Podział sankcji gospodarczych według kryterium jednostki

W przypadku pierwszego wymiaru, jednostek, których dotyczy kwestia zastosowa-nia sankcji, należy spojrzeć na problem sankcji z dwóch punktów widzezastosowa-nia, to jest od strony kraju-inicjatora i kraju-celu. Askari i współpracownicy wymieniają następują-ce jednostki inicjująnastępują-ce nałożenie sankcji:

• prezydent, rząd narodowy

• władze lokalne (stany, prowincje, województwa itp.)

• grupy interesu

• NGOs (organizacje non profi t, kościoły i związki wyznaniowe, zrzeszenia, uczelnie)

• organizacje międzynarodowe (ONZ, NATO, WTO)

• organizacje wielostronne (organizacje ochrony praw człowieka, partie poli-tyczne)

• organizacje regionalne (OAPEC, UE).

61 W.H. Kaempfer, A.D. Lowenberg, The Theory of International Economic Sanctions. A Public Choice Approach, „American Economic Review” 1988, t. 78, nr 4, s. 786–793.

62 H.G. Askari, J. Forrer, H. Teegen, J. Yang, Economic Sanctions…, op. cit., s. 90.

Prezydent USA cieszy się szeroką władzą w zakresie nakładania sankcji gospo-darczych, zwłaszcza jeśli chodzi o kwestię bezpieczeństwa narodowego i żywotnych interesów państwowych, realizowanych w ramach polityki zagranicznej. Nie ozna-cza to jednak, że działa poza wiedzą i zgodą Kongresu⁶³. Prezydent nakłada sankcje gospodarcze na mocy odpowiednich ustaw, wśród których najważniejsze to: Trading with the Enemy Act z 1917 roku (TWEA), Export Administration Act z 1969 roku (EAA) oraz International Emergency Economic Power Act z 1977 roku (IEEPA).

Ustawy te upoważniają go do częściowego lub całkowitego zakazu handlu oraz wstrzymania transakcji fi nansowych z obcymi krajami, grupami i osobami indywi-dualnymi z tych krajów. Egzekutywa może również zadecydować o zawieszeniu lub opóźnieniu udzielenia pomocy zagranicznej w ramach sec. 621 Foreign Assistance Act, która daje prezydentowi USA kompetencje w zakresie administrowania progra-mami pomocy zagranicznej. Z kolei sec. 2(b)(1) Export-Import Act z 1945 roku po-zwala prezydentowi na odmowę udzielania kredytów przez Export-Import Bank na rzecz niekomercyjnych celów, jeśli prezydent uzna, że ta odmowa leży w interesie narodowym Stanów Zjednoczonych⁶⁴.

Polityka bezpieczeństwa wchodzi w zakres zainteresowania wielu agend zalicza-nych do struktur egzekutywy, m.in. Białego Domu, National Security Council, De-partamentu Obrony, DeDe-partamentu Stanu, DeDe-partamentu Skarbu czy Homeland Se-curity. Instytucje te nierzadko konkurowały z sobą o uzyskanie akceptacji dla swoich projektów ze strony prezydenta. Prezydent na mocy art. I § 7 ust. 2 jest uprawniony do składania podpisu pod wszystkimi ustawami uchwalonymi przez Kongres, co de-cyduje o ich wiążącym charakterze. Przysługuje mu również prawo weta. Tak sfor-mułowane uprawnienia w ramach polityki zagranicznej stanowią słynne zaproszenie do walki między Kongresem a prezydentem⁶⁵. Tworząc konstytucję, obawiano się, że legislatywa będzie dominowała w strukturze władzy. XX wiek pokazał tendencję od-wrotną. Wzrost władzy prezydenta wynikał głównie z typu osobowości prezydentów, a także z charakteru czasów, w jakich przyszło im sprawować urząd⁶⁶.

