Reakcje krajów na eksterytorialny charakter sankcji gospodarczych

Paradoksalny może wydawać się fakt, że to właśnie Stany Zjednoczone ustaliły w pewnym sensie standardy reakcji na eksterytorialną politykę sankcyjną innych państw. Ramą dla działań zaradczych stosowanych wobec przypadków nałożenia przez USA sankcji wtórnych stała się odpowiedź rządu Stanów Zjednoczonych na bojkot Izraela przez Ligę Arabską, rozpoczęty w 1950 roku. Bojkot podstawowy (na-łożenie sankcji pierwotnych – primary sanctions) odnosił się do kontaktów hand-lowych z Izraelem i był odpowiedzią na powstanie Państwa Izrael w 1948 roku²⁰³. Kraje arabskie rozciągnęły zasięg embarga nie tylko na Izrael, ale również na pań-stwa trzecie, utrzymujące z nim kontakty handlowe (sankcje wtórne – secondary sanctions), oraz na państwa handlujące z krajami trzecimi (sankcje trzeciego rzędu – tertiary sanctions)²⁰⁴.

Na reakcje USA wobec bojkotu Ligi Arabskiej należało czekać aż 15 lat. Pierwsze działania zostały podjęte w 1965 roku. Do tego czasu przedsiębiorstwa amerykań-skie, które znalazły się na czarnej liście Ligi Arabskiej, miały obowiązek poinfor-mować o tym fakcie Departament Handlu. Rząd jedynie „zniechęcał” do uległości,

201 Sprawa dotyczyła zderzenia francuskiego statku S.S. Lotus i tureckiego Boz-Kourt na wodach międzynarodowych u wybrzeży Konstantynopola. Spór rozgrywał się między rządem Francji i Turcją o to, jaki sąd ma rozpatrzeć sprawę i według jakiej jurysdykcji. Permanent Court of International Justice, seria A, nr 10, s. 69, 7 września 1927 r., dostęp na: www.worldcourts.com/pcij z dnia 21 października 2009.

202 M.W. Gordon, The Confl ict of United States Sanctions Laws with Obligations under the North American Free Trade Agreement, „Stetson Law Review” 1998, t. XXVII, s. 1280–1281.

203 Centralne Biuro Bojkotowe (Central Boycott Offi ce) zostało założone w Damaszku w 1951 r.

i miało koordynować nakładanie restrykcji gospodarczych na podmioty objęte sankcjami. Przepisy boj-kotowe – Unifi ed Law on the Boycott of Israel, zostały przyjęte w 1954 r.

204 Niektóre z 21 krajów Ligi nigdy nie podporządkowały się wymogom bojkotu. Wśród nich znala-zły się Algieria, Mauretania, Maroko, Somalia, Sudan i Tunezja. Reżim sankcji został również podkopa-ny przez postępujący proces pokojowy na Bliskim Wschodzie, a zwłaszcza podpisanie traktatu pokojo-wego między Egiptem a Izraelem w 1980 r., między Jordanią a Izraelem w 1994 r. oraz ogłoszenie przez wiele krajów zasiadających w Radzie Współpracy w Zatoce (Gulf Cooperation Council) wstrzymania się od nakładania sankcji wtórnych w ramach bojkotu izraelskiego. Zob. K.L. Teslik, Congress, the Execu-tive Branch, and Special Interests. The American Response to the Arab Boycott of Israel, Westport, CT:

Greenwood Press, 1982, s. 9–13.

ofi cjalnie jej nie zakazując²⁰⁵. Po raz pierwszy zakaz uległości wobec bojkotu izra-elskiego został zaproponowany przez senatora Anthony’ego Williamsa, który opto-wał za wprowadzeniem tego typu poprawki do Export Control Act of 1949. Pomysł ten nie znalazł poparcia administracji Lyndona B. Johnsona ze względu na ryzyko pojawienia się oskarżeń wobec USA o podkopywanie suwerenności innych państw i osłabianie wysiłków zmierzających do uzyskania wsparcia dla sankcji wtórnych przeciwko reżimom komunistycznym²⁰⁶. W obliczu embarga na ropę, nałożonego w 1973 roku przez OPEC, sprawa przepisów antybojkotowych wróciła na wokandę.

