Termin „organizacje pozarządowe” w prawie krajowym pojawił się w pa-kiecie ustaw decentralizacyjnych dopiero w 1998 roku oraz w noweliza-cji ustawy o samorządzie gminnym z dnia 10 kwietnia 2001 roku, jednak bez wystarczającego sprecyzowania jego zakresu, jak również bez określe-nia podstaw stosunków tych organizacji z organami administracji publicznej.
M. Rymsza po 1989 roku wyróżnił trzy zasadnicze fazy ewolucji polityki
państwa wobec trzeciego sektora. Pierwsza, to faza budowania przestrzeni dla inicjatyw obywatelskich, z równoczesnym tworzeniem przywilejów dla sformalizowanych form aktywności obywatelskiej (działalność stowarzyszeń i fundacji). Fazie tej towarzyszył dynamiczny rozwój społeczeństwa obywa-telskiego związany z odreagowaniem restrykcji z okresu socjalizmu. W okre-sie drugiej fazy, występowało deklaratywne wspieranie przez państwo trze-ciego sektora przy faktycznym marginalizowaniu jego znaczenia przy podej-mowanych wówczas reformach. Fazie tej towarzyszyła stagnacja rozwoju ini-cjatyw obywatelskich, związana między innymi z wyczerpywaniem się moż-liwości samoorganizacji społeczeństwa w stworzonych w poprzednim okre-sie warunkach prawnych i finansowych. W fazie trzeciej, w ramach przepi-sów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie określono zasady międzysektorowej współpracy przy próbach biurokratyzacji kontro-li organizacji podejmujących współpracę oraz urynkowienia mechanizmów wspierania ze środków publicznych działalności prowadzonej w sferze pożyt-ku publicznego przez podmioty zaliczane do trzeciego sektora (M. Rymsza 2007: 23–24).
Wymaga tu podkreślenia, że przed 2004 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, polity-kę publiczną wobec społeczeństwa obywatelskiego kształtowały dwie usta-wy: ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach oraz ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach. Akty te nie regulowały wszystkich podstawowych kwestii, zarówno ze względów proceduralnych, jak i rozwiązań systemowych. Ważną i pozytywną cechą prac nad ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie była ciągłość, zachowa-na mimo zmieniających się zachowa-na przestrzeni lat 1996–2003 ekip rządowych.
Uchwalenie przedmiotowej ustawy było doniosłym wydarzeniem w procesie kształtowania polityki obywatelskiej w Polsce, przy aktywnym współudziale środowiska organizacji pozarządowych. Ustawa, której kształt wypracowano w toku szerokich konsultacji społecznych określa bowiem zasady prowadze-nia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe, tryb, reguły i formy zlecania realizacji zadań publicznych przez administrację pu-bliczną organizacjom pozarządowym, uzyskiwanie przez organizacje statusu organizacji pożytku publicznego oraz nadzór nad ich działalnością, a
tak-że warunki wykonywania świadczeń przez wolontariuszy oraz korzystania z tych świadczeń (M. Arczewska 2009: 18–20). Zgodnie z art. 5 ustawy, or-gany administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicz-nych we współpracy z organizacjami pozarządowymi prowadzącymi działal-ność pożytku publicznego. Współpraca ta odbywa się na zasadach: pomocni-czości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności, w szczególności w formach: zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie; wzajemne-go informowania się o planowanych kierunkach działalności; konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w dzie-dzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji; konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych z ra-dami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego; tworzenia wspólnych zespo-łów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli właściwych organów admi-nistracji publicznej; umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej; umowy part-nerskiej określonej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz porozumienia albo umowy o partnerstwie określonych w ustawie o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspek-tywie finansowej 2014–2020.