Kongres jednak nie utracił swoich konstytucyjnych uprawnień w kwestii kształ-towania polityki zagranicznej. Jego wpływ jest szczególnie widoczny w konstruowa-niu budżetu i pracach odpowiednich komisji⁶⁷. W ramach działalności ustawodaw-czej Kongres USA nadaje mandat lub zachęca do nałożenia sankcji w wyjątkowych

63 Rolę prezydenta w tym zakresie polityki zagranicznej określa przede wszystkim artykuł II Kon-stytucji Stanów Zjednoczonych. Szerzej na ten temat w: P. Laidler, Konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki. Przewodnik, Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2007, s. 72–88.

64 G.C. Hufbauer, J.J. Schott, K.A. Elliott, B.A. Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, op. cit., s. 133.

65 Ł. Wordliczek, Kształtowanie się uprawnień prezydenta USA w polityce zagranicznej, Kraków:

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2003, s. 30.

66 P. Laidler, Urząd Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych. Konfl ikt kompetencji, Kra-ków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2004, s. 36. Jak zauważa spore grono badaczy, w gruncie rzeczy funkcjonują dwie konstytucje: ta pisana przez duże „K” z 1787 r. oraz ta przez małe „k”

powstała w wyniku działalności kolejnych prezydentów. Zob. Ł. Wordliczek, Kształtowanie się upraw-nień prezydenta USA…, op. cit., s. 30.

67 A. Mania, The National Security Council i amerykańska polityka wobec Europy Wschodniej w la-tach 1945–1960, Kraków: Uniwersytet Jagielloński, 1994, s. 18.

przypadkach. Restrykcje ekonomiczne, nakładane bezpośrednio przez Kongres, mogą być podzielone na trzy podstawowe kategorie. Po pierwsze, Kongres kieruje sankcje nie wobec konkretnych krajów, lecz raczej przeciwko konkretnym zachowaniom.

Zachęca on organy wykonawcze do nałożenia sankcji zwykle w postaci ograniczenia przepływu pomocy zagranicznej. Po drugie, w większości przypadków Kongres po-zwala prezydentowi wskazać naruszenie dokonane przez kraj-cel, a z drugiej strony dopuszcza uchylenie przez niego istniejącego reżimu sankcji, jeśli odbywa się to z dbałością o interes narodowy USA⁶⁸. Po trzecie, w przypadku gdy egzekutywa nie podejmuje sugerowanych przez Kongres kroków, może on ograniczyć pomoc woj-skową i gospodarczą dla danych państw w przepisach ustawy budżetowej. Prezydent, świadomy takiej alternatywy, może podjąć działania wyprzedzające, polegające na nałożeniu sankcji na mocy przepisów określających kompetencje egzekutywy, licząc na to, że Kongres nie zarządzi ostrzejszego reżimu⁶⁹. Poniższy wykres przedstawia udział Kongresu w inicjowaniu sankcji w latach 1940–1989.

Wykres 3. Wzrastające zaangażowanie Kongresu w politykę sankcyjną w latach 1940–1989

Źródło: opracowanie na podstawie G.C. Hufbauer, J.J. Schott, K.A. Elliott, B. Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, op. cit., s. 46.

68 Kongres zwykle wzywa do nałożenia sankcji wobec rządu, który skonfi skował własność USA, dokonał zamachu stanu na demokratycznie wybrany rząd, wspiera międzynarodowy terroryzm, łamie prawa człowieka, nie podjął współpracy z rządem USA w zakresie walki z handlem narkotykami oraz jest zaangażowany w rozprzestrzenianie broni masowego rażenia.

69 Przykładowo liczne projekty ustawy budżetowej, wysuwane przez członków Kongresu, spowodo-wały zaostrzenie przez prezydenta Billa Clintona sankcji wobec Iranu w 1995 r. na mocy IEEPA z obawy przed przejęciem inicjatywy przez legislatywę. Zob. A. Mania, The National Security Council…, op. cit., s. 134.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

1940–69 1970–79 1980–89

liczba przypadków

sankcje inicjowane przez Kongres

brak udziału Kongresu w inicjowaniu sankcji

We wczesnych latach powojennych poprawka do Foreign Assistance Act z 1962 roku, wysunięta przez senatora Bourke’a B. Hickenloopera, przyspieszyła podjęcie działań przez egzekutywę w wielu sprawach konfi skaty mienia USA w latach 60.

