Analizę wypowiedzi urzędników, którzy wzięli udział w badaniach należy zacząć od stwierdzenia, że w nomenklaturze urzędniczej słowo „donos”
bywa nie tylko różnie rozumiane, ale też zastępowane terminami, które wrażenie pojęciowego zamętu pogłębiają. Synonimem donosu może bowiem być „informacja”, „informacja sygnalna”, „informacja obywatelska”, „infor-macja anonimowa”, „infor„infor-macja zewnętrza”, „anonim”, zawiadomienie lub po prostu skarga. Jeden z rozmówców, zastanawiając się nad definicją donosu, stwierdził: Do urzędu generalnie różne pisma wpływają. Czasami to jest kwestia nazewnictwa. Do nas przychodzą też donosy. Donos to w zależności od definicji też można nazwać skargą. My to potocznie nazywamy donosami.
Skarga jest wtedy, kiedy ktoś podpisze. W przypadku donosu nie zawsze tak jest, podobnie z zawiadomieniem. Według mnie donos i zawiadomienie można by postawić na równi, jakby są identyczne [K15].
Konstytucja i Kodeks postępowania administracyjnego posługują się trzema terminami: skarga, wniosek i petycja95. Z kolei w wydanym w 2015
94 A. Kobylińska, Bohater, donosiciel, kozioł ofiarny. rozważania o sygnalistach i społecznej roli whistleblowingu,
„Stan Rzeczy” 2015, nr 2(9), s. 137.
95 Art. 63. Prawo do składania petycji, wniosków i skarg. „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa” (DzU 1997, nr 78, poz.483) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. art. 227 Przedmiot skargi.
„Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw” (Kodeks postępowania administracyjnego). Art. 241.
Przedmiot wniosku. „Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (Kodeks postępowania administracyjnego). Petycja jest prośbą
r. przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów poradniku pt. Rozpatrywanie sygnałów obywatelskich. Rekomendacje czytamy o czterech rodzajach sygna-łów obywatelskich. Są to: skargi, wnioski, petycje i listy, a więc pisma, których treść nie pozwala na sklasyfikowanie ich jako skarg, wniosków bądź petycji96. Słowo donos tu się nie pojawia, choć w urzędach jest po-wszechnie stosowane, zwłaszcza w przypadku anonimowych informacji od obywateli. Do anonimów nawiązuje wprost Rozporządzenie Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i roz-patrywania skarg i wniosków, które stanowi, że „skargi i wnioski niezawie-rające imienia i nazwiska (nazwy) oraz adresu wnoszącego pozostawia się bez rozpoznania”97. Powyższy zapis wydaje się nie pozostawiać wątpliwo-ści jak urzędy powinny traktować anonimy, w tym także donosy anoni-mowe. Podobne przekonanie można odnieść czytając uzasadnienie wyro-ku Sądu Najwyższego, w którym pojawia się stwierdzenie, że anonim nie jest i nie może być dowodem w sprawie rozpoznawanej przez organy wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem sądu, anonim to zjawisko niemoralne, nieakceptowane przez społeczeństwo i jako takie nie może być nigdy i w żadnym kontekście brane pod uwagę przez sąd98. Anonimy (donosy anonimowe) nie powinny zatem być sprawdzane, a urzędy na ich podsta-wie nie powinny podejmować działań (np. kontroli). Analiza publikacji prasowych pokazała, że praktyka urzędowa od nauki i wykładni prawa odbiega. Również wywiady z urzędnikami dokumentują swoisty chaos związany z donosami i procedurami urzędowymi, które ich dotyczą.
a) Nomenklatura urzędnicza a definicja donosu
Dla części respondentów donosem było niemal każde zawiadomienie, informacja od obywateli o rozmaitych sprawach dziejących się w ich oto-czeniu. Jak to zwięźle ujął jeden z urzędników: Mówimy w urzędzie donos oczywiście. Polityczna czy tam naukowa poprawność tutaj może nam podpo-wiadać, że to jest jakaś informacja czy obywatelska informacja, ale my tutaj językiem ludzkim powiemy, że jest to po prostu donos. Generalnie są trzy formy:
telefony, choć bardzo rzadko, ale się zdarzają, poza tym maile i pismo, zwłasz-cza pismo, choć niektórzy potrafią przyjść osobiście [W6].
skierowaną do władz.
