Geneza i ewolucja międzynarodowej współpracy na rzecz ochrony środowiska i klimatu

Ochrona środowiska naturalnego jest jednym z najważniejszych obszarów współpracy międzynarodowej, problemy środowiskowe bowiem ze swej na-tury mają wymiar ponadnarodowy, toteż istnieje potrzeba realizowania sko-ordynowanej i efektywnej polityki ekologicznej w skali globalnej. Problemy ekologiczne nie są od siebie odizolowane, ponieważ mają charakter transgra-niczny wynikający z otwartego charakteru środowiska naturalnego. Co więcej, ekosystemy nie podlegają podziałom granic politycznych, zatem naruszenie stanu środowiska naturalnego może generować problemy bezpieczeństwa w skali zarówno regionu, jak i międzynarodowej.

Środowisko naturalne długo stanowiło przedmiot analizy bezpieczeństwa głównie w kontekście geopolitycznym, czyli z pespektywy wyścigu państw o zasoby strategiczne lub analizy skutków działań wojennych. Zagrożenia, ta-kie jak degradacja środowiska i globalne ocieplenie, mimo rosnącej globalnej współzależności nie były uważane za wystarczająco istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa.

W latach 1968–1969 – za sprawą rezolucji 2398 (XXIII)⁵⁰ i 2581 (XXIV)⁵¹ ZO ONZ oraz rezolucji 1346 (XLV)⁵² Rady Gospodarczo-Społecznej ONZ – postanowiono zwołać w 1972 roku globalną konferencję w Sztokholmie, której głównym celem było dostarczenie praktycznych wytycznych w celu ochrony i poprawy stanu środowiska ludzkiego oraz naprawienia i prze-ciwdziałania jego degradacji⁵³. Doprowadziło to do umiędzynarodowienia i rozwoju badań nad problemami ochrony środowiska. W maju 1969 roku

50 Problems of the Human Environment, General Assembly resolution 2398 (XXIII) of 3 December 1968, https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a_res_2398xxiii.e_0.pdf (dostęp:

25.05.2016).

51 United Nations Conference on the Human Environment, General Assembly resolution 2581 (XXIV) of 15 December 1969, https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a_res_2581xxiv.e_0.

pdf (dostęp: 25.05.2016).

52 Resolution 1346 (XLV), Economic and Social Council, 30 July 1968.

53 G. Handl, Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm Declaration), 1972 and the Rio Declaration on Environment and Development,

opublikowano raport sekretarza generalnego ONZ Sithu U Thanta pt. Czło-wiek i jego środowisko, w którym wyróżniono najpoważniejsze zagrożenia dla środowiska naturalnego, występujące na świecie, uznając problemy de-gradacji ekosystemów za niosące skutki dla całej planety ziemskiej⁵⁴. Raport przestrzegał przed możliwością zaistnienia dużego kryzysu powstałego na skutek pogarszającego się stanu środowiska naturalnego oraz wzywał do współpracy na rzecz wspólnych przedsięwzięć zmierzających do rozwiązania problemów i ochrony środowiska przyrodniczego. Stanowiło to impuls do zwołania przez ZO NZ specjalnej światowej konferencji poświęconej ochro-nie środowiska w dniach 5–16 czerwca 1972 roku w Sztokholmie, w której udział wzięli przedstawiciele 113 państw. Spotkanie uwieńczyło ogłoszenie Deklaracji Sztokholmskiej (14  czerwca 1972 r.), która zobowiązała ONZ do wnikliwego zajęcia się sprawami środowiska naturalnego. Deklaracja zawierała 7 punktów preambuły i 26 zasad, którymi powinien kierować się człowiek w procesie swojego rozwoju cywilizacyjnego⁵⁵. Dała ona początek normom postępowania człowieka w procesie jego rozwoju (m.in. podkreśla obowiązek współpracy w dziedzinie środowiska między państwami, zapo-biegania szkodom transgranicznym, zakazu tzw. agresji ekologicznej polega-jącej na kierowaniu zanieczyszczeń na obce tereny i obowiązku wzajemnej wymiany informacji na temat sytuacji ekologicznej, odpowiedzialności za zniszczenia i szkody w środowisku). Rezultatem konferencji w Sztokhol-mie było powołanie Programu Narodów Zjednoczonych do spraw Ochrony Środowiska (United Nations Environment Programme, UNEP)⁵⁶, który jest najważniejszą instytucją w systemie ONZ zajmującą się ochroną środowi-ska, w tym aktywnym uczestniczeniem w tworzeniu instrumentów ochrony przed zmianami klimatycznymi.