Był to bardzo rzadki, jak na dwudziestolecie powojenne, przykład sankcji inicjo-wanych przez Kongres. Jednak w latach 70. i 80. Kongres coraz silniej naciskał na wprowadzenie sankcji gospodarczych. Przykładowo próbował wymóc na egzekuty-wie wpisanie ochrony praw człoegzekuty-wieka na stałe w zakres priorytetów amerykańskiej dyplomacji⁷⁰. Poprawki do Foreign Assistance Act z 1962 i Trade Act z 1974 roku, uchwalone w tym dwudziestoleciu, nadawały mandat prawny sankcjom nakładanym na kraje łamiące prawa człowieka, wspierające międzynarodowy terroryzm oraz pro-dukcję i dystrybucję narkotyków⁷¹.

W latach 90. nastąpiła silna intensyfi kacja działań Kongresu podejmowanych w ramach polityki sankcyjnej⁷². Zakończenie zimnej wojny przesunęło zagrożenie ze strony bloku państw komunistycznych na nowych graczy. Na arenie międzynarodo-wej swoją obecność zaznaczyły wtedy inne państwa, tj. Chińska Republika Ludowa, Wielka Brytania i Francja. W USA wzmocniły swoją pozycję grupy będące w stanie wpływać na kształt polityki zagranicznej⁷³. Silniejsze grupy nacisku z powodzeniem mobilizowały członków Kongresu i urzędników szczebla stanowego do podejmo-wania inicjatywy ustawodawczej. W wyniku nasilającej się presji pojawiły się nowe programy sankcji gospodarczych lub zaostrzono już istniejące, funkcjonujące wobec Iranu, Libii, Kuby, Birmy, Nigerii i Sudanu. Wykres 4 przedstawia porównanie liczby sankcji inicjowanych przez egzekutywę i legislatywę w latach 1990–2002⁷⁴.

Kongres uchwalił Helms-Burton Act z 1996 roku, skierowany wobec Kuby (Libertad)⁷⁵, oraz Iran and Libya Sanctions Act z 1996 roku (ILSA), dopuszczające nałożenie sankcji wtórnych (tzw. secondary sanctions) na kraje trzecie, które nie podporządkowałyby się restrykcjom handlowym i fi nansowym nałożonym przez USA na kraje-cele⁷⁶. W 1998 roku poprawka Glenna do Arms Export Control Act z 1976 roku dostarczyła podstawę prawną dopuszczającą nałożenie sankcji na Indie

70 A. Mania, Détente i polityka Stanów Zjednoczonych wobec Europy Wschodniej styczeń 1969– sty-czeń 1981, Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2003, s. 47–48.

71 Za czasów administracji Jimmy’ego Cartera Kongres silnie naciskał na zaostrzenie kontroli eks-portu do Iraku (poprawka Fenwicka do Export Administration Act), ponieważ Irak został uznany za kraj wspierający działalność terrorystyczną. Kongres wykazał się również niezwykłą asertywnością, nie tylko nie dopuszczając do rozluźnienia reżimu sankcji nałożonego przez prezydenta Ronalda Reagana na Afry-kę Południową (IEEPA), ale dokładając też nowe formy sankcji. Zob. G.C. Hufbauer, J.J. Schott, K.A.

Elliott, B. Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, op. cit., s. 135.

72 Rosnący trend w liczbie nakładanych sankcji ogółem był tak charakterystyczny dla lat 90., że określono ten czas mianem „dekady sankcji”.

