Ingerowanie władz w sprawy rodzin ma o wiele dłuższą tradycję niż dyskusje dotyczące polityki rodzinnej jako subdziedziny polityki społecznej czy autonomicznej polityki publicznej². Wyprzedza ono powstanie welfare states, bowiem dla społeczeństw zawsze były ważne normy dotyczące zawie-rania małżeństwa, jego rozwiązania, wzajemnych zobowiązań członków ro-dziny, legalizacji pochodzenia dzieci oraz powiązane z tym kwestie prokreacji (w tym sprawy antykoncepcji czy przerwania ciąży). Wraz z rewolucją prze-mysłową, a następnie tworzeniem zrębów narodowych systemów zabezpie-czenia społecznego, władze kolejno określiły: obowiązek szkolny dzieci,
wa-¹ Dr Mariola Racław jest członkiem Zakładu Profilaktycznych Funkcji Polityki Społecznej Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych WSNSiR Uniwersytetu Warszawskiego. Adres e--mail: m.raclaw@uw.edu.pl
² W opracowaniu będę posługiwać się dwoma kategoryzacjami polityki rodzinnej: jako sub-dziedziny polityki społecznej (podkreślając wówczas jej ładotowórczy potencjał i konieczność uspójniania celów oraz narzędzi z pozostałymi subdziedzinami polityki społecznej) i polity-ki publicznej, rozumianej jako zespół zadań wykonywanych przez określone służby społeczne i właściwe im agendy. Rozłączności tych ujęć będę akcentować poprzez wskazanie jednej kate-goryzacji.
runki dostępu dzieci i kobiet do rynku pracy oraz warunki ich zatrudnienia.
Zakres spraw rodzinnych, które z biegiem czasu objęto prawną kodyfikacją, stopniowo wzrastał i obecnie dotyczy praw cywilnych, politycznych i socjal-nych.
Również rozważania badaczy państwowych ingerencji w sprawy rodzin-ne ogniskują się zarówno na prawnych aspektach regulowania dostępności do ról rodzinnych i obligacji z tego wynikających, jak i na kwestiach zabezpie-czenia bytu członkom rodzinnych gospodarstw domowych. Włączenie tych pierwszych zagadnień do zakresu polityki rodzinnej wynika z założenia in-strumentalnego charakteru prawa rodzinnego (family law) (prawo rodzinne jako instrument polityki społecznej)³. Jak ujmuje to zwolenniczka tego po-dejścia Mavis Maclean, zakłada się regulacyjny charakter prawa w stosunku do interakcyjnych zachowań ludzi, ale też w stosunku do relacji pomiędzy jednostkami, rodziną i państwem⁴. Takie ujęcie polityki rodzinnej (włącza-jącej prawo rodzinne) nazywać będę szerokim.
W literaturze przedmiotu znaleźć można również zwolenników wyłą-czania z zakresu polityki rodzinnej kwestii, będących przedmiotem prawa cywilnego (jak dziedziczenie i rozporządzanie majątkiem gospodarstwa do-mowego) czy rodzinnego (jak władza rodzicielska). Dla podkreślenia pola interwencji polityki rodzinnej, powiązanej z zabezpieczeniem materialnym rodzin oraz tworzeniem dla nich warunków rozwoju bez wkraczania w za-kres kompetencji prawa cywilnego czy rodzinnego, niektórzy autorzy (np.
znana współczesna badaczka polityki rodzinnej Chiara Saraceno) stosują ter-min „socjalna polityka rodzinna” (social family policy)⁵. Jest to wąskie ujęcie polityki rodzinnej i ten obszar zagadnień będzie głównie eksplorowany w ni-niejszym tekście.
³ Por. M. Maclean (red.), Making Law for Families, Hart Publishing, Oxford–Portland 2000;
M. Maclean, J. Kurczewski (red.), Families, Politics and The Law. Perspectives for East and West Europe, Clarendon Press, Oxford 1994.
⁴ M. Maclean, Introduction: Making Law for Families: Studies in the Legislative Process, w:
M. Maclean (red.), Making Law for Families, Hart Publishing, Oxford–Portland 2000, s. 1–2.
⁵ Ch. Saraceno, Family Policies. Concepts, goals and instruments, „Carlo Alberto Notebooks”
2011, nr 230.