Równolegle ekologia stała się przedmiotem badań i definicji naukowych.

W latach 70. XX wieku geografowie polityczni Harold i Margaret Sprout pod-jęli rozważania z zakresu międzynarodowej polityki ochrony środowiska, akcentując zależność między bezpieczeństwem a środowiskiem naturalnym.

1992, United Nations Audiovisual Library of International Law, http://legal.un.org/avl/pdf/ha/

dunche/dunche_e.pdf (dostęp: 25.05.2016).

54 Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, 21st Plenary Meeting, 16 June 1972, Chapter 11, United Nations Environment Programme (UNEP), http://

www.unep.org/documents.multilingual/default.asp?documentid=97&articleid=1503 (dostęp:

25.05.2016).

55 Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, UNEP, http://

www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=97&articleid=1503 (dostęp:

25.05.2016).

56 Resolution Adopted by the General Assembly 2997 (XXVII), Institutional and financial ar-rangements for international environmental cooperation, 2112th plenary meeting 15 December 1972, http://www.un-documents.net/a27r2997.htm (dostęp: 25.05.2016).

Z czasem pole badawcze i zakres możliwych interpretacji tych zależności znacznie się rozszerzyły. Już w 1986 roku Norman Myers stwierdził że „(...) bezpieczeństwo narodowe nie dotyczy tylko użycia siły i uzbrojenia. Odnosi się również do dostępu do wody, użytków rolnych, lasów, zasobów energe-tycznych, klimatu i innych czynników, które rzadko pojawiają się w głowach ekspertów wojskowych i liderów politycznych”⁵⁷.

Pierwszym krokiem w kierunku przeciwdziałania zmianom klimatycznym była Światowa Konferencja Klimatyczna (World Climate Conference, WCC) w 1979 roku w Genewie, która porządkowała wiedzę na temat tego zjawiska.

Jej wynikiem było zwrócenie uwagi rządów na problem globalnego ocieplenia i zainicjowanie badań naukowych w celu większego zrozumienia zmian klima-tycznych. Przyjęto także deklarację wzywającą światowe rządy do „określenia i powstrzymania potencjalnych zmian klimatu wywołanych przez człowieka, które mogą się okazać niekorzystne dla ludzkości”.

Kolejnym przełomem było powołanie Międzyrządowego Zespołu do Spraw Zmian Klimatu (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) w 1988 roku⁵⁸. Organizacja powstała z inicjatywy Światowej Organizacji Me-teorologicznej (WMO) oraz UNEP w celu oceny ryzyka związanego z wpły-wem człowieka na zmiany klimatu⁵⁹. IPCC dokonuje oceny zmian klimatu, wpływu ludzkiej działalności na pogodę oraz metod i narzędzi łagodzących niebezpieczne antropogeniczne zaburzenia klimatu, a wyniki analiz przed-stawia w cyklicznych raportach dotyczących postępu zmian klimatycznych, ich przyczyn oraz skutków. Działania nad ochroną środowiska nabrały tempa wraz z opublikowaniem w kwietniu 1987 roku raportu Nasza wspólna przy-szłość (Our Common Future) przez Światową Komisję do spraw Środowiska i Rozwoju (World Commission on Environment and Development, WCED), znanej bardziej jako Komisja Brundtland (od nazwiska przewodniczącej Gro Harlem Brundtland), która rozpoczęła prace jeszcze w 1983 roku⁶⁰. W wy-niku prac WCED powstała koncepcja tzw. zrównoważonego rozwoju (sustain-able development) ogólnie zdefiniowana jako „prawo do zaspokojenia aspiracji rozwojowych obecnej generacji bez ograniczenia praw przyszłych pokoleń do zaspokojenia ich potrzeb rozwojowych”, a rozwój gospodarczy i cywilizacyjny

