Sankcje ekonomiczne na tle innych instrumentów polityki zagranicznej

Państwo realizuje swoje interesy narodowe, wykorzystując właściwie skrojoną na swoje potrzeby strategię. Dziedzina studiów strategicznych obfi tuje w liczne ujęcia kategorii strategii. Bolesław Balcerowicz podkreśla, że to, co łączy zdecydowaną większość defi nicji, to skoncentrowanie na sposobach osiągnięcia celów politycz-nych w ustalonym kontekście (stanie otoczenia wewnętrznego [zasoby, instrumenty itp.] oraz uwarunkowań zewnętrznych). Realizacja celów strategicznych pociąga za sobą zastosowanie określonych instrumentów we właściwej kombinacji i ustalonym zakresie.

Instrumenty polityki zagranicznej można podzielić według kilku podstawowych kryteriów, które zostały przedstawione w poniższej tabeli.

Tabela 1. Klasyfi kacja instrumentów polityki zagranicznej państwa

Kryterium podziału Rodzaje instrumentów polityki zagranicznej

Przykłady instrumentów polityki zagranicznej przedmiotowe polityczne (dyplomatyczne) negocjacje

dobre usługi i mediacja komisje badań koncyliacja

ekonomiczne sankcje gospodarcze

pomoc gospodarcza

13 Grupy nacisku defi niowane są jako grupy względnie zorganizowane, o własnych, sprecyzowa-nych celach działania, dążące do wywierania wpływu lub uczestniczenia w procesie formułowania i rea-lizacji polityki państwa. Zob. T. Łoś-Nowak, Grupy nacisku w stosunkach międzynarodowych, „Stosunki Międzynarodowe” 2003, nr 1–2, s. 71. Katarzyna Rud posuwa się nawet do stwierdzenia, że „lobbying na styku polityki zagranicznej państwa jest komplementarny wobec dyplomacji”. Zob. K. Rud, Lobbying międzynarodowy – próba defi nicji, „Stosunki Międzynarodowe” 2001, nr 3–4, s. 205.

przedmiotowe militarne zbrojenia działania wojenne

zagraniczna obecność wojskowa pomoc wojskowa

psychospołeczne dyplomacja kulturalna propaganda

czas trwania krótkofalowe komisje badań

średniofalowe negocjacje

długofalowe wywiad

sposób oddziaływania bilateralne pomoc zagraniczna multilateralne sankcje gospodarcze

udział w operacjach pokojowych nastawienie w polityce

zagranicznej

przyjazne

(friendly, persuasive)

pomoc humanitarna

przyznanie preferencyjnych stawek celnych

wrogie

(hostile, coersive)

podjęcie działań zbrojnych zawieszenie kontaktów dyplomatycznych groźba nałożenia sankcji

Źródło: opracowanie własne na podstawie J. Zając, Środki i metody oddziaływania USA w bliskowschod-nim procesie pokojowym (1991–2000), Warszawa: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, 2004, s. 16–30; Z.J. Pietraś, Podstawy teorii stosunków międzynarodowych, Lublin: Międzyuczelniany Instytut Nauk Politycznych UMCS, 1986, s. 86.

Spośród czterech wyżej wymienionych kryteriów najczęściej stosowane jest kry-terium przedmiotowe, które dzieli instrumenty polityki zagranicznej na instrumenty polityczne, wojskowe, psychospołeczne i ekonomiczne.

1.1.1. Instrumenty polityczne polityki zagranicznej

Do instrumentów politycznych polityki zagranicznej są zaliczane wszelkie oświad-czenia i deklaracje polityczne oraz szeroko pojęte działania dyplomatyczne. Czę-stokroć stawia się znak równości między polityką zagraniczną i dyplomacją, co przekreś la możliwość wyszczególnienia dyplomacji jako jednego z instrumentów polityki zagranicznej.

Dyplomację utożsamia się zazwyczaj z prowadzeniem rokowań i pokojowym rozwiązywaniem sporów. Jest to jednak podejście dosyć jednostronne, ponieważ ne-gocjacje międzynarodowe i pokojowe rozwiązywanie sporów są wymieniane jako najważniejsze, lecz nie jedyne komponenty dyplomacji. Do instrumentów pokojowe-go załatwiania sporów zalicza się rokowania bezpośrednie, dobre usługi i mediację, posiedzenia komisji badań oraz koncyliację. Marek Pietraś¹⁴ pojęcie dyplomacji

opi-14 M. Pietraś, Międzynarodowe stosunki polityczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skło-dowskiej, Lublin 2006, s. 17–24.

suje w trzech wymiarach, jako: 1) ofi cjalną działalność państwa realizującą jego ze-wnętrzne funkcje, 2) zespół metod i środków polityki zagranicznej państwa, 3) aparat organizacyjny oraz zespół ludzi obdarzonych odpowiednimi kwalifi kacjami. W za-kresie pojęciowym dyplomacji mieści się również pojęcie dyplomacji prewencyjnej, obejmującej działania nakierowane na złagodzenie napięć, które mogą przerodzić się w konfl ikt, lub – jeśli konfl ikt wybuchnie – na szybkie jego powstrzymanie i usunię-cie przyczyn.

