w Europie Środkowej i Wschodniej
Nie ulega wątpliwości, że główna motywacja utworzenia Komisji Wenec-kiej wiązała się z chęcią wsparcia procesów demokratycznych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Państwa te po 1989 roku uzyskały możli-wość ubiegania się o członkostwo w Radzie Europy. Można było przewidy-wać, że proces rozszerzenia będzie napotykał na trudności. Prognozowano, że w szczególności dotyczyć to będzie państw byłego Związku Radzieckie-go. Proces przystępowania państw byłego Związku Radzieckiego do Rady Europy nie był aktem jednorazowym, a fakt, że następował on dla
16 M. Rulka: Wpływ dorobku Komisji Weneckiej na prawodawstwo krajowe. „Europejski Prze-gląd Sądowy” 2016, nr 5, s. 5.
17 J. Jaskiernia: The Role and Need to Strenghtening Protection of Human Rights Defenders in the Council of Europe Member States. “Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Informatyki, Zarzą-dzania i Administracji w Warszawie” 2016, z. 1, s. 51.
18 J. KociubiŃski: Przestrzeganie prawnomiędzynarodowych standardów ustroju państwa (anali-za działalności Komisji Weneckiej). „Państwo i Prawo” 2016, nr 12, s. 50.
193
Europejska Komisja na Rzecz Demokracji przez Prawo…
gólnych państw w różnym tempie, świadczy o tym, że w zróżnicowanym tempie były one gotowe spełnić wymogi progowe Rady Europy, badane w trakcie procedury akcesyjnej.
Autorytet Komisji i jej ekspercki, ponadpolityczny charakter wpływają na jej doniosłą rolę w rozwiązywaniu konfliktów, także tych o charakterze et-nicznym. Komisja oferuje pomoc prawną, polegającą zwykle na dokonaniu interpretacji obowiązującego prawa lub opracowaniu projektu aktu praw-nego, który mógłby służyć jako rozwiązanie kompromisowe, możliwe do przyjęcia przez zwaśnione strony. Na przykład na wniosek Unii Europejskiej (Wspólnot Europejskich) Komisja służyła w tej roli podczas konfliktów w Bo-śni i Hercegowinie 19, Serbii, Czarnogórze, Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii oraz w Kosowie. Wypowiedziała się na temat reform ustrojowych na Ukrainie 20. Szerokim echem odbiły się opinie Komisji Weneckiej dotyczą-ce reform ustrojowych na Węgrzech 21. Podejmowała ona problemy ochrony praworządności na Węgrzech i w Rumunii 22. Zaangażowała się w pomoc w rozwiązywaniu konfliktów dotyczących statusu prawnomiędzynarodo-wego Abchazji, Osetii Południowej oraz Naddniestrza. Komisja podjęła też problem ochrony praw mniejszości narodowych na Litwie 23. W obszarze jej zainteresowania znalazła się rosyjska aneksja Krymu 24.
19 Zob. serię opinii (1996–2013) dotyczących sytuacji w Bośni i Hercegowinie, np. Opinia nr 274/2004 z 17 marca 2004 roku dotycząca statusu i rangi ombudsmana w Bośni i Hercegowinie (na podstawie uwag sprawozdawcy: H.H. Vogla).
20 Zob. serię opinii (1995–2012) dotyczących Ukrainy, np. Opinia 339/2005 z 13 czerwca 2005 roku dotycząca dokonanej nowelizacji konstytucji (na podstawie uwag sprawozdawców: K. Tuori, S. Bartole i F. Flanagan).
21 Zob. serię opinii (2011–2012) dotyczących zmian ustrojowych na Węgrzech, m.in. Opi-nia nr 614/2011 z 28 marca 2011 roku dotycząca nowelizacji węgierskiej konstytucji (na podstawie uwag sprawozdawców: Ch. Grabenwatera, W. Hoffmanna-Riema, H. Suchockiej, K. Tuori i J. Verlaersa); Opinia nr 665/2012 z 19 czerwca 2012 roku dotycząca ustawy reformującej Sąd Kon-stytucyjny (na podstawie uwag sprawozdawców: Ch. Grabenwatera, W. Hoffmanna-Riemai i G. Neppi-Modony).