96 Rozpatrywanie sygnałów obywatelskich. Rekomendacje, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2015, s. 7.
97 Rozporządzenie Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.
98 II URN 171/80 – Wyrok Sądu Najwyższego. Opublikowano: OSP 1981/7-8/126, LEX nr 1929174. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1980 r. II URN 171/80.
Inni definiowali donos wąsko, jako zawiadomienie o nieprawidłowoś-ciach bądź łamaniu prawa. Były też osoby, które uważały, że w przypadku takich sygnałów słowa donos w ogóle nie powinno się używać, bo wtedy mamy do czynienia z „informacją obywatelską”. Urzędnicy ci podkreślali, że informowanie władz o łamaniu prawa i pozytywna społeczna ocena takich interwencji charakteryzują państwa o długich tradycjach demokra-tycznych, w których obywatele mają zaufanie do instytucji publicznych, są wyczuleni na naruszanie norm i przyzwyczajeni do reagowania w takich sytuacjach. Przekonywali oni, że w Polsce „obywatelskie informowanie” to wciąż novum: Nie jestem przekonana, czy w ogóle należy używać słowa donos, gdy ktoś informuje o łamaniu prawa. Na jednym szkoleniu, które prowadził były policjant szkolony w Stanach, no, szkolenie było arcyciekawe, naprawdę. I właś-nie tam była poruszana, na tym szkoleniu, kwestia informatorów, prawda, jak to się dzieje i co się robi w Stanach, jak to jest u nas. No i tam właśnie usłyszałam na tym szkoleniu, jak cenną jest informacja obywatelska. Tam nie ma w ogóle pojęcia donosu jako takiego, prawda. To jest rzetelny obywatel, który informuje, ale to jest inna mentalność. Nam to się wciąż źle kojarzy, ale myślę, że to są naleciałości historyczne i z czasem także u nas będziemy inaczej do tego wszyscy podchodzić [W12]; Na Zachodzie jest inna kultura. Większe utożsamianie się z państwem, prawem, z instytucjami. Łamiący przepisy prawa drogowego może być w towarzystwie potraktowany inaczej, bo wychodzi poza ramy. W społe-czeństwie polskim, ja mam przynajmniej takie spostrzeżenia, jak ktoś przez wiele lat wynosił coś z pracy, to był sprytny, a nie był złodziejem. Myślę, że te lata transformacji już coś zmieniły. Nie jest już tak, że jak przyniosę z pracy śrubokręt, śrubkę, to jest fajnie. Na pewno się coś zmieniło w obyczajowości, w takim postrzeganiu człowieka, ale nie wszędzie, jeszcze nie we wszystkich warstwach społecznych. Na pewno ten donos obywatelski przez urzędników nie jest już traktowany źle, że np. ten Kowalski znowu pisze i się czepia. Donos nie jest już przez większość urzędników odbierany negatywnie [O4].
Część rozmówców koncentrowała się wyłącznie na formie zawiado-mienia, wyraźnie zaznaczając, że donos to anonimowa (bez podania danych osoby zgłaszającej) informacja przekazana telefoniczne, listownie lub e--mailowo. Jak to zwięźle ujęła jedna z urzędniczek: Donos tak jak my tu mamy do czynienia, to po prostu anonimowe poinformowanie o zaistniałym zdarzeniu, o którym ktoś chciał, żeby urząd wiedział i ma świadomość tego, że nie posiadamy informacji na ten temat. To tak pokrótce [O1].
