Rozdział 2. Regulacje prawne dotyczące stosowania sankcji ekonomicznych
2.3. Sankcje gospodarcze na tle procesów liberalizacji handlu zagranicznego
2.3.3. Członkostwo USA w organizacjach regionalnych na przykładzie
Wprowadzenie eksterytorialnych przepisów sankcyjnych przez USA zmotywowało rządy Kanady i Meksyku do stworzenia antysankcyjnej legislacji. Z jednej strony podpisanie 17 grudnia 1992 roku porozumienia NAFTA (North American Free Trade Agreement) pociągnęło za sobą pewne ograniczenie niezależności państwowej każ-dej ze stron układu, z drugiej wprowadzenie przepisów blokujących amerykańską
263 Request for the Establishment of a Panel by the European Communities, United States – Section 211 Omnibus Appropriations Act of 1998, WT/DS176/2 (7 lipca 2000 r.), dostęp na: www.wto.org z dnia 5 stycznia 2011.
264 Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS), Annex 1C of the Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Marrakesz, 15 kwietnia 1994 r. Tekst porozumienia jest dostępny na stronie internetowej: www.wto.org z dnia 26 stycznia 2011.
265 Report of the Appellate Body, United States – Section 211 Omnibus Appropriations Act of 1998, WT/DS176AB/R, at §§ XII–XIII (2 stycznia 2002 r.); WTO Section 211 CRS Report at CRS-3 to CRS-5, dostęp na: www.wto.org z dnia 5 stycznia 2011.
266 10 Benefi ts of the WTO Trading System, dostęp na: www.wto.org z dnia 14 stycznia 2011.
267 R. Ruggiero, From Vision to Reality. The Multilateral Trading System at Fifty, wypowiedź skie-rowana do reprezentanta Brookings Institution i World Affairs Council Forum, „The Global Trading Sys-tem: A GATT 50th Anniversary Forum”, San José, CA, 26 lutego 1998 r., [w:] E. Kontorovich, The Arab League Boycott and WTO Accession. Can Foreign Policy Excuse Discriminatory Sanctions?, „Chicago Journal of International Law” 2003, t. 4, nr 2, s. 301.
politykę sankcji wtórnych przez Kanadę i Meksyk pozwoliło na częściowe jej odzy-skanie268.
Konfl ikt pomiędzy krajami zrzeszonymi w NAFTA miał dwa podstawowe wy-miary. Po pierwsze, polegał on na zderzeniu idei wolnego handlu, która stała się fun-damentem porozumienia NAFTA, i restrykcji handlowych zawartych w przepisach sankcyjnych. Po drugie, spór dotyczył niezgodności warunków NAFTA z przepisami ustaw Cuban Democracy Act i Libertad Act269. Porozumienie NAFTA nie reguluje stosunków handlowych między krajem członkowskim a krajem spoza wspólnoty, ale w przypadku wyżej wymienionych ustaw przepisy USA, by stać się efektywne, mu-siały ingerować w relacje handlowe pozostałych członków strefy wolnego handlu.
Sankcje wtórne USA a idea wolnego handlu w ramach NAFTA
Artykuł 101 porozumienia NAFTA wyraża ideę powstania strefy wolnego handlu pomiędzy Kanadą, Stanami Zjednoczonymi i Meksykiem, pozostającą w zgodzie z art. XIV GATT. Uzupełnieniem tej kwestii staje się kolejny artykuł, wymieniający podstawowe cele porozumienia NAFTA, m.in. eliminowanie barier handlowych, uła-twianie przepływu dóbr i usług między krajami członkowskimi, a także przez ich te-rytorium, oraz promowanie zasad uczciwej konkurencji w strefi e wolnego handlu270. Warunki porozumienia powinny być interpretowane zgodnie z celami porozumie-nia oraz w świetle przepisów prawa międzynarodowego271. W świetle art. 101 i 102 NAFTA polityka sankcyjna USA wobec Kuby stoi w sprzeczności z ogólną ideą wolnego handlu, której realizacja została wcześniej zdeklarowana przez strony poro-zumienia. Z drugiej jednak strony regulacje ustawy Libertad nie naruszają przepisów prawa międzynarodowego, które, jak wcześniej wspomniano, wyraźnie nie zakazuje eksterytorialnego zastosowania ustawodawstwa krajowego.
