Sankcje gospodarcze wobec ZSRR/Federacji Rosyjskiej

Polityka sankcji gospodarczych USA wobec Związku Radzieckiego ma długą hi-storię. Pierwszy przypadek nałożenia sankcji na ZSRR jest datowany na 1948 rok i stanowił odpowiedź na I kryzys berliński. W czerwcu tegoż roku w strefi e brytyj-skiej i amerykańbrytyj-skiej przeprowadzono reformę walutową polegającą na dewaluacji marki, co groziło załamaniem gospodarczym w strefi e radzieckiej. Plany stworzenia na terytorium okupowanym przez siły Zachodu demokracji parlamentarnej stwarzały realne zagrożenie dla interesów ZSRR w regionie. Dlatego też Związek Radziecki zdecydował się na blokadę Berlina. Wstrzymano dostawy żywności, prądu, gazu i wszelkich towarów pierwszej potrzeby, dostarczanych ze wschodniej części Berli-na do zachodniej, oraz zablokowano drogi, linie kolejowe i szlaki wodne⁴⁷⁷. Zachód odpowiedział nałożeniem restrykcji na eksport broni i materiałów strategicznych do wrogiego bloku państw. W kolejnym roku kontrola eksportu dóbr podwójnego zasto-sowania znalazła swoje umocowanie w podpisanej przez prezydenta Harry’ego Tru-mana ustawie The Export Control Act of 1949 (ECA). Nowa ustawa po raz pierwszy defi niowała trzy przesłanki, które uzasadniały zastosowanie instrumentów kontroli eksportu. Wśród nich znalazły się względy bezpieczeństwa narodowego, cele

po-476 J. Edwards, J. Lange, U.S. Slaps More Sanctions on North Korea after Sony Hack, Reuters, 2 stycz-nia 2015, dostęp na: http://www.reuters.com/article/2015/01/02/us-northkorea-cyberattack-sanctions-idUSKBN0KB16U20150102 z dnia 15 stycznia 2015.

477 Więcej na ten temat: D.F. Harrington, The Berlin Blockade Revisited, „The International History Review” 1984, nr 6 (1), s. 88–112; A. Shlaim, The United States and the Berlin Blockade, 1948–1949.

A Study in Crisis Decision-Making, Berkeley, CA: University of California Press, 1983.

lityki zagranicznej oraz problem rzadkości dóbr⁴⁷⁸. Regulacje miały na celu przede wszystkim osłabienie potencjału militarnego ZSRR.

Sankcje początkowo miały być tymczasowe, jednak formalnie pozostały w mocy do 1994 roku. Wybuch wojny koreańskiej w 1950 roku zaognił sytuację na linii Wschód–Zachód. ECA doczekała się kolejnych wznowień i poprawek. W 1951 roku prezydent podpisał The Battle Act, zgodnie z którą przysługiwało mu prawo wstrzy-mania pomocy militarnej, gospodarczej i fi nansowej dla każdego państwa, które przyczyniało się do wzmocnienia potencjału militarnego ZSRR. Kontrola eksportu dóbr podwójnego zastosowania została zinstytucjonalizowana w formie Komitetu Koordynacyjnego Wielostronnej Kontroli Eksportu (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls – CoCom), która powstała jako nieformalna organizacja multilateralna w listopadzie 1949 roku⁴⁷⁹.

Polityka zagraniczna ZSRR wobec bloku zachodniego w okresie kilku pierwszych lat po śmierci Stalina cechowała się umiarkowaniem i względną koncyliacyjnością.

Spór chińsko-radziecki stał się dla Moskwy zachętą do szukania zbliżenia ze Stanami Zjednoczonymi. Niemniej jednak konkurencja między Wschodem i Zachodem na-rastała na wielu różnych płaszczyznach. Prowokacje ze strony Nikity Chruszczowa rozpoczęły się praktycznie równo z objęciem urzędu prezydenta USA przez Johna F. Kennedy’ego. Najpierw podzielono Berlin murem, a następnie planowano uloko-wać w radzieckiej bazie wojskowej na Kubie broń jądrową i system rakiet ziemia--ziemia. Kryzys kubański został opanowany bez użycia instrumentów nacisku eko-nomicznego, ponieważ wiązał się ze szczególnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa USA. W grę wchodziło zastosowanie środków ostatecznych, czyli siły militarnej.