Inni natomiast dzielili donosy na niepodpisane (anonimy) i podpisa-ne podkreślając jednocześnie, że na ogół podawapodpisa-ne przez adresata dapodpisa-ne, są i tak nieprawdziwe. Były też takie głosy, że skierowana do urzędu i
pod-pisana informacja (zwierająca prawdziwe dane adresata), to w ogóle nie jest donos tylko zawiadomienie lub po prostu skarga: Wolałabym na po-czątku to zdefiniować. Czym innym jest złożyć zawiadomienie czy informację, czym innym jest złożyć donos. Donos w naszym pojęciu jest zawsze informacją anonimową, jeśli jest nieanonimowa, to mamy do czynienia z zawiadomieniem albo skargą [W6].
Rozmówcy wspominali też, że osoby piszące donosy czasem się dopy-tują o losy swoich interwencji. Zdarza się, że grożą urzędnikom przekazaniem sprawy do wyższej instancji, jeśli nie zostanie rozwiązana zgodnie z ich oczekiwaniami. Analizując wypowiedzi respondentów można nawet odnieść wrażenie, że urzędy zajmują się donosami na skutek presji delatorów, a tak-że, by uniknąć sytuacji, w której zlekceważenie donosu spowoduje, że same będą poddane „odgórnej” kontroli. Jeden z urzędników o zewnętrznych naciskach i presji wywieranej przez zawiadamiających mówił następująco:
Często potem dzwonią, pytają, a co, a jak. To jest jeden z aspektów, gdzie my je-steśmy zmuszeni do działania. Nie możemy tego niestety zbagatelizować. Niejed-nokrotnie jest ostrzeżenie i to w anonimie, w donosie, że w przypadku braku reak-cji, udam się wyżej. Ale w wielu przypadkach, choć nie ma tego akapitu, to ludzie potem i tak sprawdzają, pilnują, nadzorują czy my się tam pojawiamy. I potem jest telefon, że pan lub pani widziała, żeśmy byli, ale nie w tym miejscu. Dosłownie.
Nie w tym miejscu, bo jej nie o to chodziło, ale ona to cały czas monitoruje, pilnu-je i pilnu-jeśli nie zadziałamy, to ona uda się wyżej [K10].
Niektórzy respondenci dzielili donosy na zewnętrzne, tj. informacje, zawiadomienia dotyczące spraw spoza urzędu i wewnętrze, których przed-miotem są uchybienia, nieprawidłowości w pracy urzędu zgłaszane przez obywateli lub samych pracowników. W trzech placówkach wspomniano o wprowadzonych rozwiązaniach ułatwiających składanie donosów. Były to infolinie, skrzynki dialogu i specjalne zakładki na stronach internetowych służące przesyłaniu anonimów on-line, które zresztą – jak wynika z wy-powiedzi urzędników – nie są zbyt często wykorzystywane przez obywa-teli: U nas jest taka skrzynka, ale z tego co wiem, to tak akurat jedno pismo było kiedyś. Ale skrzynka dialogu jak najbardziej u nas jest. Nie tylko dla podatników, urzędnicy też wiedzą, że mogą z niej skorzystać. Ale z tego co wiem to tylko raz tam było jakieś pismo [K7].
Mamy donosy od mieszkańców, bo nie wiem czy pan wie, ale istnieje u nas infolinia 19115. To jest taki kanał komunikacyjny z mieszkańcami, gdzie miesz-kańcy anonimowo mogą się wypowiedzieć na przeróżne tematy. I zdarzało się, że mieszkaniec, na przykład wiedział, że w jakimś mieszkaniu mieszka ktoś, kto nie jest zameldowany, tak mu się wydawało. I on uprzejmie donosił. To takie
rzeczy się zdarzają poprzez infolinię 19115. To jest cudowny kanał, gdzie ludzie właśnie uprzejmie donoszą [W4].
Większość donosów, zwłaszcza kierowanych do urzędów skarbowych, celnych i ZUS, to anonimy. Jak zapewniali rozmówcy: To jest zwykle infor-macja anonimowa. Pewnie tak z dziewięćdziesiąt procent. Rzadko kiedy ktoś się podpisuje z imienia i nazwiska. Nawet, jeżeli ktoś jest podany z imienia i nazwiska, to często na podstawie weryfikacji w naszych bazach danych to się okazuje, że takiej osoby nie ma. Czasami też się okazuje, że ktoś się podszywa pod kogoś. Potem w wyniku konfrontacji okazuje się, że ta osoba nie była na-dawcą takiego pisma [K2].