Sankcje wtórne USA a regulacje dotyczące handlu dobrami w ramach NAFTA Regulacje NAFTA wymagają od krajów członkowskich, zgodnie z art. III porozu-mienia GATT, zachowania klauzuli narodowego traktowania wobec dóbr pochodzą-cych z innego kraju członkowskiego272. Ze względu na brak odpowiedniego przepisu przyjęło się uważać, że klauzula narodowego traktowania odnosi się do dóbr wymie-nianych między stronami porozumienia. Unia celna dopuszcza ustalenie wspólnej taryfy celnej dla kraju spoza porozumienia, ale nie zezwala na ingerowanie jednego kraju członkowskiego w relacje handlowe drugiego członka z krajem spoza unii273. Z drugiej jednak strony zastosowanie klauzuli narodowego traktowania jest
warun-268 M.W. Gordon, The Confl ict of United States Sanctions Laws with Obligations…, op. cit., s. 1273.
269 Libertad zawiera zapis, który mówi, że akcesja USA do NAFTA nie zmienia polityki sankcyjnej rządu wobec Kuby (22 U.S.C.A. § 6040).
270 Art. 101, Cz. I, Rozdz. 1, North American Free Trade Agreement.
271 Art. 102(1)(a–f) i (2), Cz. I, Rozdz. 1, North American Free Trade Agreement.
272 Ibidem, Art. 301, Cz. II, Rozdz. 3, Sek. A.
273 M.W. Gordon, The Confl ict of United States Sanctions Laws with Obligations…, op. cit., s. 1293.
kowane procedurami określania kraju pochodzenia danego dobra zamieszczonymi w Rozdziale IV NAFTA274. Jeżeli zgodnie z przepisami Rozdziału IV towar nie może być uznany za pochodzący z kraju członkowskiego, klauzula narodowego traktowa-nia nie znajduje zastosowatraktowa-nia, a przepisy Libertad nie łamią porozumietraktowa-nia NAFTA.
W przeciwnym wypadku Libertad niekoniecznie stoi w sprzeczności z przepisami NAFTA. W sekcji 110 Libertad fi guruje zapis, że przystąpienie Stanów Zjednoczo-nych do NAFTA nie może zmienić polityki sankcyjnej wobec Kuby, a co za tym idzie, reguły kraju pochodzenia nie mogą w żaden sposób ograniczyć sankcji impor-towych nałożonych przez USA275. W tekście porozumienia NAFTA nie ma jednak zapisu, który pozwalałby na jednostronną modyfi kację przez kraj członkowski zobo-wiązań przyjętych po podpisaniu porozumienia. Do tej pory ta nieścisłość nie została rozstrzygnięta.
W tej samej sekcji Libertad ustawodawca powołuje się literalnie na art. 309(3) NAFTA, zakazujący, w sytuacji nałożenia restrykcji handlowych przez kraj człon-kowski na państwo spoza strefy wolnego handlu, importu dóbr objętych sankcja-mi z terytorium innego kraju członkowskiego276 oraz reeksportu tych dóbr spoza strefy277. W Libertad próbowano przemycić do art. 309(3) NAFTA sformułowanie
„dobra wyprodukowane z materiałów pochodzących z kraju objętego embargiem”.
Artykuł NAFTA odnosi się jednak bezpośrednio do dóbr wyprodukowanych w kraju, na który strona porozumienia nałożyła sankcje handlowe278.
Sankcje wtórne USA a regulacje dotyczące inwestycji w ramach NAFTA
Regulacje NAFTA dotyczące inwestycji są zawarte w Rozdziale 11 porozumie-nia. Istotny dla sporu o legalność eksterytorialnych sankcji USA jest art. 1105(1) NAFTA, który zobowiązuje strony do postępowania w zgodzie z przepisami prawa międzynarodowego w traktowaniu inwestycji innych krajów członkowskich. Należy przez to rozumieć uczciwe i równe traktowanie inwestorów oraz zapewnienie peł-nej ochrony i bezpieczeństwa inwestycji279. Przy założeniu, że regulacje Libertad są niezgodne z przepisami międzynarodowymi, ustawodawstwo sankcyjne łamie wa-runki NAFTA. Amerykańscy inwestorzy nie są przedmiotem sankcji przewidzianych w Części III Libertad, ale obowiązuje ich zakaz angażowania się w obrót czy dys-ponowanie skonfi skowaną własnością. Nie można w takim razie mówić o preferen-cyjnym traktowaniu inwestorów amerykańskich, kiedy rząd USA próbował wymusić na inwestorach z Kanady czy Meksyku przystąpienie do bojkotu Kuby. W świetle
274 Art. 401–415, Cz. II, Rozdz. 4, North American Free Trade Agreement.
275 22 U.S.C.A. § 6040(b) i (b)(1).