22 J. Nergelius: The Role of the Venice Commission in Maintaining the Rule of Law in Hungary and in Romania. W: Constitutional Crisis in European Constitutional Area. Theory, Law and Politics in Hungary and Romania. Eds. A. von Bogdandy, P. Sonnevend. Oxford−Portland, Hart Publi-shing, 2015, s. 292.
23 Zob. Opinię nr 237/2003 z 29 września 2003 roku dotyczącą projektu ustawy nowelizującej ustawę o mniejszościach narodowych na Litwie (na podstawie uwag sprawozdawców: S. Bartole-go i P. Van Dijka).
24 Zob. Opinion on “Whether the decision taken by the Supreme Council of the Autonomous Re-public of Crimea in Ukraine to organise a referendum on becoming a constituent territory of the Rus-sian Federation or restoring Crimea’s 1992 constitution is compatible with constitutional principles”
dated March 21, 2014, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). W:
The Documentary and Legal Basis for Russia’s Acquisition of Crimea. “The Journal of Eurasian Law”
2013, No. 3, s. 523.
Systemy polityczne
194
Minister Spraw Zagranicznych RP, Witold Waszczykowski zwrócił się o wy-danie przez Komisję opinii o uchwalonej 22 grudnia 2015 roku nowelizacji do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, która przyczyniła się do pogłębie-nia trwającego od jesieni 2015 roku kryzysu wokół Trybunału. Przedstawi-ciele Komisji na czele z jej przewodniczącym Gianni Buquicchio 8 i 9 lutego 2016 roku odbyli wizytę w Polsce, w trakcie której przeprowadzili rozmo-wy z przedstawicielami wielu organów państwa na temat istoty i znaczenia tej nowelizacji. Komisja wydała opinię na temat kryzysu konstytucyjnego w Polsce 11 marca 2016 roku, m.in. wzywając polski rząd do niezwłoczne-go opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjneniezwłoczne-go z 9 marca 2016 roku obalającego nowelizację ustawy o TK z grudnia 2015 roku.
Aktywność Komisji Weneckiej była niemałym zaskoczeniem dla polskiej opinii politycznej i przynajmniej dla części klasy politycznej. Dla części spo-łeczeństwa był to bowiem pierwszy kontakt z mechanizmami funkcjonowa-nia RE, gdyby pominąć aktywność ETPCz. Rodzi się pytanie, dlaczego wie-dza o RE oraz o Komisji Weneckiej 25 i sposobach ich funkcjonowania była tak skromna. Odpowiedź wiąże się z genezą członkostwa Polski w Radzie Europy.
Polska w okresie procedury akcesyjnej zrealizowała wszystkie podstawowe oczekiwania związane z demokratycznymi standardami, jakie reprezentuje RE. Ponieważ nastąpiła tu zbieżność rozwiązań ustrojowych wypracowanych przez polską naukę prawa konstytucyjnego, kultury politycznej i prawnej społeczeństwa oraz intencji środowisk politycznych, interwencja organów zewnętrznych, np. Komisji Weneckiej, nie była potrzeba 26.
Rozwój sytuacji w 2016 roku nie oznacza więc ani nowych reguł gry (bo te obowiązują Polskę od dnia akcesji, tj. 26 listopada 1991 roku), ani no-wego podejścia Rady Europy (stosuje ona bowiem wytyczne określone w Statucie przyjętym w 1949 roku i rozwijane drogą uchwał statutowych).
Oznacza jedynie to, że zaszła potrzeba, by włączyć organy systemu Rady Europy, w tym wypadku Komisję Wenecką, do procesu oceny polskich roz-wiązań ustawodawczych dotyczących Trybunału Konstytucyjnego i in-nych ustaw 27.
Można powiedzieć, że kształtowanie się reżimów politycznych w Europie Środkowej i Wschodniej następowało w wysokim stopniu w oparciu o sche-mat oczekiwań wynikających z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz
25 H. Suchocka: W poszukiwaniu modelu ustrojowego prokuratury (w świetle prac komisji Rady Europy „Demokracja poprzez prawo”). „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2014, nr 2, s. 161.