Powiem tak, zdecydowana większość to anonimy. Jeśli nawet są podpisane to nazwiskiem Jan Nowak. Tak naprawdę, to chyba się nie spotkałem z donosem, któ-ry byłby pełnym nazwiskiem prawdziwym podpisany. Ale pewnie się zdarzają [W1].
O tym, że wśród donosów coraz częściej zdarzają się podpisane przez adresatów wspominali nieliczni respondenci i to głównie pracownicy urzędów miast. Jeden z rozmówców komentując urzędowe statystyki stwierdził nawet, że ludzie przestali się bać podpisywać donosy: Tak na-prawdę to my donos traktujemy jako skargę i zapisujemy w rejestrze skarg, ale nie rozpatrujemy jak każdą skargę. Dajemy do merytorycznego wydziału, żeby sprawdzili czy informacje w nim zawarte mają potwierdzenie w realiach. Jeże-li jest to na pracownika, to żeby sprawdzić jego pracę w tym zakresie. Przewa-żają anonimy, ale coraz częściej są donosy podpisane imieniem i nazwiskiem, ludzie przestali się bać podpisywać [O4].
Należy też zaznaczyć, że urzędnicy dostrzegali sytuacje, w których złożenie anonimowego donosu jest nie tylko uzasadnione, ale konieczne, np. gdy w grę wchodzi strach przed zemstą osoby, której donos dotyczy, albo gdy wyczerpane zostały inne drogi rozwiązania sprawy. Pracownik urzędu pracy przedstawił takie wyjaśnienie zasadności anonimu: Do nas trafiają donosy pracowników na pracodawców i są raczej anonimowe i ja to rozumiem, bo jest realna obawa, że pracodawca rozwiąże umowę o pracę [K4].
b) Urzędowe procedury postępowania z donosami
Fakt podpisania lub nie podpisania donosu ma wpływ na sposób za-jęcia się sprawą. W niektórych urzędach zapewniano, że anonimy pozo-stawia się bez rozpoznania, tj. nie podejmuje się działań wyjaśniających czy kontrolnych: Są przepisy postępowania administracyjnego i rozporządzenia w sprawie skarg i wniosków. Taki donos jest po prosty wpinany jako skarga. Jest wpinany i ewidencjonowany jak wszystkie dokumenty, które dotyczą tej materii i pozostaje bez rozpoznania. Bodajże raz była taka sytuacja, że donos dotyczył
innego organu i po prostu zgodnie z właściwością został on przekazany. Podej-rzewam, że na takich samych zasadach został potraktowany w innym urzędzie, którego dotyczył [W4].
W innych, zwłaszcza urzędach skarbowych i celnych pracownicy deklarowali, że wszystkie donosy, także anonimy traktuje się poważne i drobiazgowo sprawdza: Wszelkie donosy mamy obowiązek rozpatrzeć, bez względu na to, czy donos jest podpisany, czy jest to anonim [W11].
My jako służba celna jesteśmy zobowiązani do tego, żeby każdą informację weryfikować i na każdą informację reagować. Więc bez względu na to, czy in-formacja będzie się nazywała skarga, zawiadomienie czy donos, to generalnie jest to dla nas jakiś sygnał do sprawdzenia. Jesteśmy instytucją służącą obywa-telom, więc jeśli obywatel zgłasza coś do nas, to nie zostanie to zamiecione pod dywan, tylko zweryfikowane [K10].
Nie ma takiej instytucji jak wyrzucanie do kosza, to jest przede wszystkim.
Wszystkie te informacje podlegają zewidencjonowaniu, tak? Bez względu na to, od kogo ona pochodzi i każda w zasadzie mogę powiedzieć podlega rozpracowaniu, tak, w jakieś analizie wstępnej czy większej, ale wszystko to jest analizowane [W6].