Oczywiście istnieją silne powiązania pomiędzy szerokim i wąskim uję-ciem polityki rodzinnej. Przykładowo, zmiany prawnych definicji rodziny i przyznanie praw (m.in. w zakresie alimentacji i dziedziczenia) określonym rodzajom intymnych powiązań (np. parom homoseksualnym) oznaczać mo-że przeobramo-żenia w dostępności socjalnych przywilejów, dedykowanym do tej pory wybranym kategoriom społecznym (np. małżeństwom heteroseksu-alnym); ale również np. objęcie ochroną prawną poczęcia i zakaz lub ogra-niczenia dokonywania aborcji wpływają na dostępność dóbr i usług transfe-rowanych do ludności w ramach zabezpieczenia społecznego⁶. Innymi sło-wy, nie sposób uprawiać polityki rodzinnej bez odwołania się do przyjętych prawnie kodyfikacji ludzkich zachowań.
W tej perspektywie nie może dziwić trudność sformułowania i apliko-wania wspólnej, na przykład dla Europy, definicji polityki rodzinnej, zwłasz-cza, że definicje rodziny stosowane w krajowych statystykach publicznych i przez poszczególne agencje publiczne różnią się od siebie. Z tego względu postuluje się czasami, aby używać terminu „polityki rodzinne” (liczba mno-ga zamiast pojedynczej), podkreślając rozmaitość występujących w świecie podejść do spraw rodziny⁷. Różnorodność stosowanych krajowych rozwią-zań w zakresie tworzenia i uprawiania polityki rodzinnej uwidacznia się jesz-cze bardziej, gdy analizujemy stosowane nazewnictwo czy próbujemy okre-ślić podmiot i przedmiot publicznych interwencji lub podejmujemy się wyty-czenia granic polityki rodzinnej jako autonomicznej polityki publicznej (czy subdziedziny polityki społecznej).
Spór o nazwę
W literaturze przedmiotu spotkać można rożne określenia tego obszaru interwencji władz publicznych, to jest: „polityka prorodzinna”, „polityka
ro-⁶ Por. np. omawiane w latach 2016–2017 w Polsce propozycje zawarte w pakiecie ustaw
„Za Życiem”, kiedy potrzeba ochrony życia poczętego oraz potrzeb dziecka niepełnosprawnego indukuje poszerzenie dostępności usług i wsparcia materialnego dla rodzin z takim dzieckiem.
⁷ L. Hantrais: Comparing Family Policies in Europe, w: J. Clasen (red.), Comparative Social Policy: Concepts, Theories and Methods, Blackwell Publishers, Oxford 1999.
dzinna”, „polityka społeczna wobec rodzin”, „polityka społeczna na rzecz ro-dzin”. Niekiedy podkreśla się różnice terminologiczne wynikające z ich uży-cia. I tak, w polskiej literaturze przedmiotu dłuższą tradycję stosowania ma-ją określenia „polityka społeczna wobec rodzin” czy „na rzecz rodzin”. Nato-miast „polityka rodzinna” jest terminem akademickim, który zaistniał w eu-ropejskich dyskusjach o polityce społecznej w latach czterdziestych XX w.⁸ W Stanach Zjednoczonych użyto go po raz pierwszy w pracach z lat sześć-dziesiątych XX w. W Polsce termin „polityka rodzinna” został spopularyzo-wany w latach dziewięćdziesiątych XX w. Według niektórych badaczy ter-miny „polityka społeczna wobec rodzin” oraz „polityka społeczna na rzecz rodzin” akcentują paternalizm stosunków rodzina — państwo⁹ (stąd progra-mowe odejście od tego nazewnictwa po zmianie ustrojowej w 1989 r. w Pol-sce). Natomiast termin „polityka rodzinna” podkreśla partnerskie stosunki tych dwóch instytucji społecznych. Jeszcze inaczej określenie „polityka ro-dzinna” interpretuje Fryderyk Drejer uważając, że przy jego pomocy „ocenia się politykę społeczną państwa wobec rodziny”¹⁰. W ten sposób „rodzinność”
staje się kryterium ewaluacji działań publicznych w ogóle (na kontinuum „ro-dzinne”–„nierodzinne”) i nie dotyczy odrębności pewnego zbioru działań pu-blicznych jako autonomicznej polityki (polityki publicznej czy wyodrębnio-nej dziedziny polityki społeczwyodrębnio-nej). Z tym ujęciem stanowczo się nie zgadzam.
Podążając za sposobem rozumowania Drejera, można przyjąć, że używa-na w polskiej debacie politycznej i publicznej oraz w legislacji formuła „polity-ka prorodzinna”¹¹, stanowiłaby osiągnięcie wyższego poziomu „urodzinnie-nia” niż polityka rodzinna. Jednak nie byłaby oddzielną polityką. Przeczy
te-⁸ A. Myrdal, Nation and Family: The Swedish Experiment in Democratic Family and Population Policy, Harper & Brothers, New York 1941.