Sankcje po raz kolejny zostały nałożone dopiero w 1975 roku. Miały one zwią-zek z masową emigracją Żydów z ZSRR, której pierwsza fala rozpoczęła się już w połowie lat 60. Czynnikiem, który skłaniał rzeszę Żydów do opuszczenia Związ-ku Radzieckiego, była przede wszystkim pogarszająca się sytuacja polityczno-eko-nomiczna. Reżim starał się zahamować masowy drenaż mózgów, odmawiając wiz wyjazdowych lub znacznie utrudniając ich uzyskanie. W reakcji na restrykcyjną politykę władz ZSRR powstał ruch społeczny skupiony wokół tzw. odmowników, a kwestia żydowska stała się ważnym elementem relacji ZSRR z państwami Za-chodu. By skłonić reżim radziecki do zmiany postępowania, prezydent Gerald Ford podpisał w styczniu 1975 roku ustawę The Trade Act of 1974, zawierającą poprawkę Jacksona-Vanika chroniącą w swoim założeniu podstawowe wolności człowieka⁴⁸⁰. Nowe regulacje zakładały zawieszenie wobec ZSRR klauzuli największego

uprzywi-478 P. Swan, A Road Map to Understanding Export Controls. National Security in a Changing Global Environment, „American Business Law Journal” 1993, nr 30 (4), s. 607–675.

479 Więcej na ten temat w: A. Mania, The National Security Council…, op. cit.; M. Mastanduno, Economic Containment. COCOM and the Politics of East-West Trade, Ithaca, NY: Cornell University Press, 1992.

480 Poprawka ta została entuzjastycznie przyjęta przez środowiska żydowskie: Schindler Raps Ford, Carter for Rejecting Jackson-Vanik Amendment in Favor of Quiet Diplomacy, JTA, 14 września 1976, dostęp na: http://www.jta.org/1976/09/14/archive/schindler-raps-ford-carter-for-rejecting-jackson-vanik-amendment-in-favor-of-quiet-diplomacy z dnia 15 stycznia 2015; Jews in Former Soviet Union. Israel’s Reaction to the Jackson-Vanik Amendment, 19 października 1974, dostęp na: http://www.jewishvirtualli-brary.org/jsource/History/Human_Rights/jvgoi.html z dnia 15 stycznia 2015.

lejowania, odmowę udzielania kredytów, gwarancji kredytowych i inwestycyjnych oraz odmowę zawierania porozumień handlowych między USA a tymi krajami bloku wschodniego, które odmawiają lub ograniczają prawo do emigracji. Sankcje te pozo-stały w mocy do 1994 roku.

W 1978 roku wielu działaczy z ruchu odmowników doświadczyło prześladowań i trafi ło do więzienia. Wśród nich był Natan Szaranski, znany na Zachodzie aktywi-sta praw człowieka i jeden z założycieli ruchu. Szaranski zoaktywi-stał oskarżony o zdradę i szpiegostwo na rzecz CIA oraz skazany na 13 lat ciężkich robót⁴⁸¹. Jego sprawa została szeroko nagłośniona na Zachodzie i wywołała ostre protesty. W reakcji na sprzeciw opinii publicznej prezydent Jimmy Carter uzupełnił program sankcji z 1975 roku o wymóg uzyskania licencji na eksport technologii wykorzystywanych w sek-torze ropy i gazu, tym samym odwracając decyzję Richarda Nixona z 1972 roku o uwolnieniu eksportu tych technologii. Co więcej, prezydent wykonał symboliczny gest i odmówił sprzedaży komputera Sppery Univac rosyjskiej agencji informacyjnej Tass⁴⁸². Komputer miał znaleźć zastosowanie w transmisji Letnich Igrzysk Olimpij-skich w 1980 roku, których gospodarzem miała być Moskwa.