Dyplomacja towarzyszy ludzkości od zarania dziejów, jednakże współczes-ny, nonpolarny system międzynarodowy, charakteryzujący się licznymi ośrodkami wpływu, coraz częściej niepaństwowymi, znacząco komplikuje prowadzenie dyplo-macji. Duża liczebność uczestników stosunków międzynarodowych przekłada się na mniejszą przewidywalność stałych struktur i relacji, które określają pozycję uni-polarną, bipolarną i multipolarną. Alianse tracą na znaczeniu, ponieważ wymagają względnej przewidywalności zagrożeń, perspektyw i zobowiązań. Relacje między państwami i uczestnikami niepaństwowymi stają się wybiórcze i warunkowane bie-żącą potrzebą. Coraz trudniej klasyfi kować inne kraje jako sprzymierzeńców lub wrogów; współpracują one z sobą w pewnych kwestiach, w innych się spierają. Jak słusznie zauważa Marek Pietraś, cechą charakterystyczną ładu postzimnowojennego jest częste odwoływanie się do wysiłków dyplomatycznych, co jest przesłanką trwa-łości i stabilności środowiska międzynarodowego – wartości objętych obecnie spe-cjalną ochroną. Pogłębiająca się złożoność i ogromna dynamika zmian w obszarze stosunków międzynarodowych w pierwszej dekadzie XXI wieku i latach kolejnych nie potwierdzają tezy odnoszącej się do stabilności otoczenia międzynarodowego.

1.1.2. Instrumenty wojskowe polityki zagranicznej

Zasada adekwatności zastosowanego instrumentu polityki zagranicznej do bieżące-go kształtu i charakteru stosunków międzynarodowych obowiązuje również, a może przede wszystkim, w przypadku użycia instrumentów wojskowych. Państwo stosuje instrumenty militarne wtedy, gdy jest przekonane, że istniejący na arenie między-narodowej układ umożliwi realizację celów polityki zagranicznej. USA ze względu na swój nowoczesny i zasobny arsenał zbrojeniowy, a także dzięki łatwości i szyb-kości przerzucania wojsk na duże odległości, może liczyć na wysoką skuteczność w osiąganiu celów politycznych z wykorzystaniem między innymi instrumentów wojskowych.

Wśród podstawowych militarnych instrumentów polityki zagranicznej wymienia się przede wszystkim: wojnę, akcje wojskowe o niskiej intensywności (low-intensity confl ict), tajne operacje (covert operation), rozbudowę potencjału wojskowego, two-rzenie pokoju (peacemaking), pomoc humanitarną, utrzymanie pokoju (peacekee-ping), wprowadzanie pokoju (peace enforcement), odbudowę państwa (nation buil-ding), akcje policji oraz transfer broni.

Jak argumentuje Joseph S. Nye, w ostatnich czasach rola siły militarnej uległa zmianie. Było to spowodowane przede wszystkim postępem naukowym i

technolo-gicznym, który z jednej strony uczynił Stany Zjednoczone globalną potęgą, a z dru-giej zwiększył ciężar ekonomiczny i społeczny podbojów z użyciem instrumentów wojskowych. Dodatkowo nowoczesne technologie informacyjne przyczyniły się do podsycania nacjonalizmów, które utrudniły sprawowanie władzy nad świadomością społeczną przez dotychczasowe potęgi światowe. Zimna wojna pokazała, że Stany Zjednoczone były w gruncie rzeczy nieprzygotowane na wydarzenia stanowiące dla nich zaskoczenie. Rząd USA uciekał się wtedy często do argumentów siły. Doświad-czenia lat postzimnowojennych udowadniają, że hard power nie wystarcza do re-alizacji rozległych celów polityki zagranicznej państw. Dzięki niej można wygrać wojnę, ale trudniej jest osiągnąć pokój.

