Sankcje nakierowane – przyszłość polityki sankcyjnej

Po tragicznej w skutkach polityce sankcji multilateralnych wobec Iraku, która po-ciągnęła za sobą ogromne straty humanitarne dla jego społeczeństwa, pojawiła się potrzeba zrewidowania kształtu i narzędzi polityki sankcyjnej. Nakładanie sankcji miało być poprzedzone skrupulatną analizą każdego przypadku pod kątem charak-terystyki danego kraju-celu w celu zastosowania bardziej selektywnych i nakiero-wanych bezpośrednio na decydentów politycznych narzędzi nacisku. Działania te dały początek koncepcji tzw. smart sanctions⁶⁶⁰. Sankcje nakierowane nie są syno-nimem sankcji selektywnych. Sankcje selektywne to okrojone sankcje całkowite (comprehensive sanctions). Ich zakres jest uszczuplony do pewnych rodzajów re-strykcji, nałożonych na ograniczoną ilość dóbr pozostających w obrocie lub pewne rodzaje przepływów fi nansowych. Sankcje nakierowane zakładają uzyskanie ściśle sprecyzowanych efektów i są adresowane tylko do pewnych grup społecznych kraju--celu, w szczególności do elity rządzącej, odpowiedzialnej za pogwałcenie pewnych ogólnie przyjętych norm, oraz członków ich rodzin. Przykładowo sankcje nałożone na Sudan przez administrację Busha, wstrzymujące pomoc fi nansową⁶⁶¹, lub sankcje eksportowe zastosowane wobec Syrii w maju 2004 roku⁶⁶² należy zakwalifi kować do grupy sankcji selektywnych. Z kolei restrykcje dotyczące udzielania wiz birmań-skich ofi cjelom rządowym, zamrożenie aktywów w ramach Burmese Freedom and Democracy Act of 2003 czy sankcje transportowe wobec przedstawicieli reżimu Muammara Kaddafi ego wliczają się do grupy sankcji nakierowanych.

660 W literaturze przedmiotu pojęcia smart sanctions oraz targeting sanctions używane są wymiennie, ponieważ ich spryt (smart) wynika właśnie z nakierowania (targeting).

661 Do wstrzymania pomocy fi nansowej doszło w kwietniu 2006 r. na mocy IEEPA z powodu prze-mocy skierowanej wobec ludności Darfuru.

662 Sankcje zostały nałożone na mocy Syria Accountability and Lebanese Restoration Act of 2003 w odpowiedzi na wspieranie przez Syrię terroryzmu, rozprzestrzenianie broni masowego rażenia, ciągłej obecności wojskowej w Libanie i braku współpracy ze strony Syrii w programie sankcji nałożonych na Irak. Sankcje wprowadzały blokadę eksportu do Syrii, oprócz żywności i lekarstw, oraz zakaz przylotów i wylotów samolotów syryjskich na terytorium USA. Dodatkowo inne regulacje prawne dały administracji Busha możliwość nałożenia sankcji nakierowanych, tj. zamrożenie aktywów osób indywidualnych posiadających rachunki w amerykańskich bankach oraz ograniczenia dotyczące rachunków Commercial Bank of Syria w instytucjach fi nansowych USA, a także embargo na towary i technologie podwójnego zastosowania oraz produkty zamieszczone na United States Munitions List.

5.4.2.1. Specyfi ka sankcji nakierowanych

Wśród najczęściej stosowanych rodzajów sankcji nakierowanych znajdują się:

1) restrykcje związane z przemieszczaniem ludzi i towarów;

2) embargo na broń;

3) sankcje fi nansowe;

4) ograniczenia dla sektora lotniczego;

5) restrykcje kulturalne i dyplomatyczne.

Restrykcje związane z przemieszczaniem ludzi i towarów

Sankcje podróżne (chodzi głównie o ograniczenia wizowe) i transportowe. Stopień ich nakierowania zależy od tego, czy obejmują one sektor gospodarki, czy są za-stosowane wobec indywidualnych podmiotów. Generują one stosunkowo niewielkie koszty ekonomiczne, chyba że dotyczą krajów, których gospodarka opiera się na turystyce, takich jak np. Kuba. Najczęściej wiążą się one ze wzrostem kosztów pro-wadzenia działalności gospodarczej lub, w szerszej skali, ograniczeniem wolumenu bezpośrednich inwestycji zagranicznych⁶⁶³. Zazwyczaj sankcje podróżne i transpor-towe są stosowane w celach symbolicznych lub jako forma kary za prowadzenie nieakceptowanej polityki, a uwzględniane są w szerokich programach sankcyjnych, tj. w przypadku programu sankcji nałożonych na angolską UNITA w 1993 roku czy talibów w Afganistanie w 1999 roku.

