasbourg, Coun-cil of Europe, 1997, s. 3; Seminarium UniDem w Rzymie, w dniach 14‒15 czerwca 2001 roku, zorganizowane we współpracy z Trybunałem Konstytucyjnym Włoch. Zob. The Resolution of Conflicts between the Central State and Entities with Legislative Power by the Constitutional Court.
Strasbourg, Council of Europe, 2003, s. 3; Seminarium UniDem w Ankarze, w dniach 9‒10 li-stopada 2001 roku, zorganizowane we współpracy z Uniwersytetem Bilkent. Zob. Constitu-tional Implications of Accession to the European Union. Strasbourg, Council of Europe, 2002, s. 5;
Seminarium UniDem w Madrycie z 2009 roku poświęcone problemom praktyk wyborczych.
Zob. Supervising Electoral Processes. Strasbourg, Council of Europe, 2010, s. 4.
15 Por. J. Jaskiernia: Wpływ Rady Europy na modelowanie reżimów politycznych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej po 1989 r. W: 20 lat transformacji w Europie Środkowo-Wschodniej i Północnej. Red. M. SŁowikowski, A. StępieŃ-KuczyŃska. Toruń, Wydawnictwo Adam Mar-szałek, 2011.
Systemy polityczne
192
Poprzez swoje opinie Komisja Wenecka oddziałuje na prawodawstwo państw członkowskich Rady Europy, zwłaszcza w obszarze regulacji ustro-jowych 16. Dotyczy to m.in. formalnych gwarancji praworządności, do któ-rych zaliczana jest instytucja ombudsmana 17. Opinia Komisji Weneckiej nie może wywierać bezpośrednio negatywnych konsekwencji dla kraju. Określa ona jednak źródła standardów ustrojowych, które mogą być uznane za wzo-rzec instytucji prawnych. Może wskazywać na naruszenie wartości lub za-sad istotnych w szczególności dla stosowania Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Efektywna realizacja opinii o naruszeniu standardów ustrojo-wych lub podjęcie środków na wypadek odmowy wykonania zaleceń wy-nikających z opinii związana jest nierozerwalnie z koniecznością osiągnię-cia kompromisu politycznego. Nawet bowiem jeśli opinia Komisji Weneckiej jednoznacznie wskaże na naruszenie konkretnych przepisów międzynarodo-wego hard law, to reakcja przewidziana zarówno w art. 3 Statutu Rady Euro-py, jak i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej uzależniona jest od politycznych, a nie tylko prawnych przesłanek. Polityczny wpływ Komisji Weneckiej nie jest więc „mierzalny za pomocą obiektywnych parametrów. Może natomiast wyrażać się w osłabieniu dyplomatycznej pozycji i marginalizacji państwa naruszającego standardy międzynarodowe” 18.