Prezydentura Cartera to także okres inwazji ZSRR na Afganistan, rozpoczętej w grudniu 1979 roku. Administracja zdecydowała się na nałożenie szerokiego spek-trum sankcji. Program zakładał częściowe embargo na zboże, wymóg licencji na eksport produktów zaawansowanych technologicznie oraz pozbawienie radzieckich rybaków praw połowu na amerykańskich wodach terytorialnych. Carter zbojkoto-wał udział w igrzyskach olimpijskich, zawiesił wzajemne wymiany kulturalne i na-ukowe oraz wstrzymał otwarcie ambasad: amerykańskiej w Kijowie i radzieckiej w Nowym Jorku. Administracja zwróciła się też do Senatu o zawieszenie porozu-mienia SALT II⁴⁸³. Sankcje administracji Cartera szczególnie mocno uderzyły w in-teresy amerykańskich farmerów dostarczających na rynek bloku wschodniego duże wolumeny zboża. Decyzja Cartera miała również wydźwięk polityczny, mianowi-cie zaważyła na wyniku wyborów prezydenckich. Kandydat Partii Republikańskiej – Ronald Reagan – zyskał dodatkowych wyborców, obiecując zniesienie embarga.

Administracja Reagana, podobnie jak zespół jego poprzednika, musiała wkrót-ce zmierzyć się z poważnym wyzwaniem dla amerykańskiej polityki zagranicznej, związanym z wprowadzeniem stanu wojennego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludo-wej w grudniu 1981 roku⁴⁸⁴. USA w ramach nacisku ekonomicznego zniosły

przy-481 A. Dershowitz, The Case against Israel’s Enemies. Exposing Jimmy Carter and Others Who Stand in the Way of Peace, Hoboken, NJ: Wiley, 2009, s. 18; s. Altshuler, From Exodus to Freedom. The History of the Soviet Jewry Movement, Lanham, MD: Rowman & Littlefi eld Publishers, 2005, s. 10; Like a Badge of Honor, Sharansky Tours Former KGB Prison, „Chicago Tribune”, 31 stycznia 1997, dostęp na: http://

articles.chicagotribune.com/1997-01-31/news/9701310102_1_solitary-confi nement-natan-sharansky-kgb-prison z dnia 15 stycznia 2015.

482 G.K. Bertsch (red.), Controlling East-West Trade and Technology Transfer. Power, Politics, and Policies, Duke University Press Books, 1988, s. 7–8.

483 B. Auten, Carter’s Conversion. The Hardening of American Defense Policy, Columbia, MO: Uni-versity of Missouri, 2009, s. 72–73.

484 Amerykańska polityka wobec PRL została szczegółowo omówiona w pracy G.F. Dombera, Em-powering Revolution. America, Poland, and the End of the Cold War, Chapel Hill, NC: The University of North Carolina Press, 2014.

wileje dla lotnictwa cywilnego, wstrzymały proces ponownego otwarcia linii kredy-towej dla polskiego rządu w Export-Import Banku, wprowadziły zakaz połowów na amerykańskich wodach terytorialnych oraz starały się nakłonić swoich sojuszników do wprowadzenia restrykcji na eksport do PRL niektórych dóbr zaawansowanych technologicznie.

W listopadzie 1982 roku rząd PRL zdelegalizował Solidarność, co utwierdziło administrację Reagana w przekonaniu o konieczności podjęcia ostrzejszych kroków.