Administracja Geralda Forda, w obawie przed dyskryminacją amerykańskich oby-wateli i podmiotów gospodarczych w wyniku działań Ligi Arabskiej, rozszerzyła obowiązek raportowania przypadków wymuszania uległości wobec bojkotu zgodnie z przepisami z 1965 roku, jak również zakazała dyskryminacyjnego traktowania oby-wateli USA ze względu na rasę, wyznanie, płeć i pochodzenie. Prezydent Ford ogra-niczał się do krytyki eksterytorialnego charakteru arabskich sankcji, opowiadając się za rozwijaniem stosunków gospodarczych i politycznych tak z krajami arabskimi, jak i Izraelem. Ówczesny kandydat na prezydenta Jimmy Carter ostro zareagował na Fordowskie próby balansowania interesów, sprowadzając debatę na temat bojkotu do kwestii moralnych, tj. dyskryminacji ze względu na wyznanie religijne²⁰⁷. Jako prezydent Carter stał się bardziej ostrożny, podpisując antybojkotową poprawkę do EAA w 1977 roku. Podkreślał, że „(...) nowe przepisy nie podważają suwerenno-ści państw w zakresie regulowania handlu z innymi krajami ani nie są skierowane przeciwko jakiemukolwiek innemu państwu. Projekt poprawki zmierza do wyelimi-nowania negatywnych konsekwencji, które dotknęły społeczeństwo USA, po części pochodzenia żydowskiego, wynikłych z bojkotu podjętego przez inne państwa. Je-śli pozwolimy na zaistnienie takiego precedensu, otworzymy drzwi dla podobnych działań przeciwko dowolnym grupom etnicznym, religijnym i rasowym w Stanach Zjednoczonych”²⁰⁸. W latach 1975–1977 kwestia bojkotu Izraela była intensywnie analizowana przez Kongres, egzekutywę i liczne grupy interesów, tj.: Anti-Defama-tion League of B’nai B’rith, American Jewish Congress, American Jewish Commit-tee oraz stworzoną w tamtym okresie Business Roundtable, reprezentującą prezesów 180 największych amerykańskich korporacji. Ostateczna legislacja antybojkotowa oraz dotyczące jej regulacje administracyjne stały się więc owocem niecodziennej współpracy i kompromisów pomiędzy różnorakimi grupami interesu²⁰⁹. Podstawowy

205 A.F. Lowenfeld, Trade Controls for Political Ends, wyd. 2, New York: M. Bender, 1983, s. 315.

206 Hearings to Amend Section 2 of the Export Control Act of 1949 before Subcomm. of Senate Comm. on Banking and Currency, 89th Cong., 7–8 (1965) (testimony of George W. Ball), [w:] A.F.

Lowenfeld, Trade Controls for Political Ends, op. cit., s. 329–330.

207 Zgłoszenia ze strony amerykańskich przedsiębiorców wysyłane w związku z bojkotem do De-partamentu Handlu przeczą temu przekonaniu, wskazując, że wymagania krajów arabskich bardzo rzad-ko dotyczyły kwestii religijnych i rasowych, skupiały się raczej na bojrzad-kocie gospodarczym. Zob. P.L.

Fitzgerald, Pierre Goes Online…, op. cit., s. 55.

208 Remarks of the President upon signing H.R. 5840 Anti-Boycott Legislation, Press Release, Of-fi ce of the White House Press Secretary, 22 czerwca 1977 r., [w:] K.L. Teslik, Congress, the Executive Branch, and Special Interests…, op. cit., s. 216.

209 A.F. Lowenfeld, Trade Controls for Political Ends, op. cit., s. 347–350.

mechanizm przepisów antybojkotowych nakładał na amerykańskie podmioty²¹⁰ za-kaz uczestnictwa i współpracy z krajami arabskimi w działaniach bojkotujących kon-takty z Izraelem. Wyjątkiem od tej reguły stały się przypadki wykorzystania sankcji pierwotnych, nałożonych przez kraje zrzeszone w Lidze Arabskiej na Izrael²¹¹.