Charakteryzując wewnętrze procedury skargowe, jeden z rozmówców zwrócił uwagę na zmiany jakie dokonały się w urzędach w związku dys-kursem publicznym wokół prawnej ochrony demaskatorów. Jego zdaniem nagłośnienie instytucji whistlebowingu spowodowało, że anonimy (anoni-mowe donosy) zaczęły być traktowane poważnie i postrzegane jako „nor-malna” forma informowania przez obywateli o nieprawidłowościach czy różnych uciążliwościach: Założyliśmy nasz portal dla sygnalistów w 2012 r.
Tutaj w ZUS nastąpiło takie oswojenie pracowników z tym, że takie sprawy instytucja też powinna w poważny sposób załatwiać i stworzyć klientom, czy w ogóle obywatelom jakąś taką, jakiś taki kanał, do którego mogliby to po prostu zgłaszać. Przed 2012 r. ZUS był bardziej otwarty na uzasadnienia typu anonim, to nie trzeba go rozpatrywać. Z całą pewnością przed tym 2012 r. było więcej takich sytuacji, że anonimy mogły trafiać do kosza, teraz to się zmieniało [W1].
Fakt stosowania w urzędach różnych wewnętrznych procedur postę-powania z donosami, zwłaszcza anonimami, zastanawia nie tylko w kon-tekście przytaczanych wcześniej przepisów i wyroku Sądu Najwyższego, ale też informacji, że od 2011 r. urzędy mają obowiązek sprawdzania wyłącznie donosów wiarygodnych, tj. podpisanych z imienia i nazwiska, przesłanych listem poleconym lub poprzez pocztę elektroniczną e-mail – bo tylko one posiadają nadawcę (e-mail posiada adres IP – elektronicz-ny i możliwy do ustalenia adres nadawcy). Ponadto zgodnie z ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych, jeżeli
urzęd-nik podejmie się wyjaśnienia sprawy opisanej w anonimowym donosie, a w drodze kontroli okaże się, że donos był wyłącznie złośliwością lub in-synuacją, urzędnik będzie traktowany jako autor donosu i przed sądem poniesie odpowiedzialność tak jakby to on był autorem złośliwego donosu – wraz ze wszystkimi konsekwencjami. Na wniosek pomówionego organy ścigania mają także obowiązek ustalić i ścigać donosiciela99. Można się zastanawiać, skąd urzędowy pęd do sprawdzania donosów, w tym zajmo-wania się anonimami, szczególnie że większość z nich – jak twierdzą urzędnicy – jest bezużyteczna?
Nie pomijamy żadnej informacji, no bo pomimo nawet, że jest niepodpisa-na i możniepodpisa-na by ją było wyrzucić do kosza, no ale to jest urząd i jest odnotowany wpływ pism i nigdy nie wiadomo, co taka sprawa może wnieść, prawda. Natomiast nad każdą należy się pochylić. Aczkolwiek z tych donosów, które wpływają, niestety 99% to one są raczej nietrafione. No bo dotyczą albo bardzo małych spraw, którymi urząd się nie zajmuje, no więc trzeba przesłać do urzędu skar-bowego albo tematyką, którą też się urząd nie zajmuje. No ale wpływają [W12].
Kończąc wątek procedur należy wspomnieć, że urzędnicy mają świa-domość trudności wynikających z braku regulacji prawnych instytucji donosu i dużej swobody w kształtowaniu urzędowych procedur dotyczą-cych donosów. Jeden z respondentów ujął to następująco: Ostatnio nawet rozmawialiśmy o tym w instytucjach nieco podobnych do nas na przykład Agencja Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, bo tam jest to związane z dopłatami czy Agencja Rynku Rolnego i oni mówią, że jeszcze w ubiegłym roku rozpatrywali i anonimy, i podpisane. A od tego roku anonimów w ogóle nie badają. Dali sobie po prostu z tym spokój. Czyli można to sobie odpuścić. U nas niestety jest to tak sformalizowane, że każdy donos jest sprawdzany. Jeśli jest w naszej właściwości, to my podejmujemy wszelkie działania, na przykład roz-poznawcze, jak to są podmioty, do których możemy wejść, a więc głównie pro-wadzące działalność gospodarczą najpierw sprawdzamy w swoich bazach, a potem wchodzimy na kontrolę. Natomiast jeśli te donosy rzeczowo są niewłaś-ciwe, to dzielimy się z instytucjami, które mogłyby się tym zająć [K11].