1.1.3. Instrumenty psychospołeczne polityki zagranicznej

Polityka zagraniczna obejmuje dodatkowo stosowanie instrumentów psychospołecz-nych w ramach tzw. dyplomacji publicznej i propagandy. Dyplomacja publiczna to dwustronna, dialogowa forma polityki komunikowania międzynarodowego, skiero-wana do publiczności za granicą, realizoskiero-wana dzięki wspieraniu pozytywnego wize-runku kraju i kształtowaniu pozytywnych postaw wobec kraju nadawcy. Kształtowa-nie opinii publicznej jest determinowane celami politycznymi i interesami, które rząd danego państwa pragnie urzeczywistnić, zwłaszcza gdy potrzebuje on do realizacji tych celów akceptacji i aprobaty społecznej. Dyplomacja publiczna ma za zadanie nie tylko informować, ale i wyjaśniać prowadzoną politykę zagraniczną i krajową, a także wzmacniać wzajemne szeroko pojęte zrozumienie pomiędzy krajami i naro-dami. Wychodzi ona poza tradycyjnie rozumianą dyplomację, obejmując działania zmierzające do kształtowania przez rząd opinii publicznej w innych krajach, inter-akcji między prywatnymi grupami i interesami w dwóch krajach oraz transmitowa-nia informacji i idei, tym samym wzmactransmitowa-niając krajową soft power. Dlatego, jako instrument psychospołeczny, dyplomacja publiczna służy podniesieniu atrakcyjności wyżej wymienionych zasobów w celu poprawienia skuteczności i racjonalności po-lityki danego kraju.

Joseph S. Nye przewiduje, że znaczenie soft power w erze informacji będzie sys-tematycznie rosnąć, co nie tyle wynika z ofi cjalnych działań narodów, ile jest spo-łecznym i ekonomicznym skutkiem ubocznym. Tylko kraje, które potrafi ą trafnie diagnozować pojawiające się problemy i skutecznie sobie z nimi radzić, mogą liczyć na wzrost swojej atrakcyjności w oczach tak sprzymierzeńców, jak i dotychczaso-wych wrogów.

Z kolei propaganda jest próbą kształtowania percepcji, manipulowania myślami i bezpośrednimi zachowaniami w celu osiągnięcia takich reakcji, które są zgodne z pożądanymi intencjami propagandzisty. Autorzy tej defi nicji, Garth S. Jowett i Vic-toria O’Donnell, podkreślają celowy i systematyczny charakter propagandy. W na-ukach społecznych często traktuje się propagandę i opinię publiczną jako dwa dopeł-niające się wzajemnie zjawiska.

Dyplomacja publiczna – jak uznaje wielu autorów – tym różni się od propagandy, że zawsze operuje potwierdzonymi faktami, tymczasem propaganda jest oparta za-równo na faktach, jak i na kłamstwach, w zależności od kontekstu relacji pomiędzy obydwoma krajami. Niektórzy badacze pomijają aspekt moralny propagandy, twier-dząc, że jest ona powoli zastępowana przez pojęcie dyplomacji publicznej. Uważają oni, że jej negatywny wydźwięk jest dziedzictwem dyplomacji publicznej prowadzo-nej przez reżimy faszystowskie, dyktatorskie i komunistyczne.

1.1.4. Instrumenty ekonomiczne polityki zagranicznej

Ekonomiczne instrumenty polityki zagranicznej ustanawiają i regulują międzypań-stwowy przepływ dóbr i usług oraz środków płatniczych. Według Jana Winieckiego pojęcie ekonomicznych środków polityki zagranicznej ma węższy zakres niż poję-cie środków zewnętrznej polityki ekonomicznej. Zagraniczna polityka ekonomiczna wskazuje wyraźnie, że skutków podjętych w ramach jej działań należy szukać w sfe-rze międzynarodowych stosunków gospodarczych. Decyzje zastosowania ekono-micznych środków polityki zagranicznej będą wywierać skutki w sferze międzyna-rodowych stosunków politycznych. Dlatego defi nicja tych środków będzie zawierać się, zdaniem J. Winieckiego, w pojęciu środków zewnętrznych polityki ekonomicz-nej państwa.

Zastosowanie instrumentów ekonomicznych jest uzależnione od zasięgu i skali stosunków między państwami, układu sił na arenie międzynarodowej, obowiązują-cych przepisów prawa międzynarodowego i opinii międzynarodowej, które tworzą określone otoczenie utrudniające lub ułatwiające zastosowanie wybranych instru-mentów polityki zagranicznej.