Wzorując się na działaniach legislacyjnych USA, rząd Kanady przyjął podobne przepisy w ramach Foreign Extraterritorial Measures Act of 1985²¹², w reakcji na na-łożenie przez Stany Zjednoczone sankcji wtórnych na zagraniczne podmioty utrzy-mujące kontakty gospodarcze z reżimem Fidela Castro²¹³. FEMA zobowiązywała kanadyjskie podmioty gospodarcze do niepodporządkowywania się przepisom USA i do zgłaszania prokuratorowi generalnemu wszelkich zaleceń odnośnie do kontak-tów z Kubą kierowanych przez amerykański rząd. FEMA funkcjonowała jako instru-ment ochrony nie tylko przed wysiłkami ze strony innych państw zmierzającymi do wymuszeń uległości, ale również przed nakładaniem różnego rodzaju kar za jej brak.

Podstawowe techniki blokujące działania USA zawarte w FEMA to przede wszyst-kim: a) zakaz udzielania jakichkolwiek wyjaśnień i udostępniania informacji wyma-ganych przez zagraniczne sądy²¹⁴; b) zakaz uznawania i wykonywania postanowień zagranicznych jednostek, jeśli ich realizacja podważałaby suwerenność Kanady²¹⁵, lub obniżenie sumy roszczeń fi nansowych ze strony zagranicznych podmiotów go-spodarczych w związku z niewywiązaniem się z kontraktu²¹⁶; c) nadanie prawa do rekompensaty związanej z nałożeniem kary pieniężnej przez USA za niewywiązanie się z warunków umowy²¹⁷.

Legislacja antysankcyjna UE²¹⁸ i Meksyku²¹⁹ wykazuje silne wypływy kanadyj-skich przepisów. Podobnie jak FEMA regulacje europejskie i meksykańskie: a) wy-magają raportowania ze strony podmiotów gospodarczych wszelkich wymogów stawianych przez rząd innego państwa odnośnie do handlu z krajem trzecim²²⁰; b) za-kazują wydawania dokumentów oraz udzielania jakichkolwiek informacji

podmio-210 Chodziło o podmioty mieszczące się w defi nicji U.S. person zawartej w TWEA, wliczającej do jednostek podległych amerykańskiej jurysdykcji jednostki podległe zagranicznej kontroli.

211 P.L. Fitzgerald, Pierre Goes Online…, op. cit., s. 59–60.

212 Foreign Extraterritorial Measures Act (FEMA), R.S.C., ch. F-29, § 5(1) (1985). FEMA była opar-ta również na brytyjskich regulacjach zawartych w Protection of Trading Interests Act z 1980 r.

213 Amerykańska polityka wobec Kuby uległa zaostrzeniu na mocy Cuban Democracy Act, a następ-nie Libertad. W związku z tym polityka Kanady poszła według tego samego kursu, poddając zaostrzeniu warunki FEMA pod koniec 1996 r. Zob. P.L. Fitzgerald, Pierre Goes Online…, op. cit., s. 61.

214 FEMA, § 3.

215 FEMA, § 8(1)(b).

216 FEMA, § 7.1.

217 Czemu podstawy daje klauzula clawback, FEMA, § 9.

218 Council Regulation 2271/96, 1996 O.J. (L 309) 1.

219 Władze meksykańskie uchwaliły Ley de Protección al Comercio y la Inversión de Normas Ex-tranjeras que Contravengan el Derecho Internacional, D.O., 22 października 1996 r. (Law to Protect Trade and Investment from Foreign Laws that Contravene International Law).

220 Ley de Protección al Comercio y la Inversión de Normas Extranjeras que Contravengan el Derecho Internacional, art. 3 oraz Council Regulation 2271/96, art. 2, 1996 O.J. (L 309) 1. Rozporzą-dzenie Komisji Europejskiej zobowiązywało przedsiębiorstwa UE do raportowania na temat rodzaju i wysokości strat powstałych pośrednio i bezpośrednio w wyniku nałożenia przez Stany Zjednoczone sankcji wtórnych.