73 Wypłynęły również nowe kwestie, które miały wejść głębiej w obszar zainteresowania amery-kańskiej dyplomacji, np. konfl ikty etniczne, wojny domowe oraz ochrona praw człowieka i rządów de-mokracji.

74 Dokładnie do września 2002 r. Pominięto w danych sankcje multilateralne nakładane w tych la-tach przez ONZ.

75 Znaną również jako Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act z 1996 r. (Title 22, sec. 6021–

6091, P.L. 104–114).

76 Sankcje wtórne zwykle wywoływały oburzenie i ostry sprzeciw krajów trzecich, w szczególnoś ci sprzymierzeńców Stanów Zjednoczonych. Prezydent uchylał sankcje wtórne w imię obrony interesu

na-i Pakna-istan (bez możlna-iwość uchyleń prezydenckna-ich) w konsekwencjna-i dokonanna-ia przez obydwa te kraje prób broni jądrowej. Rok później Kongres przywrócił prezydentowi prawo stosowania uchyleń, a po wydarzeniach z 11 września 2001 roku sankcje nało-żone na Indie i Pakistan zostały zniesione w ramach formowania kampanii antyterro-rystycznej. W 1998 roku kolejna ustawa International Religious Freedom Act groziła nałożeniem sankcji na reżimy zaangażowane w prześladowania religijne. Potencjal-nie do nałożenia sankcji według tych przepisów kwalifi kowało się około 77 krajów, jednak efekty działania tej ustawy były ograniczone, ponieważ kolejni prezydenci wykorzystywali możliwość uchyleń, by uniknąć nałożenia sankcji⁷⁷. W 2000 roku na mocy The Victims of Traffi cking and Violence Protection Act wycofywano określone typy pomocy zagranicznej z krajów, które nie współpracowały lub niewystarczająco współpracowały z USA w walce z handlem żywym towarem⁷⁸.

Wykres 4. Sankcje nakładane przez Stany Zjednoczone na aktorów państwowych w latach 1992–2002

Źródło: M.L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions…, op. cit., s. 20.

Począwszy od późnych lat 80., na kształt i kierunek polityki zagranicznej wpływ miały również władze stanowe i lokalne USA. Sukcesy ruchu antyrasistowskiego w tej dekadzie⁷⁹ popchnęły władze stanowe i lokalne do kontynuowania polityki sankcyjnej w latach 90. wobec krajów łamiących prawa człowieka, tj. Birmy,

Nige-rodowego, by uniknąć rozpadu sojuszy międzynarodowych o kluczowym znaczeniu dla USA, np. z kra-jami UE.

77 G.C. Hufbauer, J.J. Schott, K.A. Elliott, B.A. Oegg, Economic Sanctions Reconsidered…, op. cit., s. 136.

78 M.L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions…, op. cit., s. 19.

79 W ramach działań tego ruchu 23 stany i 80 miast zastosowało bojkot towarów pochodzących z Afryki Południowej, w imię protestu przeciwko segregacji rasowej.

0 2 4 6 8 10 12

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

liczba sankcji

sankcje inicjowane przez egzekutywę i Kongres sankcje inicjowane przez Kongres

sankcje inicjowane przez egzekutywę

rii i Indonezji⁸⁰. Władze stanowe i lokalne próbują wpłynąć na zachowania innych krajów poprzez sankcje nakładane na zagraniczne przedsiębiorstwa działające na ich terenie, wykorzystując w tym celu portfolia funduszy emerytalnych i regulacje dotyczące zakupów publicznych⁸¹. Legalność takich działań często była poddawa-na ostrym dyskusjom i stawała się przedmiotem procesów sądowych. Broniąc się, urzędnicy stanowi i lokalni argumentowali, że podatnicy mają prawo decydować, jak są wydawane ich pieniądze. Przepisy konstytucji, mimo że szanowały prawa władz stanowych na wielu płaszczyznach, przyznawały jednak kompetencje w kwestii spraw zagranicznych i handlu zagranicznego prezydentowi oraz Kongresowi.