c) Dynamika donosów
Widoczna w analizowanej prasie panika związana z plagą urzędowych donosów nie znajduje potwierdzenia w wypowiedziach rozmówców.
W większości badanych placówek, poza urzędami skarbowymi, zapew-niano, że liczba donosów nie zmieniała się w ostatnich latach i utrzymuje
99 P.A. Kowszyński, Uprzejmie informuję, że... – donos czy informacja? Bezkarne pomówienie czy obywatelski obowiązek?, http://kowszynski.blogspot.com/2015/08/uprzejmie-informuje-ze-donos-czy.html (30.06.2018).
się praktycznie na tym samym poziomie. Podkreślano też, że donosy sta-nowią margines w ogólnym wpływie spraw (skarg) kierowanych do urzę-du: No to tak jak wspomniałem bardzo rzadko docierają do nas takie informa-cje. Może raz na kwartał, raz na pół roku. I najczęściej są to jakieś formy typu
«uprzejmie donoszę», «uprzejmie informuje». Także donosy w formie informa-cji, że jakaś osoba zauważyła jakąś nieprawidłowość u innego podmiotu albo u innej osoby. Wszystkie pozostałe sprawy składane do ZUS-u, to są formalne wnioski lub skargi wnoszone bezpośrednio przez naszych klientów osobiście bądź poprzez upoważnienie [K7].
Statystycznie nam się niewiele zmienia, bo wbrew pozorom tych donosów, przynajmniej na naszym podwórku nie jest dużo, bo tak jak mówię, oddział oddziałowi nierówny, środowisko środowisku, gdzieś tam może na Śląsku będzie zupełnie inna mentalność ludzi i może tych donosów będzie dużo więcej. W mniej-szych miejscowościach może być też zupełnie inaczej. Mamy Warszawę, gdzie jest dużo ludzi czynnych zawodowo i jakby aż tak tych donosów nie widać.
Niemniej jednak wpływają [W11].
Na rosnącą liczbę donosów wskazywano głównie w urzędach skarbo-wych, a także tu zwracano uwagę, że piszący donosy coraz częściej mają potrzebę uzasadnienia swoich interwencji obywatelską odpowiedzialnoś-cią czy patriotycznymi pobudkami np. chęodpowiedzialnoś-cią powstrzymania okradania bądź osłabiania państwa: My to nazywamy patriotyzm podatkowy, bo skoro ja płacę podatki, to czemu inny ma nie płacić. Najczęściej więc to jest ten przy-padek, że ja płacę, jestem uczciwy wobec państwa, a inni państwo okradają i tym samym również daną osobę. Najczęściej tak to wygląda. To jest stały fragment, który podnoszą [K9].
Można powiedzieć, że w ostatnich latach to się zdecydowanie nasila, że robimy sobie takie obywatelstwo niemieckie, taki niemiecki model obywatelstwa.
Mamy takie poczucie, że należy być z państwem. Zmienia się też postrzeganie tego, co kiedyś było donosicielstwem. Teraz w urzędzie to jest traktowane jako informacja, jako inne źródło informacji. Coraz więcej jest też osób, które decy-dują się napisać do urzędu. Analizując lata od dziewięćdziesiątych do dzisiaj, to ja widzę ten wyraźny wzrost [W8].
Większość rozmówców, niezależnie od typu urzędu, zapewniała
Większość rozmówców, niezależnie od typu urzędu, zapewniała