tom czy rządowi innego państwa w zakresie działań wcielających w życie program sankcji wtórnych²²¹; c) zakazują uznawania i stosowania się do wyroków zagranicz-nych sądów lub inzagranicz-nych orzeczeń w zakresie sankcji wtórzagranicz-nych²²²; d) zawierają klauzu-lę clawback, która dopuszcza rekompensatę kar pieniężnych nałożonych na krajowe podmioty w związku z niewywiązaniem się z zawartej umowy²²³. Z kolei przepisy meksykańskie dopuszczają nałożenie sankcji na zagraniczne jednostki, które łamią przyjętą legislację antysankcyjną, a ich działania mają istotny wpływ na sytuację w Meksyku. Rozporządzenie Komisji Europejskiej pozostawiło decyzję o nałożeniu sankcji krajom członkowskim, zachęcając je do podjęcia innych, dodatkowych środ-ków zabezpieczających interesy przedsiębiorstw, które rządy uznają w danej sytuacji za stosowne²²⁴.

Klauzula rekompensacyjna clawback nie jest kanadyjskim ani europejskim po-mysłem. Została zaczerpnięta z przepisów Wielkiej Brytanii, zawartych w Protection of Trading Interests Act z 1980 roku. Ustawa ta została przyjęta w odpowiedzi na eksterytorialny charakter przepisów antytrustowych Stanów Zjednoczonych skiero-wanych przeciwko Wielkiej Brytanii. Zakładała ona wzmocnienie obrony przeciwko wysiłkom innych państw (np. Stanów Zjednoczonych) zmierzającym do unilateral-nego wcielania w życie swojej polityki gospodarczej przeciwko Wielkiej Brytanii poprzez wstrzymanie udostępniania informacji, zakaz uznawania wyroków sądów oraz wstrzymanie ściągalności kar pieniężnych za niewywiązanie się z warunków umowy w odpowiedzi na prywatną i rządową działalność antytrustową²²⁵. Pierw-szy raz regulacje Protection of Trading Interests Act zostały wykorzystane wobec amerykańskich sankcji wtórnych, nałożonych przez prezydenta Ronalda Reagana na państwa utrzymujące kontakty handlowe z ZSRR w 1982 roku. Reagan, nie docze-kawszy się europejskiego poparcia dla sankcji nałożonych na ZSRR z powodu wpro-wadzenia w Polsce stanu wojennego²²⁶, zdecydował się nałożyć sankcje gospodarcze na zagraniczne przedsiębiorstwa posiadane lub kontrolowane przez amerykańskie podmioty bez względu na ich lokalizację i geografi czny zasięg działalności. W wyni-ku tych decyzji w trudnym położeniu znalazło się brytyjskie przedsiębiorstwo John Brown Engineering (JBE), wytwarzające turbiny przemysłowe zawierające wirniki produkowane przez General Electric (GE). W październiku 1981 roku JBE podpisało

221 Ibidem, art. 5, 1996 O.J. (L 309) 1.

222 Ibidem, art. 4, 1996 O.J. (L 309) 1.

223 Ibidem, art. 6, 1996 O.J. (L 309) 1. Rekompensata może przyjąć formę przejęcia lub sprzedaży udziałów będących w posiadaniu kontrahenta, włączając udziały w spółkach zawiązanych w krajach UE, odpowiednio w Meksyku.

224 Council Regulation 2271/96, art. 9, 1996 O.J. (L 309) 1. Rozporządzenie wymagało, by podjęte środki były „efektywne, proporcjonalne i zniechęcające do dalszych naruszeń przepisów”.

225 Przemówienie brytyjskiego sekretarza stanu ds. handlu, 973 Parl. Deb., H.C. (5th ser.) 1533 (1979).

226 Sankcje obejmowały przede wszystkim: embargo na sprzęt potrzebny do wydobycia i transpor-tu ropy i gazu ziemnego, embargo na eksport technologii, zawieszenie negocjacji długoterminowego porozumienia dotyczącego eksportu zboża, zawieszenie negocjacji związanych z zawarciem amerykań-sko-radzieckiego porozumienia morskiego (U.S.-Soviet Maritime Agreement) oraz zawieszenie lotów Aerofłotu do Stanów Zjednoczonych. Zob. L. Martin, Coersive Cooperation, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1992, s. 211.