276 Art. 309(3)(a), Cz. II, Rozdz. 3, Sek. C, North American Free Trade Agreement.
277 Ibidem, Art. 309(3)(b).
278 M.W. Gordon, The Confl ict of United States Sanctions Laws with Obligations…, op. cit., s. 1294.
279 Art. 1105(1), Cz. V, Rozdz. 11, North American Free Trade Agreement.
przepisów NAFTA działania te nie dają podstawy do uznania ich za sprzeczne z po-rozumieniem o wolnym handlu280.
Przepisy sekcji 302 Libertad można również odnieść do art. 1110 NAFTA, w któ-rym znajdują się regulacje dotyczące przejmowania własności należącej do innej strony porozumienia. NAFTA zakłada, że nacjonalizacja/wywłaszczanie może doty-czyć jedynie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, musi ona zostać prze-prowadzona zgodnie z zasadą niedyskryminacji, a stronie pozbawionej w wyniku tych działań własności przysługuje rekompensata281. Sekcja 302 Libertad przerzuca odpowiedzialność zadośćuczynienia na inwestorów kanadyjskich i meksykańskich, tworząc tym samym możliwość podwójnej rekompensaty282.
Sankcje wtórne USA a regulacje dotyczące podróży biznesowych w ramach NAFTA
Sekcja 401, zamieszczona w Części IV ustawy Libertad, nakazuje sekretarzowi stanu odmowę udzielenia wiz na przyjazd osobom zaangażowanym w obrót skonfi skowa-ną własnością, natomiast prokuratora generalnego zobowiązuje do wydalenia z USA osób spełniających te kryteria, a przebywających na terytorium Stanów Zjednoczo-nych283. Nakaz dotyczy również rodzin tych osób. Z kolei Aneks 1603 porozumienia NAFTA wymaga, by strony porozumienia zagwarantowały pozwolenie na wjazd na swoje terytorium przedsiębiorców z państw członkowskich, chyba że nie spełnia-ją oni kryteriów dotyczących względów zdrowotnych lub ich przyjazd zagrażałby bezpieczeństwu narodowemu członka NAFTA. Dodatkowo czasowe pozwolenie na wjazd na terytorium państwa członkowskiego ma obowiązywać do momentu wy-pełniania przez daną osobę zobowiązań zamieszczonych w aktualnych przepisach imigracyjnych. Dokonując konfrontacji przepisów Libertad i NAFTA, można stwier-dzić, że: po pierwsze, żaden przedsiębiorca kanadyjski ani meksykański, a tym bar-dziej członkowie ich rodzin, którym odmówiono prawa wjazdu na terytorium USA z powodu ich zaangażowania w obrót skonfi skowaną własnością, nie dopuścili się żadnego przestępstwa ani nie zostali postawieni w stan podejrzenia o dokonanie czy-nu przestępczego. Nie było więc żadnych podstaw do uznania ich za zagrażających bezpieczeństwu USA. Po drugie, przepisy NAFTA nie sugerują, że strony mogą
do-280 M.W. Gordon próbuje sprowadzić rozważania na temat sekcji 302 Libertad do konkluzji, że klauzula narodowego traktowania inwestorów z państw członkowskich jest łamana w świetle przepisów antybojkotowych USA względem embarga nałożonego przez kraje arabskie na Izrael. Wskazuje, że USA z jednej strony zachęcają do bojkotu Kuby inwestorów z Kanady i Meksyku, z drugiej zaś odmawiają tego swoim własnym inwestorom w przypadku bojkotu Izraela. Zob. M.W. Gordon, The Confl ict of United States Sanctions Laws with Obligations…, op. cit., s. 1299. Oznacza to jednak niespójność prze-pisów NAFTA z prawem antytrustowym USA, a nie z ustawą Libertad.
281 Art. 1110(a)(b) i (d), Cz. V, Rozdz. 11, North American Free Trade Agreement.
282 Zakładając, że reżim Castro zostanie zastąpiony przez demokratycznie wybrany rząd, warunki Libertad dotyczące praw do wnoszenia postępowań sądowych o zyskanie rekompensaty wygasną dla Amerykanów kubańskiego pochodzenia, którzy otrzymali obywatelstwo po wywłaszczeniu. Roszczenia osób, które w czasie wywłaszczenia miały obywatelstwo amerykańskie, będą uwzględniane. Zob. M.W.
Gordon, The Confl ict of United States Sanctions Laws with Obligations…, op. cit., s. 1299.
283 Sek. 401(a), Cz. IV, Libertad.
wolnie zmieniać swoje przepisy imigracyjne, dostosowując je do własnych celów politycznych284. Są to jednak za słabe argumenty, by podważyć legalność Libertad.