57 Col. W. Chris King, Understanding International Environmental Security: A Strategic Military Perspective, Atlanta GA, Army Environmental Policy Institute, November 2000, s. 2–3;

N. Myers, The Environmental Dimension to Security Issues, December 1986, Vol. 6, Issue 4, s. 251–257.

58 The Intergovernmental Panel on Climate Change. History, Organization, http://www.ipcc.ch (dostęp: 25.05.2016).

59 A/RES/43/53 70th Plenary Meeting, 6 December 1988, www.un.org/documents/ga/res/43/

a43r053.htm (dostęp: 25.05.2016).

60 Komisja została powołana na mocy rezolucji Zgromadzenia Ogólnego nr 38/161 z 19 grudnia 1983 r., http://www.un.org/documents/ga/res/38/a38r161.htm (dostęp: 20.06.2016).

obecnego pokolenia nie powinien odbywać się kosztem wyczerpywania zaso-bów nieodnawialnych i niszczenia środowiska⁶¹. W dokumencie podkreślono, że zrównoważony model rozwoju prowadzący do stopniowej poprawy jako-ści życia ludzi na Ziemi musi być połączony z działaniami na rzecz ochro-ny środowiska. W tym celu muszą zostać opracowane racjonalne mechani-zmy służące ograniczeniu zużycia zasobów oraz poprawie stanu naturalnych ekosystemów⁶². Prawo do rozwoju musi być realizowane w taki sposób, żeby sprawiedliwie połączyć potrzeby obecnych i przyszłych pokoleń. Zasada ta jest stosunkowo dobrze umocowana w międzynarodowym prawie pozytywnym, czego przykładem może być przepis art. 3 Konwencji w sprawie zmian klima-tu, który stanowi, że strony konwencji powinny chronić system klimatyczny dla dobra obecnych i przyszłych pokoleń⁶³.

Zrównoważony rozwój oznacza dążenie do zapewnienia wszystkim żyją-cym obecnie ludziom i przyszłym pokoleniom dostatecznie wysokich stan-dardów ekologicznych, ekonomicznych i społeczno-kulturowych w grani-cach tolerancji natury przez wprowadzanie w życie zasady sprawiedliwości wewnątrz pokoleniowej i międzypokoleniowej⁶⁴.

W dekadzie lat 80. XX wieku przyjęto dwa istotne dokumenty odnoszące się do międzynarodowej współpracy w dziedzinie ochrony przyrody: Świato-wą Strategię Ochrony Przyrody (1980) oraz ŚwiatoŚwiato-wą Kartę Przyrody (1982)⁶⁵. W okresie tym odbyło się szereg konferencji międzyrządowych na temat zmian klimatu, których uczestnicy apelowali o podjęcie działań o charakterze globalnym. Koniec lat 80. XX wieku przyniósł rozwój współpracy w dziedzi-nie ochrony środowiska na wyższy szczebel. Zainteresowadziedzi-nie problematyką ochrony środowiska państw, organizacji międzynarodowych oraz światowej

61 K. Prandecki, M. Sadowski, Międzynarodowa ewolucja ochrony środowiska, LAM – Wydawnictwo Akademii Finansów, Warszawa 2010, s. 108.

62 Our Common Future, Report of the World Commission on Environment and Develop-ment, United Nations, 1987, http://conspect.nl/pdf/Our_Common_Future-Brundtland_Re-port_1987.pdf (dostęp: 15.03.2016).