Embargo na broń

Celem embarga jest zapobieżenie eskalacji konfl iktu, a przynajmniej obniżenie nasi-lenia przemocy poprzez podniesienie cen broni i ograniczenie możliwości fi nansowa-nia jej zakupu. Jak wykazują badanansowa-nia Davida Cortrighta i George’a A. Lopeza, teoria ta nie sprawdza się w przypadku embarga stosowanego w krajach Afryki Subsaha-ryjskiej⁶⁶⁴. Embargo na broń zazwyczaj jest wykorzystywane w obronie praw czło-wieka i naruszeń międzynarodowego prawa humanitarnego. Aby ten rodzaj sankcji okazał się skuteczny, należy przede wszystkim rozwiązać najczęściej pojawiające się przeszkody: zmniejszyć ingerencję polityczną lub wsparcie udzielane krajowi--celowi przez strony zaangażowane w konfl ikt albo mające udział w ostatecznym wyniku konfl iktu, a także ograniczyć wielkość wolumenu drobnego uzbrojenia prze-pływającą przez granice krajów, począwszy od zakończenia zimnej wojny. Opłacal-ność sprzedaży broni do krajów funkcjonujących w sytuacji dotkliwego niedoboru uzbrojenia oraz dodatkowo obarczonych embargiem znacznie osłabia skuteczność polityki sankcyjnej.

663 Jak w przypadku nałożenia sankcji lotniczych na Libię.

664 D. Cortright, G.A. Lopez, The Sanctions Decade, Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 2000, s. 201–256.

Embarga są naturalną reakcją krajów na wybuch konfl iktów zbrojnych, jednak ich zastosowanie nie jest sprzężone z działaniami dyplomatycznymi i programem pomocy, które mogłyby wzmocnić efekty embarga i skłonić strony konfl iktu do rozpoczęcia negocjacji. Od momentu zakończenia II wojny światowej ONZ nało-żyła embarga na broń w 15 przypadkach⁶⁶⁵, mierząc się z problemami zewnętrznej agresji na suwerenne państwo, wojny domowej, ciągłego naruszania warunków trak-tatów pokojowych, kryzysów humanitarnych, bezwzględnego łamania praw czło-wieka, przewrotów politycznych oraz wsparcia działań terrorystycznych. Decyzja o zastosowaniu embarga, której nie towarzyszy energiczna implementacja i wdro-żenie, powoduje często wzmocnienie struktur handlu czarnorynkowego. Na rynku zaczynają pojawiać się obok dostawców rządowych prywatne korporacje zbrojenio-we zajmujące się sprzedażą broni lekkiej, łatzbrojenio-wej w transporcie, której transfer jest bardzo trudno objąć efektywną kontrolą. Nałożenie embarga powoduje wzrost cen rynkowych broni, co może przyczynić się do przesunięcia środków budżetowych na jej zakup, a tym samym pogarszać jakość życia społeczeństwa kraju-celu. Ze wzglę-du na dochodowość obrotu bronią częste są również ciche transakcje, w które za-angażowane są rządy krajów nakładających embargo. Jako przykład można podać wsparcie udzielone przez rząd USA irańskiemu kanałowi przerzutowemu broni dla bośniackich muzułmanów w trakcie wojny w byłej Jugosławii czy też tajne dostawy broni dokonywane przez brytyjską korporację Sandline International za zgodą rządu Wielkiej Brytanii dla rządu Sierra Leone, przebywającego na wygnaniu⁶⁶⁶. Ignoro-wanie warunków embarga daje podstawy do łamania rezolucji ONZ w przyszłości, a także podkopuje skuteczność sankcji multilateralnych, tym bardziej że podmiotami naruszającymi przepisy są stali członkowie Rady Bezpieczeństwa⁶⁶⁷.

Sankcje fi nansowe

Sankcje fi nansowe mogą zakładać zamrożenie aktywów rządu kraju-celu zgro-madzonych za granicą, ograniczenie dostępu do rynków fi nansowych, restrykcje

665 Wśród krajów objętych embargiem znalazły się: Rodezja (1966–1979), RPA (1977–1994), Irak (1990), Jugosławia (1991–1995), Somalia (1992), Libia (1992–1999), Liberia (1992–2001), Haiti (1993–

1994), Angola – UNITA (1993), Ruanda (1994), Sierra Leone (1997), była Jugosławia (1998–2000), Etiopia/Erytrea (2000), Afganistan (2000), Liberia (2001), partyzanci w Angoli (2002), talibowie (2002), Liberia (2003), Demokratyczna Republika Konga i Libia (2003), Irak (2004), partyzanci w Darfurze (2005), KRLD (2006) i Iran (2006). Zob. D. Fruchart, P. Holtom, S.T. Wezeman, D. Strandow, P. Wal-lensteen, United Nations Arms Embargoes. Their Impact on Arms Flows and Target Behaviour, Report by SIPRI and the Uppsala University Special Program on the Implementation of Targeted Sanctions, 2007, dostęp na: http://books.sipri.org z dnia 12 stycznia 2011.

666 L. Bondi, Arms Embargoes: In Name Only?, [w:] D. Cortright, G.A. Lopez (red.), Smart Sanc-tions. Targeting Economic Statecraft, Lanham, MD: Rowman and Littlefi eld Publishers, Inc., 2002, s. 112.

667 USA i Wielka Brytania nie są jedynymi państwami, które dyskretnie dostarczały broń do krajów objętych embargiem. Przykładowo rząd Francji wspierał militarnie siły rządowe w czasie ludobójstwa w Ruandzie w 1994 r. Broń do Ruandy napływała również z ChRL, Zairu i Afryki Południowej. Argenty-na, której reprezentanci zasiadali w Radzie Bezpieczeństwa ONZ w latach 1994–1995, dostarczała broń siłom chorwackim w latach 1991–1995. Zob. L. Bondi, Arms Embargoes…, op. cit., s. 112.