Faktem jest, że regulacje ustawy zaostrzają przepisy imigracyjne USA w zakresie udzielania wiz obywatelom państw członkowskich porozumienia o wolnym handlu, ale sama ustawa nie stoi w sprzeczności z warunkami NAFTA.
Wkrótce po przyjęciu ustawy Libertad, 12 marca 1996 roku Kanada i Meksyk zażądały rozmów w tej sprawie z przedstawicielami USA. Zgodnie z regulacjami zamieszczonymi w Rozdziale 20 NAFTA formalne konsultacje między stronami po-rozumienia stałyby się pierwszą fazą procedury rozstrzygania sporów, jednak wy-magania Kanady i Meksyku nie miały charakteru formalnej skargi285. W tym samym czasie kraje UE zaskarżyły amerykańskie przepisy sankcyjne na forum WTO. Rządy Kanady i Meksyku zdecydowały się poczekać na rezultaty tych negocjacji. Proces rozstrzygania sporów WTO był w tym czasie alternatywą dla procedur NAFTA286, choć i obecnie, w wielu kwestiach, strony NAFTA mają możliwość wyboru między zastosowaniem regulacji z Rozdziału 20 NAFTA lub procedur rozstrzygania spo-rów WTO287. Kanada i Meksyk liczyły na to, że decyzja WTO dostarczy wskazówek prawnych do stworzenia właściwej rezolucji NAFTA w kwestii sporu na temat sank-cji wtórnych USA. Tak jednak się nie stało. Kraje UE w swej skardze zamieściły dosyć okrojone i nietrafi one argumenty, które okazały się niewystarczające do uzna-nia regulacji ustawy Libertad za niezgodne z regulacjami WTO. Kanada i Meksyk, podobnie jak kraje UE, skorzystały z uchyleń warunków Libertad, na które zdecydo-wała się administracja Clintona.
Międzynarodowy opór i działania odwetowe, podejmowane w odpowiedzi na eks-terytorialny charakter polityki sankcyjnej USA, nie są nowym i rzadkim zjawiskiem.
Harry L. Clark i Lisa W. Wang twierdzą, że nakładanie przez USA sankcji wtór-nych wydaje się niszczące dla samych Stanów Zjednoczowtór-nych. Po pierwsze i naj-ważniejsze, sankcje stały się przeszkodą w utrzymywaniu globalnego przywództwa i między narodowej współpracy potrzebnej do zapewnienia bezpieczeństwa narodo-wego i zwalczania terroryzmu. Po drugie, konfl ikty z rządami głównych gospodarek świata, takich jak Unia Europejska, stawiają amerykańskie przedsiębiorstwa prowa-dzące działalność zagraniczną w sytuacji bez wyjścia. Podporządkowanie się kra-jowym przepisom sankcyjnym grozi odpowiedzialnością karną na mocy przepisów kraju prowadzenia działalności, a złamanie tych przepisów równa się postępowaniu przed amerykańskim sądem288. Wykorzystywana przez rząd USA strategia uchyleń
284 J. de Cordoza, Mexiuco’s Domos Catches U.S.-Cuban Heat, „Wall Street Journal”, 19 sierpnia 1996, s. A9.
285 M.W. Gordon, The Confl ict of United States Sanctions Laws with Obligations…, s. 1301–1302.
286 Obecnie DSB nie jest wystarczająco efektywny w rozstrzyganiu sporów dotyczących np. inwe-stycji zagranicznych czy usług transportu lądowego, które leżą w zakresie regulacji NAFTA. Zob. D.A.
Gantz, The United States and NAFTA Dispute Settlement. Ambivalence, Frustration and Occasional Defi ance, [w:] C. Romano (red.), The Sword and the Scales. The United States and International Courts and Tribunals, Arizona Legal Studies Discussion Paper No. 06-26, 2009, s. 362–363, dostęp na: http://
ssrn.com z dnia 17 października 2009.
287 Wynika to z zapisu NAFTA mówiącego o podległości stron porozumienia regulacjom GATT.
Zob. Art. 103(1), Cz. I, North American Free Trade Agreement.
288 H.L Clark, L.W. Wang, Foreign Sanctions Countermeasures…, op. cit.
niektórych kontrowersyjnych przepisów sankcyjnych potwierdza fakt, że zastoso-wanie sankcji wtórnych w polityce zagranicznej USA nie tylko nie gwarantuje sku-teczności w osiąganiu celów politycznych, ale wiąże się też z ryzykiem kosztownego odwetu ze strony zagranicznych partnerów handlowych.