⁹ B. Balcerzak-Paradowska, Polityka rodzinna lat 90-tych w Polsce. Ocena jej skutków, w:
B. Balcerzak-Paradowska, Sytuacja dzieci w Polsce w okresie przemian, IPiSS, Warszawa 1999.
¹⁰ F. Drejer, Polityka rodzinna prowadzona w środowiskach lokalnych, „Wychowanie w Rodzi-nie” 2011. T. III, nr 3/2011, s. 245.
¹¹ W 1999 roku przy okazji reformy samorządowej ustawodawca wprowadził termin „poli-tyka prorodzinna” (bez definicji legalnej. B. Balcerzak-Paradowska uważa, że określenie „polity-ka prorodzinna” oznacza tak zwaną pośrednią politykę rodzinną — działania na rzecz rodziny mieszczą się w ramach innych polityk szczegółowych. Patrz B. Balcerzak-Paradowska, Rodzina i polityka rodzinna na przełomie wieków, IPiSS, Warszawa 2004, s. 140.
mu polska geneza terminu „polityka prorodzinna”. Określenie to zostało spo-pularyzowane w Polsce w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku przez ugrupowania prawicowe (przede wszystkim AWS). „Polityka proro-dzinna” — w odróżnieniu od polityki uprawianej do tej pory przez rządy lewicowe („zwykłej” czy „pseudo” w opinii partii prawicowych) — miała być autonomiczną polityką na rzecz umocnienia i dobra rodzin (wyodrębniony zespół działań publicznych). Termin ten służył jako etykieta dla partii, która deklarowała mocne zaangażowanie w sprawy rodziny okresu transformacji w odwołaniu do wartości konserwatywnych i w nawiązaniu do tradycji ka-tolickich — zgodnie z zasadą istotności dla siły politycznej wygrania walki o „nazwanie, zinterpretowanie rzeczywistości, wskazanie w niej rzeczy do-brych i złych, podanie aksjologicznego fundamentu świata”¹². Ostatecznie określenie „polityka prorodzinna” zakorzeniło się w języku polityków, języ-ku potocznym, a nawet języjęzy-ku prawnym i prawniczym. Straciło jednak swój identyfikacyjny dla partii charakter na rzecz przedmiotowego wyróżnienia spraw rodziny z obszaru publicznych interwencji w życie społeczne.
Spór o przedmiot interwencji
Najbardziej rozpowszechnioną definicję polityki rodzinnej wprowadziła amerykańska badaczka Sheila B. Kamerman. Przez politykę rodzinną rozu-mie ona „działania rządu na rzecz dzieci i ich rodzin”, a w szczególności te, dotyczące „polityki państwa (w formie ustaw i działalności administracji), której celem jest wywarcie wpływu na sytuację rodzin posiadających dzieci lub poszczególnych osób w rolach rodzinnych. Dotyczy to również polity-ki, która ma oczywisty wpływ na położenie takich rodzin, nawet jeśli wpływ ten nie był zamierzony”¹³. Z definicji wynika, że można prowadzić bezpo-średnią politykę rodzinną (explicite), czyli w postaci „wyraźnie określonych”
działań, wywierających wpływ na sytuację rodzin i/lub jednostek w rolach
ro-¹² J. Królikowska, Przedmowa, w: eadem (red.) Problemy społeczne w grze politycznej, WUW, Warszawa 2006, s. 8.
¹³ S. B. Kamerman, Rodzina: problemy teorii i polityki, „Materiały z Zagranicy Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych” (O polityce rodzinnej: definicje, zasady, praktyka) 1994, Z. 2(43), s. 12.
dzinnych, lub pośrednią (implicite), kiedy to rezultaty innych polityk szcze-gółowych znacząco wpływają na sytuację rodzin. Kamerman jako „główny ośrodek” zainteresowań polityki rodzinnej wskazuje sytuację dzieci i rodzin z dziećmi, gdyż występuje „zapotrzebowanie społeczeństwa na dzieci, które mają być zdrowe, dobrze wykształcone, a w przyszłości mają wydajnie praco-wać, być obywatelami i rodzicami”¹⁴.