Z kolei, odnosząc się do współpracy pomiędzy samorządem terytorial-nym a organizacjami pozarządowymi pomiędzy rokiem 1989 a wejściem w życie w 2010 roku nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, P. Frączak i R. Skrzypiec opisują jako ciąg następujących po sobie etapów kształtowania wzajemnych relacji, w szczególności normo-wania i standaryzonormo-wania jej zasad. Wyróżniają oni pięć okresów: brak unor-mowania, podejście pionierskie (oddolne), podejście systemowe (odgórne), testowanie systemu oraz przygotowywanie zmian. Lokalna działalność spo-łeczna po transformacji ustrojowej szybko rozdzieliła się na dwa podstawowe nurty, w których opcja pozarządowa była negatywnie nastawiona do opcji samorządowej, która postrzegana była jako upolityczniona. W tym okresie obie strony uczyły się podstaw demokracji i nie rozumiały specyfiki dzia-łania drugiej strony. Wsparcie pochodzące od kształtującego się
samorzą-du terytorialnego nie wydawało się realne i organizacje były nastawione na pomoc pochodzącą z zagranicznych źródeł. Jak piszą autorzy: „Ciągle jesz-cze dominował wówczas system oparty na paternalistycznych układach wy-rażanych w uznaniowych sposobach dystrybucji środków. Praktyka dotacji w dużej mierze opierała się na zasadach z poprzedniego systemu. Co prawda w 1991 roku zlikwidowano dotacje podmiotowe, ale kierunek przekazywania środków finansowych niewiele się zmienił. Były organizacje, które zawsze do-stawały wsparcie i musiały dostawać je dalej. Dotyczyło to przede wszystkim klubów sportowych czy straży pożarnych, które traktowane były jako ważny element lokalności i dość łatwo przetrwały zmianę systemu. W te utarte kole-iny próbowały dostać się nowe organizacje. Z uwagi na brak obowiązujących procedur odbywało się to na zasadach „wolnej amerykanki” i czasem powo-dowało nieprawidłowości, co było widać nie tylko na poziomie lokalnym, ale i ogólnokrajowym” (P. Frączak, R. Skrzypiec 2012: 18).
Z kolei na lata 1995–1998 przypada okres podejścia pionierskiego.
Wprowadzono wówczas rozwiązania i mechanizmy, które w praktyce wy-przedzały rozwiązania wprowadzone mocą ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Wówczas wykształciły się dwa modele — trój-miejski, którego ideą było wsparcie samorządu dla aktywności obywatelskiej i warszawki, który odwoływał się do naturalnej współpracy działów admi-nistracji z organizacjami działającymi w określonym obszarze. Model trój-miejski odwoływał się do politycznej reprezentacji jaką była rada gminy, na-tomiast model warszawski do administracji samorządowej, która realizowała politykę lokalną. Ponadto, model trójmiejski domagał się wydzielenia środ-ków na organizacje pozarządowe, a warszawski odwoływał się do idei kon-traktu, a podział środków pozostawiał do uzgodnienia pomiędzy stronami w ramach uchwalonego budżetu. Wreszcie, model trójmiejski dawał orga-nizacjom możliwość wyznaczania celów, a drugi stawiał organizacje w ro-li współrearo-lizatora lokalnych poro-lityk pubro-licznych, świadczącego usługi spo-łeczne (P. Frączak, R. Skrzypiec 2012: 18–19).
Na etapie dochodzenia do rozwiązań systemowych przypadającego na lata 1999–2003, podejmowano działania legislacyjne mające na celu unor-mowanie sytuacji. P. Frączak i R. Skrzypiec zaliczają do nich wprowadzoną w 1999 roku ustawę o finansach publicznych, która w praktyce
spowodowa-ła trudności w dziaspowodowa-łalności organizacji oraz uchwaloną w 2003 roku usta-wę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która ograniczy-ła rolę jaką we współpracy samorządów i organizacji pozarządowych, mają do odegrania demokratycznie wybrani przedstawiciele rad gmin. Zawęziła ona sferę współpracy do realizacji przez organizacje zadań publicznych, co w praktyce doprowadziło do ukształtowania się orientacji grantowej orga-nizacji, polegającej na skupieniu się przez nie na zdobywaniu środków po-trzebnych do utrzymania działalności. Z kolei po stronie administracji pu-blicznej zaobserwować można występowanie przejawów orientacji nakazo-wo-rozdzielczej, ograniczającej wizję współpracy do kwestii dystrybuowania środków finansowych na realizację zadań publicznych. Z pewnością jednak ustawa i zawarte w niej rozwiązania zakorzeniła się w społecznościach lo-kalnych. W ocenie autorki w 2010 roku rozpoczęła się kolejna faza ewolu-cji polityki państwa wobec trzeciego sektora, związana z nowelizacją usta-wy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nałożono wówczas na samorząd obowiązek konsultowania z organizacjami uchwalanych pro-gramów współpracy, a także wprowadzono mechanizm inicjatywy lokalnej, która daje pewne uprawnienia w realizacji przedsięwzięć w wąskim zakresie zadań publicznych mieszkańcom działającym poza organizacjami pozarzą-dowymi. Wypracowana po długich konsultacjach i sporach nowelizacja oka-zała się jednak raczej korektą obowiązującej ustawy, wprowadzającą jedno-cześnie kilka nowych rozwiązań, niż weryfikacją filozofii współpracy (P. Frą-czak, R. Skrzypiec 2012: 21).