63 M.M. Kenig-Witkowska, Międzynarodowe prawo środowiska. Wybrane zagadnienia syste-mowe, Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, s. 73.

64 Zrównoważony rozwój społeczno-gospodarczy opiera się na trójkącie wzajemnie zinte-growanych i warunkujących się celów ekologicznych, ekonomicznych i społecznych: (1) rozwój zharmonizowany ze środowiskiem, poszanowaniem i wykorzystaniem dóbr przyrody; (2) pro-wadzenie działalności gospodarczo-konsumpcyjnej w harmonii z przyrodą; (3) zorganizowanie państwa i społeczeństwa tak, by zapewnić nieskrępowany dostęp do dóbr natury z uniknięciem niepokojów społecznych i konfliktów.

65 World Conservation Strategy. Living Resource Conservation for Sustainable Development, The International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN), https://www.

iucn.org (dostęp: 15.06.2016); World Charter for Nature, A/RES/37/7, 48th Plenary Meeting, 28 Oc-tober 1982, http://www.un.org/documents/ga/res/37/a37r007.htm (dostęp: 15.06.2016).

opinii społecznej stało się podstawą podjęcia decyzji przez ZO NZ w 1989 roku o przygotowaniu kolejnej światowej konferencji środowiskowej⁶⁶.

Po rozpoczęciu prac Międzyrządowego Komitetu Negocjacyjnego w 1990 roku IPCC opublikowało pierwszy raport, w którym stwierdzono, że „emisje będące efektem działalności człowieka w sposób znaczący zwiększają w at-mosferze stężenie gazów cieplarnianych: CO₂, metanu, CFC⁶⁷ i tlenku azo-tu. Wzrost koncentracji wymienionych gazów spowoduje zwiększenie efek-tu cieplarnianego, co przełoży się na podniesienie temperaefek-tury powierzchni Ziemi”⁶⁸.

Przełomowym wydarzeniem w skali globalnej była Międzynarodowa Kon-ferencja ONZ „Środowisko i Rozwój”, która odbyła się w Rio de Janeiro (3–14 czerwca 1992 roku). Wzięło w niej udział 172 delegacje rządowe, w tym 108 na szczeblu szefów państw lub rządów oraz kilkanaście tysięcy delegatów, urzędników i uczonych⁶⁹. W wyniku konferencji w Rio społeczność między-narodowa podjęła aktywny wysiłek zmierzający do przeciwdziałania zmianom klimatu, czego rezultatem stało się przyjęcie (9 maja 1992 r.) Ramowej Kon-wencji NZ w sprawie Zmian Klimatu (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC, która weszła w życie dnia 21 marca 1994 r.)⁷⁰. UNFCCC stała się najważniejszą podstawą prawną działań zmierzających do powstrzymania zmian klimatu, które zgodnie z treścią art. 2 Konwencji mają prowadzić do „ustabilizowania koncentracji gazów cieplarnianych w atmo-sferze na poziomie, który zapobiegałby niebezpiecznej antropogenicznej in-gerencji w system klimatyczny”. Celem stała się stabilizacja emisji gazów cie-plarnianych na takim poziomie, by ekosystemy w sposób naturalny mogły się przystosować do zachodzących zmian klimatu.

66 44/228. United Nations Conference on Environment and Development, 85th plenary meet-ing, 22 December 1989, http://www.un.org/documents/ga/res/44/ares44-228.htm (dostęp:

15.06.2016).

67 CFC – chlorofluorowęglowodory.

68 CLIMATE CHANGE. The IPCC Scientific Assessment, Report Prepared for IPCC by Working Group 1 Edited by J.T. Houghton, G.J. Jenkins, J.J. Ephraums, IPCC 1990; Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind, A/RES/45/212 71st Plenary Meeting, 21 December 1990, http://www.un.org/documents/ga/res/45/a45r212.htm (dostęp:

22.04.2016).