W styczniu 1983 roku prezydent podpisał National Security Decision Directive 75, która później stała się ramą dla nowego programu sankcji gospodarczych. Jego ce-lem miała być blokada budowy rurociągu transportującego gaz z Syberii do Europy, dotychczas największego projektu zimnowojennej historii relacji między Europą Za-chodnią a ZSRR. Restrykcje miały dotyczyć technologii i sprzętu potrzebnego do budowy instalacji. Kwestia gazociągu stała się od początku kością niezgody między USA a państwami Europy, które traktowały ten projekt jako szansę zmniejszenia zależności energetycznej od OPEC. Reagan nakazał zaprzestania działalności ame-rykańskim fi rmom zaangażowanym w projekt budowy, jednak nie objął zakazem amerykańskich fi lii i licencjobiorców amerykańskich technologii. Przyczyną wstrze-mięźliwości amerykańskiej egzekutywy były ostre głosy sprzeciwu płynące z Euro-py Zachodniej, które często określały eksterytorialny charakter sankcji w kategoriach początku końca współpracy transatlantyckiej. USA zostały oskarżone o hipokryzję, ponieważ usiłowały wstrzymać europejski eksport technologii i sprzętu, utrzymu-jąc o wiele wyższą wartość eksportu zboża do ZSRR⁴⁸⁵. Konfl ikt został po kilku miesiącach rozwiązany poprzez przyjęcie kompromisu polegającego na zaostrzeniu kontroli eksportu technologii. Reagan zgodził się na ustępstwa w tym zakresie pod warunkiem ograniczenia preferencyjnego fi nansowania dla polskiego importu oraz zadłużenia, a także preferencji dla eksportu amerykańskiej żywności. Po upadku Związku Radzieckiego USA próbowały nawiązać z nowymi władzami relacje oparte na współpracy.

Od 1992 do 2010 roku Stany Zjednoczone dostarczyły prawie 19 mld USD pomo-cy dla Federacji Rosyjskiej, wspierając demokratyzację, reformy rynkowe i zapobie-gając proliferacji broni masowego rażenia. Współpraca w programach rakietowych i antyterrorystycznym między obydwoma krajami została zachwiana w obliczu pro-cesu rozszerzenia NATO, a następnie konfl iktu gruzińsko-rosyjskiego w 2008 roku.

Administracja Baracka Obamy realizowała wobec Rosji politykę „resetu”, która zaowocowała w kwietniu 2010 roku podpisaniem nowego porozumienia o redukcji zbrojeń – Strategic Arms Reduction Treaty, przyłączeniem się Rosji do oenzetowskiej polityki sankcji wobec Iranu, akcesją Rosji do WTO w sierpniu 2012 roku i współ-pracą w Afganistanie. Na przełomie 2012 i 2013 roku relacje uległy pogorszeniu.

485 C. Hofhansel, Commercial Competition and National Security. Comparing U.S. and German Export Control Policies, Westport, CT: Praeger, 1996, s. 181–182; Europe Protests Reagan Sanc-tions on Pipeline Sales, „The New York Times”, 13 sierpnia 1982, dostęp na: http://www.nytimes.

com/1982/08/13/world/europe-protests-reagan-sanctions-on-pipeline-sales.html z dnia 15 stycznia 2015;

C.H. Farnsworth, Aides Said to Urge President to Ease Pipeline Sanctions, „The New York Times”, 1 września 1982, dostęp na: http://www.nytimes.com/1982/09/01/business/aides-said-to-urge-president-to-ease-pipeline-sanctions.html z dnia 15 stycznia 2015.

Pod koniec 2012 roku Rosja odmówiła przyjmowania pomocy w ramach USAID, określając dotychczasowe, wieloletnie wsparcie ze strony USA jako natrętne i niepo-trzebne⁴⁸⁶. Rozpoczęła się wymiana ciosów.

W grudniu 2012 roku Kongres przyjął ustawę Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012. Przewidywała ona nałożenie sankcji na osoby odpo-wiedzialne za przetrzymywanie i śmierć rosyjskiego prawnika Siergieja Magnit-skiego, który ujawnił nadużycia korupcyjne w organach skarbowych Federacji Rosyjskiej. Sankcje obejmowały zajęcie aktywów oraz zakaz wjazdu na teryto-rium USA ostatecznie dla 12 rosyjskich obywateli. Rosja w odpowiedzi uchwa-liła regulacje zabraniające adopcji rosyjskich dzieci przez amerykańskie rodziny, a także nakładające sankcje na 13 Amerykanów odpowiedzialnych za porwania i torturowanie obywateli rosyjskich w więzieniach Guantanamo i Abu Ghraib, pozbawiając ich możliwości wjazdu na terytorium Rosji⁴⁸⁷. Oliwy do ognia dolała wojna domowa w Syrii, która podzieliła Radę Bezpieczeństwa ONZ. W sierp-niu 2013 roku Rosja udzieliła azylu byłemu współpracownikowi amerykańskiego wywiadu Edwardowi Snowdenowi, co, zdaniem senatora Johna McCaina, powin-no stać się przesłanką do urealnienia charakteru relacji między USA i Federacją Rosyjską.