kontrakt z radziecką centralą handlową V/O Machinoimport na dostawę turbin ga-zowych wartych 61 mln USD oraz zobowiązało się do serwisowania i dostarczenia części zamiennych, szacując wartość usług dodatkowych na 42 mln USD²²⁷. W wy-niku wprowadzonych przez rząd USA ograniczeń GE zobowiązało się do wstrzy-mania dostawy wirników i technologii wirnikowych dla JBE, jeśli zostałyby one użyte do produkcji turbin gazowych z przeznaczeniem do ZSRR. Ze względu na to, że JBE było wiodącym eksporterem w Wielkiej Brytanii i liczącym się praco-dawcą w Szkocji, rząd brytyjski nakłaniał korporację do częściowego wypełnienie warunków kontraktu zawartego z ZSRR²²⁸. Koszt znalezienia alternatywnych źródeł dostaw lub rozwinięcia produkcji krajowej wirników był bardziej opłacalny dla JBE niż wycofanie się z projektu budowy gazociągu jamalskiego. Sankcje wtórne Stanów Zjednoczonych okazały się w tym przypadku nieskuteczne²²⁹.

Przedsiębiorstwa zagraniczne, które nie zastosowały się do przepisów USA w zakresie sankcji wtórnych, musiały liczyć się przede wszystkim z umieszczeniem na liś cie SDN, odcięciem od dostaw amerykańskich dóbr, usług i technologii, za-mknięciem amerykańskiego rynku zbytu na towary, usługi i technologię produko-wane przez te przedsiębiorstwa oraz z nałożeniem kary fi nansowej. Z kolei zarzą-dy amerykańskich korporacji w Europie stanęły przed następującym zarzą-dylematem:

czy narazić się na sankcje kraju prowadzenia działalności, czy na procesy sądowe ze strony udziałowców za zarządzanie przedsiębiorstwem niezgodnie z najlepszym pojęciem jego interesu fi nansowego. Niektóre z nich próbowały wprowadzić do swych szeregów jedynie obywateli nieamerykańskich, inne starały się uwzględnić w umowach klauzulę stanu wyższej konieczności. Pierwsze rozwiązanie nie po-zwalało na uniknięcie odpowiedzialności cywilnej i administracyjnej w Stanach Zjednoczonych, drugie było często nieakceptowane przez prawo korporacyjne kraju działalności²³⁰.

227 Wartość podpisanego kontraktu (103 mln USD) stanowiła 66% przychodów korporacyjnych na rok 1981. Zob. G.E. Shambaugh, States, Firms, and Power…, op. cit., s. 94.

228 JBE przed wprowadzeniem sankcji posiadało sześć wirników GE, a potrzebowało 21, by dotrzy-mać warunków kontraktu. Za namową rządu Wielkiej Brytanii korporacja zdecydowała się na sprzedaż tych sześciu, co w rezultacie doprowadziło do umieszczenia przedsiębiorstwa na liście podmiotów ła-miących przepisy kontroli eksportu USA i wstrzymania dostaw. Przedsiębiorstwo wnioskowało do De-partamentu Handlu USA o uchylenie decyzji o wstrzymaniu dostaw pozostałych wirników, podpierając się zasadą, że prawo nie powinno działać wstecz. JBE podpisało kontrakt z GE na trzy miesiące przed wprowadzeniem embarga. Zob. G.E. Shambaugh, States, Firms, and Power…, op. cit., s. 96.

229 Podobne doświadczenia dotknęły korporację Dresser-France, spółkę zależną Dresser Industries of the United States produkującą kompresory, duńską Compagnie Européenne des Pértoles wytwarzającą geotelefony oraz japońską Toshibę czy francuskiego Thompsona w ramach operacji „Exodus”, prowadzo-nej od 1981 r. przez administrację Reagana. Operacja „Exodus” miała na celu zaostrzenie kontroli eks-portowej dóbr i technologii wrażliwych do krajów bloku sowieckiego. Restrykcje obejmowały w szcze-gólności eksport mikroelektronicznych systemów i komputerów, sprzętu telekomunikacyjnego, laserów, wojskowych urządzeń naprowadzających oraz dóbr i technologii umożliwiających ich produkcję.

230 R.R. Ludwikowski, Handel międzynarodowy, op. cit., s. 216–217.

2.3. SANKCJE GOSPODARCZE NA TLE PROCESÓW