Ekonomiczne środki polityki zagranicznej były stosowane od starożytności, jed-nak wzrost znaczenia instrumentów ekonomicznych w polityce zagranicznej datuje się na okres po II wojnie światowej. Po pierwsze, rosnąca popularność użycia in-strumentów ekonomicznych mogła być spowodowana zmianą postrzegania wojny jako alternatywnego środka realizacji celów polityki zagranicznej ze względu na katastrofalne konsekwencje zastosowania broni masowego rażenia. Po drugie, ogra-niczenie użycia instrumentów wojskowych było w tym okresie wynikiem zmiany układu sił na arenie międzynarodowej, negatywnego stanowiska opinii publicznej wobec wszczynania wojen, a także zawarcia przez państwa porozumień międzyna-rodowych, zabraniających uciekania się do wojny jako środka rozstrzygania spo-rów. Wojna przestała gwarantować zwycięstwo, dlatego konkurencja przeniosła się na płaszczyznę ekonomiczną. Ekonomiczne instrumenty polityki zagranicznej stały się bardzo popularne w latach 50. i 60. XX wieku, kiedy to mocarstwa po obu stro-nach żelaznej kurtyny rywalizowały o strefy wpływów, oferując pomoc gospodarczą i techniczną szczególnie krajom rozwijającym się Afryki, Azji i Ameryki Łacińskiej.

Instrumenty ekonomiczne polityki zagranicznej można podzielić według kilku kryteriów, jednak najbardziej podstawowy jest podział przedmiotowy. Do ekono-micznych instrumentów polityki zagranicznej zalicza się:

1. Instrumenty taryfowe (cło) 2. Instrumenty pozataryfowe:

• ograniczenia ilościowe, w tym licencje importowe

• dobrowolne ograniczenie eksportowe

• normy techniczne i sanitarne

• zakupy rządowe towarów importowych

• wymóg składnika krajowego

• reguły pochodzenia określające, jaka część wartości produktu sprzedawa-nego na warunkach preferencyjnych musi być dodana na obszarze dasprzedawa-nego ugrupowania

• dobrowolne ograniczenie eksportu (voluntary export restraints – VER) 3. Subsydia produkcyjne i eksportowe

4. Dumping oraz cła antydumpingowe 5. Sterowanie kapitałem prywatnym

6. Porozumienia międzynarodowe oraz regionalne o charakterze gospodarczym 7. Porozumienia państw-dostawców dotyczące poziomu sprzedaży i cen danych

dóbr

8. Pomoc gospodarcza

9. Sankcje gospodarcze, które mogą obejmować również zastosowanie instru-mentów taryfowych, pozataryfowych i innych

10. Międzynarodowy wywiad gospodarczy.

Powyższy podział ekonomicznych instrumentów polityki zagranicznej pociąga za sobą refl eksję na temat sposobów stosowania tychże instrumentów. Można wyróżnić pozytywną i negatywną metodę zastosowania środków ekonomicznych w polityce zagranicznej. Do instrumentów pozytywnych należy zaliczyć wszelkie formy po-mocy gospodarczej (w tym humanitarnej), a także udzielanie preferencji celnych, przyznawanie licencji eksportowych, gwarancje dla prywatnego kapitału itp. Grupa instrumentów negatywnych obejmuje różnorakie rodzaje sankcji ekonomicznych, wśród nich przede wszystkim: embargo, bojkot, manipulowanie polityką celną, two-rzenie czarnych list, kontyngenty eksportowe i importowe, dumping, zamrożenie ak-tywów, konfi skata kapitału fi nansowego, zawieszenie pomocy fi nansowej.

Gros spośród wyżej wspomnianych instrumentów służy ograniczeniom wymiany handlowej pomiędzy krajami. Stosowanie instrumentów taryfowych czy pozataryfo-wych staje się przedmiotem licznych politycznych i społecznych kontrowersji, po-nieważ w większości przypadków wiąże się ono ze stratą netto dla gospodarki kraju, który je wprowadził. Z drugiej strony instrumenty ekonomiczne są stosowane w celu realizacji konkretnych założeń polityki zagranicznej, dlatego zdarza się, że kwestia ich racjonalności ekonomicznej staje się dla rządów poszczególnych państw sprawą drugorzędną.

Działania państwa w zakresie realizacji celów polityki zagranicznej powinny cechować się adekwatnością doboru instrumentów, właściwą ich kombinacją pod względem jakościowym i ilościowym, a także precyzyjnie określoną intensywnością i dynamiką ich zastosowania. Istotną rolę odgrywa tu również prawidłowe oszaco-wanie własnych możliwości i możliwości innych aktorów stosunków

międzynarodo-wych wraz z oceną rezultatów prowadzonej polityki. W przypadku niezadowalają-cej reakcji adresatów i społeczności międzynarodowej na zastosowane instrumenty powinna nastąpić korekta metod ich użycia, co pozwoli ograniczyć wynikłe z tego postępowania straty. Skuteczność i efektywność działalności państwa na arenie między narodowej opiera się bowiem na takim wykorzystaniu uwarunkowań, metod i środków, które zmierzają do minimalizacji negatywnych skutków ubocznych przy jednoczesnej maksymalizacji skutków pozytywnych i neutralnych.