Zdecydowane pogorszenie stosunków nastąpiło w wyniku kryzysu ukraińskiego zapoczątkowanego protestami na kijowskim Majdanie w grudniu 2013 roku, które doprowadziły do obalenia rządu prezydenta Wiktora Janukowycza. Zajęcie Krymu przez Rosję w lutym 2014 roku oraz wsparcie udzielane separatystom na wschodzie Ukrainy wywołały ostry sprzeciw społeczności międzynarodowej. Prezydent Obama odwołał plany uczestnictwa w spotkaniu grupy G8, których gospodarzem miała być Rosja, wstrzymano rozmowy na temat dwustronnych porozumień handlowych, a De-partament Obrony zawiesił kontakty wojskowe ze swoim rosyjskim odpowiedni-kiem. Dodatkowo administracja Obamy nałożyła nakierowane sankcje ekonomiczne na osoby odpowiedzialne za sytuację na wschodzie i południu Ukrainy, opierając się na warunkach International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) oraz Natio-nal Emergencies Act (NEA).

6 marca 2014 roku prezydent wydał rozporządzenie wykonawcze EO 13660 – Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine, które piętnowało działania osób zmierzających do podkopywania demokracji na Ukra-inie, a także działań zagrażających pokojowi, suwerenności oraz integralności te-rytorialnej. Kilka dni później, 16 marca, prezydent wydał kolejne rozporządzenie, EO 13661 – Blocking Property of Additional Persons Contributing to the Situation in Ukraine, które obarczało odpowiedzialnością za sytuację na Ukrainie Rosję.

486 J. Nichol, Russian Political, Economic, and Security Issues and U.S. Interests, CRS, 31 marca 2014, dostęp na: http://fas.org/sgp/crs/row/RL33407.pdf z dnia 15 grudnia 2014.

487 A. Gearan, U.S. Applies Sanctions against 10 More Russians in Magnitsky Case, „The Wa-shington Post”, 20 maja 2014, dostęp na: http://www.waWa-shingtonpost.com/world/national-security/

us-applies-sanctions-against-10-more-russians-in-magnitsky-case/2014/05/20/396f900a-e065-11e3-9743-bb9b59cde7b9_story.html z dnia 12 grudnia 2014; Russia Retaliates against New U.S. Sanctions,

„Huffi ngton Post”, 19 lipca 2014, dostęp na: http://www.huffi ngtonpost.com/2014/07/19/russia-us-sanctions_n_5601773.html z dnia 12 grudnia 2014.

EO 13661 przewidywało zamrożenie aktywów 11 podmiotów oraz restrykcje po-dróżne. Wśród osób objętych sankcjami znalazło się siedmiu przedstawicieli rosyj-skiej Dumy, czterech obywateli Ukrainy, w tym Wiktor Janukowycz i liderzy sepa-ratystów z okręgów wschodnich⁴⁸⁸. Następne rozporządzenie, EO 13662 – Blocking Property of Additional Persons Contributing to the Situation in Ukraine, rozszerzyło politykę sankcji USA na niektóre sektory rosyjskiej gospodarki. Lista SDN została uzupełniona o 16 dalszych podmiotów. Tym razem sankcje objęły jedne z najbogat-szych osób w Rosji, liderów politycznych, bliskich współpracowników prezydenta Putina oraz jedną instytucję fi nansową: Bank Rosja⁴⁸⁹. W odwecie Rosja zamieściła na swojej czarnej liście sankcyjnej dziewięciu amerykańskich ofi cjeli: prezydenckich asystentów, speakera Izby Reprezentantów oraz lidera senackiej większości.