W latach 90. wzrósł także wpływ grup interesu na politykę zagraniczną USA, zwłaszcza lobby etnicznych i religijnych. Po części wynikało to z wykształcenia się po zakończeniu zimnej wojny bardziej bezpiecznego środowiska międzynarodowe-go, które ułatwiało ich powstawanie i rozwój; ich działalność nie była ograniczana priorytetami polityki zimnowojennej. Dodatkowo rozwojowi lobby sprzyjały zmiany technologiczne. Dostępność i przyspieszenie transferu informacji umożliwiało stwo-rzenie międzynarodowych sieci, które łączyły grupy o podobnych zapatrywaniach w kraju i za granicą, zwiększając ich siłę wpływu w Waszyngtonie⁸². Godny odno-towania jest sukces The American Israel Public Affairs Committee w kształtowaniu sankcyjnego podejścia do sprawy irańskiej w latach 90. oraz Families of Pan Am 103 w kwestii polityki Stanów Zjednoczonych wobec Libii.

Globalne zmiany polityczne i ekonomiczne nie tylko otwarły drogę intensyfi ka-cji stosowania sankka-cji, ale jednocześnie ugruntowały wobec nich krajową opozycję, szczególnie wśród amerykańskich przedsiębiorców. Postępująca polityka sankcyjna Kongresu zainspirowała powstanie USA*Engage, organizacji walczącej o intere-sy przedsiębiorców. Swój opór wobec sankcji unilateralnych USA uzasadniała ona kosztami, które niosą z sobą sankcje dla amerykańskiej gospodarki⁸³. Przedsiębiorcy zaczęli się borykać z szybkimi zmianami gospodarczymi wywołanymi procesami globalizacyjnymi, tj. wzrastającą współzależnością gospodarek światowych, szyb-kością dokonywania transakcji, zbyt wolnym przepływem technologii, co w duecie z sankcjami gospodarczymi, nałożonymi przez rząd, podnosiło koszty ich

działal-80 Przedmiotem protestów jest również ludobójstwo dokonane w Darfurze. Zob. G.C. Hufbauer, J.J. Schott, K.A. Elliott, B.A. Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, op. cit., s. 136.

81 Ankieta przeprowadzona przez Organization for International Investment w 2001 r. ujawniła, że w latach 90. przyjęto 33 przepisy prawa dotyczące stanowych i lokalnych zakupów rządowych. Niektóre z tych przepisów zakazywały agencjom publicznym zakupu dóbr i usług od przedsiębiorstw prowadzą-cych działalność z partnerami w krajach-celach, na które nałożono sankcje. Jeśli zaś chodzi o fundusze emerytalne, to niektóre przepisy wymagały, by publiczne i prywatne fundusze nie wykupywały jed-nostek, przedsiębiorstw i instytucji dokonujących transakcji handlowych lub/i fi nansowych z krajem--celem. Zob. State and Municipal Sanctions Report, 23 maja 2001 r., dostęp na: www.ofi i.org z dnia 22 lipca 2008.

82 W.H. Reincke, The Other World Wide Web. Global Public Policy Networks, „Foreign Policy”, zima 1999/2000, s. 44–57.

83 M.L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions…, op. cit., s. 21.

ności, zamykając rynki zbytu w krajach objętych sankcjami, i groziło zerwaniem kontaktów handlowych⁸⁴.

Opozycję wobec stosowania sankcji budowały też różne organizacje humanitarne i religijne⁸⁵. W swej argumentacji przeciwko implementacji sankcji gospodarczych opierały się przede wszystkim na humanitarnych konsekwencjach zastosowania ta-kiej formy nacisku ekonomicznego oraz na kwestii naruszania prawa międzynaro-dowego. Dodatkowo coraz większa liczba naukowców i byłych polityków wyrażała swoje obawy odnośnie do szkodliwości agresywnej polityki sankcyjnej dla polityki zagranicznej Stanów Zjednoczonych⁸⁶.