W latach 2010–2015 polityka publiczna wobec społeczeństwa oby-watelskiego zmierzała w dobrym kierunku. Prowadzone w tym okresie liczne prace nad zmianami obowiązujących przepisów, jak na przykład wspo-mniana już nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wo-lontariacie w 2010 roku czy kluczowa zmiana Prawa o stowarzyszeniach w 2015 roku można stawiać jako przykład modelowego i rzetelnego dialo-gu międzysektorowego. Konsultacje społeczne w omawianym okresie były oparte na merytorycznej dyskusji i prowadzone zgodnie z zasadą respon-sywności, a głosy przedstawicieli trzeciego sektora w dużej mierze brano pod uwagę. Jednak w praktyce współpraca w tym okresie nadal sprowa-dzana była do wymiaru finansowego. Na potwierdzenie tych słów wart
odnieść się do wyników badań prowadzonych przez Główny Urząd Sta-tystyczny: „Działalność organizacji non-profit w 2013 roku: zarządzanie, współpraca i świadczenia usług społecznych”. Otóż, zgodnie z deklaracja-mi jednostek addeklaracja-ministracji publicznej w 2013 roku zdecydowana większość urzędów (90%) współpracowała finansowo z organizacjami pozarządowy-mi lub innypozarządowy-mi podpozarządowy-miotapozarządowy-mi prowadzącypozarządowy-mi działalność pożytku publicznego.
W przypadku administracji samorządowej odsetek ten był podobny i wy-niósł nieco ponad 90%. Statystyki te znajdują potwierdzenie w deklaracjach organizacji, gdzie blisko ¾ z nich wskazywała głównie materialne motywy współpracy z administracją, takie jak możliwość pozyskania dotacji, środków rzeczowych czy korzystania z lokalu na preferencyjnych warunkach. Analiza głównych dziedzin działalności organizacji, które podejmowały współpra-cę z administracją wyłącznie ze względu na możliwość pozyskania wsparcia finansowego i materialnego wskazuje, iż największy odsetek organizacji za-obserwowano wśród pomiotów działających w obszarze ratownictwa (co stanowi główne pole działania ochotniczych straży pożarnych). Kolejną dzie-dziną, w której odsetek ten był wysoki, to sport, turystyka, rekreacja i hobby, czyli główne obszary działalności stowarzyszeń kultury fizycznej i związ-ków sportowych. Ponad ¾ organizacji współpracujących z administracją wyłącznie finansowo realizowało zadania w sferze pomocy społecznej i hu-manitarnej. Podobne odsetki odnotowano wśród organizacji zajmujących się kulturą i sztuką (73%) oraz edukacją, wychowaniem i badaniami (72%).
Najczęściej wykorzystywaną formą współpracy finansowej była procedura otwartych konkursów ofert. Stanowi ona określoną w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie metodę zlecania zadań publicznych organizacjom na podstawie określonych procedur przekazywania zadań, ich realizacji oraz kontroli wykonania, na które to zadania władze publiczne przekazują dotacje. Z tej formy współpracy korzystało blisko 90% urzędów współpracujących finansowo z organizacjami. Wśród jednostek samorządu terytorialnego wspierających finansowo organizacje pozarządowe przeciętny odsetek środków przekazanych organizacjom w zakresie i obszarach re-gulowanych ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w wydatkach z budżetu jednostki ogółem wyniósł w gminach i powia-tach w 2014 roku odpowiednio 0,9% i 1.1%. Największą część budżetu
przekazywały organizacjom miasta na prawach powiatu (1.2%). Odsetek organizacji realizujących zadania publiczne różnił się w zależności od ro-dzaju podmiotu. Szczególnie wysoki wśród stowarzyszeń kultury fizycznej i związków sportowych (60%) oraz typowych stowarzyszeń i podobnych organizacji społecznych (39%). Organizacje, którym organy administracji publicznej przekazywały zadania w formie powierzenia lub wspierania re-alizowały przeciętnie trzy zadania w ciągu roku, przy czym połowa z tych jednostek podejmowała się nie więcej niż z dwóch zadań (GUS 2016:
73–82).
Współpracę pozafinansową podejmowało ¾ jednostek. Jednak jedynie w odniesieniu do 5% urzędów współpraca ta miała charakter wyłącznie poza-finansowy. Do najczęściej stosowanych form współpracy pozafinansowej na-leżało wsparcie organizacyjne (77% urzędów), prowadzenie działań promo-cyjnych na rzecz organizacji (70% urzędów), wsparcie merytoryczne w for-mie poradnictwa, szkoleń i nawiązywania kontaktów (67% urzędów). Blisko połowa urzędów podejmowała się, we współpracy z organizacjami, realizacji wspólnych projektów i przedsięwzięć. Bardziej zobowiązujące formy współ-pracy, takie jak zespoły o charakterze opiniodawczo-doradczym czy Rady Działalności Pożytku Publicznego były wykorzystywane znacznie rzadziej (odpowiednio 16% i 8%). Jeśli chodzi o współpracę organizacji pozarządo-wych z administracją samorządową to deklarowało ją blisko ¾ podmiotów objętych badaniem GUS. W zdecydowanej większości opierała się ona na kontaktach z urzędami gmin i miast (93%), przy czym dla 84% organizacji współpraca była najważniejsza z punktu widzenia realizacji ich działalności statutowej. Badania wykazały, że im wyższy poziom terytorialny jednostek samorządowych, tym niższy odsetek organizacji podejmujących współpracę.