Pod koniec kwietnia 2014 roku amerykańska lista SDN została rozszerzona o kolejne podmioty. Sankcje objęły siedem osób i 17 przedsiębiorstw powiązanych z prezydentem Putinem. Administracja Obamy rozszerzyła ograniczenia na eksport nowoczesnych technologii zbrojeniowych i zawiesiła przyznane wcześniej licencje eksportowe na te technologie. Na liście osób objętych sankcjami znaleźli się m.in.

Igor Sieczin, szef państwowego koncernu naftowego Rosnieft, zastępca szefa admi-nistracji Kremla Wiaczesław Wołodin, pełnomocny przedstawiciel prezydenta Fe-deracji Rosyjskiej na Krymie Oleg Bieławiencew, szef Federalnej Służby Ochrony (FSO) Jewgienij Murow i dyrektor państwowej korporacji Rostiech Siergiej Czemie-zow. Sankcje fi nansowe (zamrożenie aktywów) dotknęły przedsiębiorstwa branży fi nansowej, m.in. Grupę Inwestycyjną Abros z siedzibą w Petersburgu, Akwanika, Awia Group, ZEST, Investkapitałbank, Sobinbank oraz fi rmę gazową Czornomor-naftohaz działającą na Krymie. Ponadto Biały Dom zagroził wprowadzeniem sankcji wobec kluczowych gałęzi gospodarki Rosji, m.in. sektora fi nansowego, energetycz-nego, zbrojeniowego, metalurgicznego i wydobywczego.

W grudniu 2014 roku administracja Obamy nałożyła kolejne sankcje gospodar-cze, tym razem na podmioty działające na zajętym przez Rosjan Krymie. Rozporzą-dzenie EO 13685 – Blocking Property of Certain Persons and Prohibiting Certain Transactions with Respect to the Crimea Region of Ukraine zakazywało rozpoczy-nania nowych inwestycji na Krymie przez amerykańskie podmioty, nakładało zakaz eksportu do i importu na terytorium USA dóbr, usług i technologii pochodzących z tego regionu, a także blokowało każdy rodzaj transakcji fi nansowych z podmio-tami pochodzącymi z Krymu bez względu na miejsce zawierania tych transakcji⁴⁹⁰.

488 W tym Jelena Mizulina, działaczka anty-LGBT oraz autorka regulacji zakazujących adopcji ro-syjskich dzieci przez amerykańskie rodziny.

489 Głównymi akcjonariuszami Banku Rosja są bliscy sojusznicy Putina: Jurij Kowalczuk i Giennadij Timczenko. W następnym dniu po ogłoszeniu sankcji Visa i MasterCard wstrzymały rozliczenia w swoich systemach kart bankowych wydanych przez Bank Rosja, jego spółkę córkę Sobinbank oraz trzy instytucje kredytowe współpracujące z Bankiem Rosja.

490 P. Baker, U.S. Tightens Crimea Embargo to Pressure Russia, „The New York Times”, 19 grud-nia 2014, dostęp na: http://www.nytimes.com/2014/12/20/world/europe/us-tightens-crimea-embargo-to-pressure-russia.html z dnia 15 stycznia 2015.

Z tego powodu z krymskiego rynku wycofała się Visa Inc.⁴⁹¹ Visa i MasterCard za-przestały obsługiwania kilku rosyjskich banków zamieszczonych na amerykańskiej liście SDN.

Amerykańskie sankcje znalazły poparcie wśród państw Unii Europejskiej, nie-mniej jednak efektywność polityki sankcji multilateralnej jest bardzo trudna do oceny. Sytuacja gospodarcza Rosji zdecydowanie się pogarsza, ale niemożliwe jest wyizolowanie wpływu sankcji gospodarczych i fi nansowych na koniunkturę. Polity-ka sankcyjna nie zrealizowała dotychczas zakładanego celu, tj. oddania przez Rosję Krymu Ukrainie. Nie słabną też walki na wschodniej granicy z separatystami wspie-ranymi przez wojska rosyjskie.

