Na gruncie prawa administracyjnego nie występuje żadna forma obowiąz-ku denuncjacyjnego. Obywatel ma jednak prawo informować organy ad-ministracji państwowej o nieprawidłowościach. W pierwszej kolejności można wskazać na nieprawidłowości – pozostające we właściwości organów administracji – bezpośrednio wpływające na interesy prawne osoby zgła-szającej. W takim wypadku jest ona uprawniona do złożenia podania wszczynającego postępowanie administracyjne i występowania w sprawie jako strona. Przykładem takiej sytuacji może być np. samowola budowla-na, wpływająca na pobliskie działki.
W praktyce możliwe jest również złożenie podania zawierającego oświadczenie wiedzy i woli – najczęściej przyjmującej formę żądania pod-jęcia przez organ określonych działań – przez osobę, co do której nie ma podstaw uznania, że może być stroną postępowania. Tym samym jej pismo (podanie) nie może być uznane za wniosek stanowiący podstawę do wszczę-cia postępowania – w takiej sytuacji organ odmawia wszczęwszczę-cia postępo-wania. Organ może oczywiście dokonać oceny wiarygodności i istotności przekazanych informacji i w niektórych sytuacjach ma możliwość wszczę-cia postępowania z urzędu. Podobnie dzieje się w przypadku anonimów, które całkowicie wymykają się regulacjom prawnym. Tryb postępowania z anonimowymi donosami nie jest w żaden sposób określony przepisami
47 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2014 r. I ACa 949/13, Lex nr 1433823.
Kodeksu postępowania administracyjnego, a każdy organ samodzielnie wypracowuje zasady.
Formą informowania o nieprawidłowościach, ale jedynie w odniesie-niu do działania samych organów administracji jest prawo wniesienia skargi. Prawo wnoszenia skarg i wniosków do organów państwowych jest prawem konstytucyjnym wynikającym bezpośrednio z art. 63 Konstytucji.
Uprawnienie to zostało doregulowane na gruncie ustawy z dnia 14 czerw-ca 1660 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU 2017, poz. 1257, z późn. zm.), należy jednak podkreślić, że skarga, o której mowa w art. 221 Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się wyłącznie do sytu-acji, w której obywatel informuje o nieprawidłowościach wewnątrz admi-nistracji. Pojęcie skargi ma potocznie szersze znaczenie niż to, które wy-nika z Kodeksu, co może prowadzić do nieporozumień. Zgodnie z art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem skargi mogą być np. zaniedbania lub nienależyte wykonywania zadań przez organy bądź pracowników, pogwałcenie praworządności lub interesów osoby składają-cej skargę, bądź przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy. Skarga ta stanowi środek ochrony interesów jednostki, ale nie może być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego48. Innymi słowy, skarga, o której mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego jest narzędziem mającym usprawnić działanie organów administracji, a nie narzędziem służącym do informowania organów o potrzebie podjęcia działania w ob-szarach znajdujących się w ich właściwości merytorycznej. Warto także podkreślić, że zgodnie z art. 225 Kodeksu postępowania administracyjne-go osoba składająca skargę, tak dłuadministracyjne-go jak działa w granicach prawa, nie może być narażona na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut w związku ze złożeniem skargi. Co więcej, organy państwowe, organy jednostek samo-rządu terytorialnego, inne organy samorządowe i organy organizacji spo-łecznych mają obowiązek przeciwdziałania hamowaniu krytyki.
Przyglądając się prawnym regulacjom dotyczącym denuncjacji nie sposób nie dostrzec systemowej luki w odniesieniu do sygnalistów i szcze-gólnej sytuacji pracowników zobowiązanych z jednej strony do lojalności wobec pracodawcy, a z drugiej do informowania o nieprawidłowościach.
Brak rozwiązań systemowych częściowo zastępowany jest przez orzecz-nictwo, które wskazuje na potrzebę ochrony pracowników decydujących się na sygnalizowanie nieprawidłowości bądź współpracę z organami
ści-48 R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Legalis online 2018.
gania. Na przykład w wyroku z dnia 2 października 2003 r., sygn. I PK 412/02 Sąd Najwyższy stwierdził, że „Udostępnienie przez pracownika organom ścigania dokumentów związanych z postępowaniem dotyczącym podejrzenia popełnienia przestępstwa na szkodę pracodawcy nie może być uznane za ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych.