Reasumując, nielinearny trend zastosowania sankcji na przełomie wieków XX i XXI może być wyjaśniony faktem umacniania się wpływów grup społecznych o konkurujących z sobą interesach. Ta nowa jakość grup nacisku została uzyskana dzięki procesom globalizacyjnym, nowej pozycji USA w systemie międzynarodo-wym oraz możliwościom, jakie stworzyła im era postzimnowojenna w tworzeniu po-lityki zagranicznej. Podczas gdy silny wzrost liczby sankcji, przyjętych w pierwszej połowie lat 90., odzwierciedla poszerzenie globalnych interesów USA i ewolucję innych aktorów stosunków międzynarodowych i dodatkowych form sankcji, druga połowa dekady wskazuje na umacniającą się pozycję lobby religijnych, etnicznych oraz innych uczestników krajowej sceny politycznej⁸⁷.

Zakończenie zimnej wojny, które nastąpiło po upadku Związku Radzieckiego, pozwoliło również na aktywizację polityki sankcyjnej organizacji międzynarodo-wych, w szczególności ONZ. Rozdział VII Karty Narodów Zjednoczonych dopusz-cza zastosowanie multilateralnych sankcji gospodarczych w przypadku zagroże-nia bezpieczeństwa i pokoju międzynarodowego⁸⁸, jednak hamującym czynnikiem szybkiego reagowania są trudności w uzyskaniu konsensusu w szeregach stałych członków Rady Bezpieczeństwa ONZ. Nie zmienia to jednak faktu, że w latach 90.

ONZ nałożyła większą liczbę sankcji niż w ciągu 45 lat wcześniej. Przed 1990 ro-kiem Rada Bezpieczeństwa zgodziła się na ich nałożenie dwukrotnie, na reżim białej mniejszości w Rodezji i Republice Południowej Afryki. Po 1990 roku ONZ prowa-dziła dużo aktywniejszą politykę sankcyjną, choć jej charakter zmienił się istotnie po dramatycznych konsekwencjach humanitarnych wynikłych z nałożenia sankcji gospodarczych na Irak i Haiti⁸⁹. W drugiej połowie lat 90. ONZ zrezygnowała ze stosowania całkowitego embarga handlowego na rzecz wykorzystania pewnych form tzw. sankcji nakierowanych (smart sanctions, targeted sanctions) – embarga na

84 Kraje objęte sankcjami tworzyły lub wzmacniały powiązania z przedsiębiorcami europejskimi i azjatyckimi, co stało na przeszkodzie późniejszemu odnowieniu kontaktów, kiedy sankcje zostały-by zniesione lub wygasłyzostały-by. Zob. D.L. Losman, Economic Sanctions. An Emerging Business Menace,

„Business Economics” 1998, t. 33, s. 37–42.

85 Wśród tych organizacji znalazły się np. Voices in the Wilderness, Campaign against Sanctions on Iraq, Christian Aid.

86 M.L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions…, op. cit., s. 22.

87 Ibidem, s. 23.

88 Art. 41, rozdz. VII Karty Narodów Zjednoczonych.

89 Więcej na ten temat zob.: A. Arnove (red.), Iraq under Siege. The Deadly Impact of Sanctions and War, Cambridge, MA: South End Press, 2002; R. Pezzullo, Plunging into Haiti…, op. cit.; G. Simons, Targeting Iraq. Sanctions and Boming in US Policy, London: Saqi Books, 2002.

broń, restrykcji dotyczących podróżowania lub zamrożenia aktywów fi nansowych.

Obostrzenia mogą także dotyczyć eksportu specyfi cznych i lukratywnych dóbr, np.

diamentów pochodzących z regionów Angoli czy Sierra Leone, a kontrolowanych przez rebeliantów⁹⁰.

1.4.2. Podział sankcji gospodarczych według kryterium adresata