491 A. Ostroukh, Visa Suspends Operations in Crimea, „The Wall Street Journal”, 26 grudnia 2014, dostęp na: http://www.wsj.com/articles/visa-suspends-operations-in-crimea-1419609876 z dnia 31 grud-nia 2014.

SKUTECZNOŚĆ SANKCJI GOSPODARCZYCH W OSIĄGANIU CELÓW POLITYKI

ZAGRANICZNEJ STANÓW ZJEDNOCZONYCH

Skuteczność⁴⁹² sankcji gospodarczych była przedmiotem licznych badań i dyskusji natury tak metodologicznej, jak i politycznej. Główny nacisk był kładziony na zde-fi niowanie pojęcia skuteczności sankcji oraz okoliczności, które ją determinują. Po-wstało wiele opracowań na ten temat, ale wypływające z nich wnioski były często podawane w wątpliwość lub podważane. Łączyła je jednak jedna, ogólna konklu-zja: sankcje ekonomiczne są nieskuteczne w realizacji celów polityki zagranicznej USA. W niniejszej pracy ta konkluzja zostanie poddana analizie dla sprawdzenia jej prawdziwości. Ocena skuteczności sankcji gospodarczych, nałożonych na mniejsze podmioty, najczęściej prywatne (indywidualne osoby lub przedsiębiorstwa), jest wy-soce utrudniona, chociażby ze względu na brak punktów odniesienia, tj. wskaźników makroekonomicznych, i brak dostępu do danych empirycznych.

5.1. POJĘCIE SKUTECZNOŚCI POLITYKI SANKCYJNEJ

Skuteczność polityki sankcyjnej należy rozpatrywać pod kątem ich sukcesów w re-alizacji celów polityki zagranicznej. Askari i współpracownicy słusznie oddzielają kwestię skuteczności polityki sankcyjnej od skuteczności sankcji gospodarczych⁴⁹³. Jako instrument ekonomicznego nacisku mają one za zadanie zaburzyć przepływ handlowy, fi nansowy lub inwestycyjny w celu stworzenia na tyle dotkliwych strat, że będą one w stanie skłonić podmiot-cel do zmiany zachowania. Z kolei Hufbauer i współpracownicy przejawiają progresywne podejście do zagadnienia skuteczności sankcji. Proponują, by rozpatrywać kwestię nie tyle tego, czy sankcje gospodarcze są skuteczne, ile tego, kiedy są skuteczne, które z celów polityki zagranicznej mają

492 W niniejszym opracowaniu termin „skuteczność” będzie stosowany wymiennie z terminem

„efektywność” ze względu na synonimiczność obydwu pojęć. Zob. M. Bańko (red.), Wielki słownik wy-razów obcych, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008.

493 H.G. Askari, J. Forrer, H. Teegen, J. Yang, Economic Sanctions…, op. cit., s. 14.

większe szanse realizacji przy zastosowaniu sankcji, które z jednostek-celów są bar-dziej wrażliwe na zastosowanie sankcji i w jaki sposób należy nakładać sankcje, by poprawić ich efektywność⁴⁹⁴.

Formuła sukcesu jest prosta: koszty polityczne i ekonomiczne niepodporządko-wania się wymaganiom kraju nakładającego sankcje powinny być dla podmiotu-celu większe niż koszty uległości. Problematyczną kwestią jest właściwe przewidzenie rodzajów i wielkości kosztów, jakie może ponieść podmiot objęty sankcjami, oraz,

Formuła sukcesu jest prosta: koszty polityczne i ekonomiczne niepodporządko-wania się wymaganiom kraju nakładającego sankcje powinny być dla podmiotu-celu większe niż koszty uległości. Problematyczną kwestią jest właściwe przewidzenie rodzajów i wielkości kosztów, jakie może ponieść podmiot objęty sankcjami, oraz,