Nie sposób przypisać powódce działania w złej wierze, naruszającego in-teresy pracodawcy. Dokumenty udostępnione przez powódkę służyły przecież wyjaśnieniu okoliczności, które uzasadniały prowadzenie postę-powania dla ustalenia, czy miało miejsce oszustwo na szkodę strony po-zwanej. Poza sporem było (wynika to wprost z postanowienia o umorzeniu śledztwa), że dokumenty związane były ze spisem z natury, który nie był prawidłowy. Można więc uznać, że powódka działała w interesie praco-dawcy, a nie na jego szkodę. W każdym razie, działanie podjęte w dobrej wierze, w związku z wezwaniem do złożenia zeznań, zmierzające do wy-jaśnienia przez powołane do tego organy okoliczności, w których powsta-ło podejrzenie popełnienia przestępstwa na niekorzyść pracodawcy, nie może być uznane za ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pra-cowniczych”.
Konieczność uregulowania sytuacji sygnalistów wydaje się nie budzić wątpliwości. Potrzebę taką dostrzegają zarówno przedstawiciele organi-zacji pozarządowych, jak i władzy państwowej. Pierwsza próba stworzenia prawnych ram ochrony sygnalistów miała miejsce w 2017 r., kiedy opub-likowano projekt ustawy o jawności życia publicznego. Rozwiązania za-proponowane w tym dokumencie spotkały się z daleko idącą krytyką (nie tylko w odniesieniu do przepisów dotyczących sygnalistów). Podmioty uczestniczące w konsultacjach społecznych zwracały uwagę na:
1) zawężenie katalogu spraw, których może dotyczyć sygnalizowanie49; 2) represyjny charakter uregulowań statusu sygnalisty;
3) szeroki zakres kompetencji i swobody decyzyjnej prokuratora;
4) tworzenie mechanizmu sprzyjającego inwigilacji pracodawców przez organy ścigania;
5) konieczność wyłączenia regulacji dotyczących sygnalistów do samo-dzielnego aktu normatywnego (projekt ustawy o jawności życia pub-licznego dotyczyła także dostępu do informacji publicznej i lobbingu)50.
49 Pismo zawierające uwagi Instytutu Spraw Publicznych do projektu ustawy o jawności życia publicznego, https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12304351/12465407/12465410/dokument315077.pdf
50 Pismo zawierające uwagi Fundacji im. Stefana Batorego do projektu ustawy o jawności życia publicznego, https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12304351/12465407/12465410/dokument315048.pdf
Fundacja im. Stefana Batorego w ramach konsultacji przekazała do Ministra Koordynatora Służb Specjalnych odpowiedzialnego za opraco-wanie projektu ustawy o jawności życia publicznego obywatelski projekt ustawy o sygnalistach, jednak nie został on skierowany do dalszych prac.
Wadliwość rozwiązań dotyczących sygnalistów była zgłaszana także przez przedstawicieli administracji państwowej – np. przez Rządowe Centrum Legislacji, czy Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Admini-stracji51.
Projekt ustawy o jawności życia publicznego przewidywał, że wejdzie ona w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. W związku z ogromną liczbą uwag i wydłużającym się czasem prac nad projektem, data ta została przesunię-ta na 1 marca 2018 r., do chwili obecnej prace nad tym aktem normatyw-nym nie zostały zakończone, trudno zatem przewidzieć, czy i kiedy w na-szym systemie prawnym pojawią się przepisy odnoszące się do tego szcze-gólnego rodzaju denuncjacji, z jakim mamy do czynienia w przypadku sygnalistów.
Podsumowanie
Obowiązek denuncjacyjny, choć zasadniczo uregulowany w przepisach, wydaje się być instytucją nie zawsze dostosowaną do współczesnych realiów.
Nie do końca czytelną – nie tylko w odniesieniu do rzeczywistych obo-wiązków, ale może co istotniejsze, co do funkcji jaką ma pełnić. W litera-turze często podkreśla się wagę denuncjacji, czy obywatelskiego informo-wania w zwalczaniu przestępczości. Znacznie mniej uwagi poświęca się kwestiom związanym z potrzebą dbałości o dobro wspólne, czy rozterkom natury etycznej, jakie mogą towarzyszyć realizacji obowiązku denuncjacji, nie tylko w kontekście omawianej przeze mnie tajemnicy zawodowej, ale np. przypadków zgłaszania przemocy domowej, a być może właśnie taka refleksja jest szczególnie potrzebna.
W mojej ocenie realizacja obowiązku denuncjacyjnego pozostaje swego rodzaju wyzwaniem. Wyzwaniem dla organów ścigania, które mu-szą umieć wypracować zaufanie obywateli oraz wyzwaniem dla zawiada-miających wynikającym z jednej strony z konieczności zerwania ze ste-reotypem donosiciela, a z drugiej – wyważenia wielu racji i dóbr.
51 Tabela uwag do projektu ustawy o jawności życia publicznego z uzgodnień międzyresortowych, https://
legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12304351/12465401/12465406/dokument322645.pdf