W latach dziewięćdziesiątych XX w. inne badaczki polityk rodzinnych Linda Hantrais i Marie-Therese Letablier, tworząc własną definicję polity-ki rodzinnej odwołały się do rozważań Richarda Titmussa, klasyka badań modeli polityki społecznej¹⁵. Analizował on politykę społeczną jako zespół zasad zarządzania działaniem społecznym w celu osiągnięcia rozwoju na dro-dze doskonalenia zabezpieczenia społecznego, wprowadro-dzenia standardów dochodów oraz redystrybucji wspólnych zasobów. Odnosząc się do definicji Titmussa, Hantrais i Lateblier określiły politykę rodzinną jako działania pu-bliczne, których adresatem (tzw. target of specific actions) jest rodzina, a użyte narzędzia powinny mieć wpływ na zasoby rodziny oraz — co nie mniej waż-ne w opinii autorek — na jej strukturę. Struktura rodziny rozumiana jest jako tzw. „struktura zewnętrzna”, czyli oznacza jej rozmiar (liczebność) oraz typ biologiczny (małżeństwo, kohabitacja, samotne rodzicielstwo) nie zaś jakość relacji pomiędzy członkami rodziny.
Z kolei wspomniana już Chiara Saraceno jest zwolenniczką definio-wania polityki rodzinnej nowego tysiąclecia jako polityki, której celem jest wpływanie na sytuację rodzin lub jednostek w rolach rodzinnych, ale zarów-no w wymiarze międzygeneracyjnym, jak i ze względu na płeć. W tej per-spektywie „głównymi obszarami interwencji polityki rodzinnej są finansowe oraz opiekuńcze zobowiązania członków rodzin, pomiędzy generacjami oraz partnerami”¹⁶. Chiara Saraceno poszerza pole polityki rodzinnej o kwestie relacji pomiędzy kobietami i mężczyznami oraz zobowiązania rodzin
wo-¹⁴ Ibidem, s. 11.
¹⁵ L. Hantrais, M-T. Letablier, Families and Family Polices in Europe, LONGMAN, London–
–New York 1996, s. 139.
¹⁶ Ch. Saraceno, Family Policies. Concepts, goals and instruments, op. cit., s. 5.
bec seniorów w starzejących się społeczeństwach krajów rozwiniętych gos-podarczo.
Chronologiczny przegląd definicji polityki rodzinnej wskazuje na stop-niowe poszerzanie postulowanego zakresu publicznego zainteresowania sprawami rodzin: od warunków życia rodzinnych gospodarstw domowych po jakość życia rodzin; od struktury zewnętrznej do struktury wewnętrznej rodzinny; od zarządzania relacjami dwóch pokoleń (rodzina nuklearna) do zarządzania sprawami wielu pokoleń (rodzina nuklearna w relacji do rodzin pochodzenia partnerów). Jest to niewątpliwie rezultat toczących się głębo-kich przeobrażeń społecznych, których ośrodkiem jest rodzina¹⁷.
Wyodrębnić można również stałe elementy definicyjne. Są nimi wska-zania na: (1) szczególnego adresata, którym jest rodzina (adresat grupowy) lub jednostki w rolach rodzinnych; (2) konieczny wpływ działań publicznych na kształtowanie warunków życia i struktury rodzin; (3) stosowanie różno-rodnych narzędzi publicznej interwencji dla osiągnięcia wyznaczonych celów.
Zatem polityka rodzinna za pomocą różnych instrumentów (prawnych, eko-nomicznych, kadrowych, infrastrukturalnych, edukacyjno-informacyjnych) definiuje i porządkuje relacje pomiędzy dwoma znaczącymi dla społeczeń-stwa instytucjami: rodziną i państwem. W tym rozumieniu pełni ona też funkcję medium, to „łącznik między rodziną i społeczeństwem; stanowi je-den z podstawowych elementów organizacji systemu państwowego”¹⁸. Inny-mi słowy, polityka rodzinna stanowi rodzaj zinstytucjonalizowanych działań państwa (czy szerzej władz publicznych), takich, które: (1) zorientowane są na zaspokojenie wyodrębnionych potrzeb rodzin i ich członków, czyli jedno-stek w rolach rodzinnych, przez co (2) wywierają wpływ na sytuację i struk-turę rodzin oraz (3) wyznaczają i porządkują wzajemne stosunki państwa, społeczeństwa i rodzin.
¹⁷ A. Giddens, Socjologia, Wydawnictwo Zysk i S-ka, Poznań 1998, s. 149. Giddens pod-kreśla jednocześnie „przesycenie” rodziny wartościami pochodzącymi z wcześniejszych, utrwa-lonych już form jej organizacji. Innymi słowy, w rodzinie ściera się „to, co nowe” z „tym, co stare”, wywołując różnorodne napięcia wewnątrz rodziny i zbiorowości.
¹⁸ B. Balcerzak-Paradowska, Polityka rodzinna w krajach Wspólnoty Europejskiej i jej uwarun-kowania, cz. 1, IPiSS, Warszawa 1993, s. 19.