Analiza współpracy podmiotów trzeciego sektora z administracją publiczną wskazuje, że stosunkowo rzadko organizacje deklarują występowanie barier we współpracy. Zaobserwowano tu zależność, że im większa jednostka samo-rządu terytorialnego tym częściej organizacje napotykają na trudności w rela-cjach z urzędami. Wśród zidentyfikowanych problemów wskazano m. in. złe oraz niezrozumiałe procedury prawne, brak partnerstwa oraz instrumentalne traktowanie organizacji, a także brak wiedzy na temat partnera współpracy (GUS 2016: 82–95).
Na kształtowanie polityki obywatelskiej wpływa także współpraca admi-nistracji publicznej i organizacji pozarządowych w zakresie tworzenia polityk publicznych, co stanowi element współpracy o charakterze pozafinansowym.
Na poziomie lokalnym można wyróżnić wiele różnych polityk publicznych, za które odpowiadają władze samorządowe (np. polityka społeczna, polityka ochrony środowiska, polityka edukacyjna). Aby polityki te były wykonywa-ne profesjonalnie i aby umożliwiały osiąganie dobrych rezultatów dla miesz-kańców, konieczna jest współpraca samorządów m. in. z organizacjami zarządowymi. Potrzeba partnerstwa w tym zakresie wynika z istotnych po-wodów — lokalne społeczności weszły w okres, w którym wiele problemów społecznych i gospodarczych osiągnęło taki poziom skomplikowania, że ich rozwiązywanie bez współdziałania sektorów byłoby niemożliwe. A. Zybała i M. Wojdat zamykają problematykę współpracy w zakresie projektowania i wdrażania polityk lokalnych w sześciu obszarach: diagnozowania lokalnych problemów i wyzwań, wzajemnego informowana się partnerów o planach, zamierzeniach i kierunkach działania, współtworzenia strategii i programo-wania polityk publicznych, konsultoprogramo-wania założeń projektów i aktów norma-tywnych, wdrażania polityk publicznych, w tym tworzenia rozwiązań praw-nych i instytucjonalpraw-nych oraz oceniania i pomiaru efektów realizacji polityk i programów. Ideową podstawę współpracy w tym zakresie tworzą wspo-mniane już zasady: pomocniczości, partnerstwa, suwerenności stron, efek-tywności, jawności oraz uczciwej konkurencji (A. Zybała i M. Wojdat 2012:
33–35).
Do czynników warunkujących umiejętność budowania polityk publicz-nych autorzy ci zaliczają: kontekst sytuacyjny (jakość zarządzania lokalnego
— czy rywalizacja polityczna skłania do doskonalenia programów działania czy tylko do walki wizerunkowej), czynniki strukturalne (jakość działania lokalnych instytucji publicznych i społecznych, ich efektywność, istnienie od-powiedniej kultury organizacyjnej, metod budowania potencjału ludzkiego), kontekst kulturowy (kultura danej społeczności lokalnej skłaniająca lub nie do stałego wzbogacania wiedzy, dzielenia się wiedzą, wyzwalająca innowacyj-ność i współdziałanie), kontekst międzynarodowy (społeczinnowacyj-ność lokalna znaj-dująca się lub nie w polu oddziaływania dobrych praktyk płynących z innych krajów, rodzaje ograniczeń wynikających z przynależności do
międzynarodo-wych organizacji). A. Zybała i M. Wojdat oceniają, że: „Mechanizmy tworze-nia polityk publicznych, zwłaszcza na poziomie lokalnym, ulegają systema-tycznej ewolucji. Jednym z jej kierunków jest wzrost poziomu partycypacji w tym procesie. Organizacje pozarządowe coraz intensywniej współpracują z jednostkami samorządu terytorialnego na każdym poziomie. Coraz częściej obserwować będziemy zwiększenie liczby zadań przekazywanych organiza-cjom pozarządowym, włączanie na stałe ich przedstawicieli do różnego ro-dzaju zespołów inicjujących, wdrażających oraz ewaluujących lokalne polity-ki w różnych sferach zadań publicznych” (A. Zybała i M. Wojdat 2012: 84).