69 Brak podziału kompetencyjnego między organizacjami ekologicznymi przy ONZ – m.in.

między: Komisją Zrównoważonego Rozwoju (Commission for Sustainable Development, CSD), Światowym Funduszem Środowiska (Global Environmental Fund, GEF), oraz nimi a innymi organizacjami, jak UNEP – skutkował osłabieniem efektywności wdrażanych wielu programów ochrony środowiska.

70 United Nations Framework Convention on Climate Change, FCCC/INFORMAL/84 UN, 1992, http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf (dostęp: 15.06.2016). Konwencję klimatyczną ratyfikowały 194 państwa i Unia Europejska (w ówczesnym kształcie).

Konwencja UNFCCC wprowadziła międzynarodowy reżim klimatycz-ny w duchu globalnej solidarności i odpowiedzialności za ochronę klimatu.

Inne akty, jakie przyjęto podczas konferencji, to między innymi Konwencja o zachowaniu różnorodności biologicznej oraz niewiążące dokumenty, takie jak Deklaracja z Rio de Janeiro w sprawie środowiska i rozwoju (deklaracja Rio Declaration on Environment and Development ) zawierająca 27 zasad na rzecz ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (ma ona symboliczne znaczenie polityczne i stanowi wyraz dążeń państw sygnatariuszy, aczkolwiek nie zawiera żadnych zobowiązań)⁷¹.

Konwencja klimatyczna podpisana w Rio stworzyła politycznoprawne uwarunkowania dla ochrony klimatu i redukcji emisji gazów cieplarnianych na świecie, chociaż była jedynie ramowym dokumentem, to znaczy nie za-wierała konkretnych zobowiązań, nie nakładała na poszczególne kraje limitów emisji gazów cieplarnianych ani też nie określała mechanizmów ich egzekwo-wania, toteż sygnatariusze traktatu postanowili, że podczas kolejnych spotkań zostanie ona zoperacjonalizowana. Stało się to za sprawą negocjacji stron kon-wencji w ramach kolejnych konferencji klimatycznych (Conference of Parties, COP), czyli najważniejszego organu UNFCCC. Konferencje COP czuwają nad procesem wdrażania postanowień konwencji, a także wypracowują nowe po-stanowienia.

Zagadnienia ochrony powietrza, w przeciwieństwie do wielu innych zagro-żeń środowiska (takich jak ochrona zwierząt lub ochrona wód), stały się przed-miotem współpracy międzynarodowej dopiero w drugiej połowie XX wieku⁷². Na początku XXI wieku działania na rzecz powstrzymania globalnych zmian klimatycznych stały się jednak jednym z najważniejszych kierunków ochrony środowiska, co znalazło odzwierciedlenie w międzynarodowych negocjacjach klimatycznych i rozwoju międzynarodowego reżimu zmian klimatu.

71 Deklaracja w sprawie środowiska i rozwoju zawiera 27 zasad zachowania i ochrony za-sobów przyrody opartych na koncepcji sustainable development i określa prawa i obowiązki państw w ich dążeniu do trwałego rozwoju ludzkości oraz zapewnieniu jej dobrych warunków życia. Rio Declaration on Environment and Development, United Nations Conference on Envi-ronment and Development, United Nations Documents, A/CONF.151/26, 14 June 1992, http://

www.un-documents.net/rio-dec.htm (dostęp: 22.06.2016). Podczas konferencji w Rio przyję-to także Globalny program działania – Agenda 21, który zawierał zalecenia dotyczące ochro-ny i kształtowania środowiska życia człowieka, zwracając uwagę na szereg jego uwarunkowań społeczno-ekonomicznych oraz ochronę zasobów naturalnych, a także na racjonalne gospoda-rowanie nimi w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju.

72 W XX w. międzynarodowa współpraca na rzecz ochrony środowiska ewoluowała od wąsko rozumianej ochrony ginących gatunków przez zwalczanie zanieczyszczeń środowiska morskiego do rozwoju norm o charakterze prewencyjnym.

1.4. Międzynarodowy reżim zmian klimatu: geneza, ewolucja