26 J. Jaskiernia: Influence of the European Democratic Standards on the Constitutional Develop-ment in Poland after 1989. “Armenian Journal of Political Science” 2015, No. 1, s. 23.
27 J. Jaskiernia: Polska w Radzie Europy – 25 lat członkostwa. „Państwo i Prawo” 2016, nr 11, s. 23.
195
Europejska Komisja na Rzecz Demokracji przez Prawo…
innych dokumentów przygotowanych w systemie tej organizacji 28. Ponad-to RE udzielała pomocy, m.in. poprzez aktywność Komisji Weneckiej, w do-prowadzeniu ustaw zasadniczych i ustawodawstwa państw członkowskich do standardów demokratycznych, składających się na system aksjologiczny tej organizacji międzynarodowej 29.
Znaczenie oddziaływania Rady Europy na przemiany ustrojowe w pań-stwach Europy Środkowej i Wschodniej, uwzgledniające zaangażowanie Komisji Weneckiej, było istotne, choć zróżnicowane. W Rosji 30, na Ukrainie, w Armenii, Gruzji, Azerbejdżanie, Mołdawii, ale też w Estonii, na Litwie i Ło-twie, członkostwo w RE wymuszało zasadnicze reformy ustrojowe. Niektóre państwa z byłego ZSRR (Estonia, Litwa, Łotwa) stosunkowo szybko dostoso-wały swe ustroje do wymogów demokratycznych. Nie wszędzie jednak po-stęp ten był tak szybki. Nie chodzi tu jedynie o brak woli ‒ dają o sobie znać trudności wynikające z kultury politycznej, kultury prawnej, a nade wszyst-ko z bariery finansowo-technicznej, które spowalniają realizację planów re-form ustrojowych nawet tam, gdzie występuje zgoda polityczna 31.
Zakończenie
Choć Komisja Wenecka nie dysponuje instrumentami prawnie wiążący-mi, to nie ulega wątpliwości, że jest postrzegana jako wiarygodne źródło w zakresie demokratycznego know-how. Jeśli więc państwo członkowskie Rady Europy zamierza przeprowadzić zmianę konstytucji lub inną reformę o charakterze ustrojowym, z reguły zwraca się o opinię do Komisji Wenec-kiej. Czynnikami decydującymi są tu autorytet i prestiż Komisji, ale nie bez znaczenia pozostaje to, że opinie Komisji stanowią istotną przesłankę ocen w trakcie procedury akcesyjnej, a zwłaszcza w trakcie procedury monitorin-gowej w Radzie Europy. Gdy się ponadto uwzględni, że nie można zostać członkiem Unii Europejskiej, jeśli się nie spełnia kryteriów członkowskich
28 J. Jaskiernia: Wpływ Rady Europy na kształtowanie systemu instytucjonalnych gwarancji ochro-ny praw człowieka w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. W: Środki ochroochro-ny praw człowieka w państwach postsocjalistycznych. Red. A. Frankiewicz-Bodynek, A. Pawlak. Kraków, AT Wy-dawnictwo, 2015, s. 101.
29 S. Bartole: Final Remarks: The Role of the Venice Commission. “Review of Central and East European Law” 2000, Vol. 26, s. 352.
30 S.A. Gorchkova: European Norms on the Protection of Human Rights. In the Development of Russian Human Rights Legislation. “Review of Central and Eastern European Law” 2004, Vol. 29, s. 367.
31 P.A. Jordan: Russia’s Accession to the Council of Europe and Compliance with European Union Human Rights Standards. “Diemokratizatsiya” 2003, No. 2, s. 284.
Systemy polityczne
196
Rady Europy, to stawka realizacji, bądź nie, standardów demokratycznych RE jest wysoka. Standardy te odegrały niewątpliwie istotną rolę w transfor-macji polityczno-ustrojowej państw Europy Środkowej i Wschodniej po 1989 roku, a istotnym podmiotem w procesie ich konkretyzowania i upowszech-niania była Komisja Wenecka.