Zmiany klimatu z perspektywy neoliberalnego instytucjonalizmu
1.4. Międzynarodowy reżim zmian klimatu: geneza, ewolucja i perspektywy
1.4.3. Paryż COP21 – w kierunku nowego reżimu redukcji GHG?
Przełomową konferencją Klimatyczną NZ okazała się dopiero COP21/CMP11, która odbyła się w Paryżu w dniach 30 listopada – 11 grudnia 2015 roku. Francja chciała sprostać oczekiwaniom społeczności międzynarodowej i nie ukrywała swoich ambicji doprowadzenia do nowego globalnego porozumienia klima-tycznego (tzw. protokół paryski do UNFCCC). Zastąpiłoby ono protokół z Kio-to (którego postanowienia wygasną w 2020 r.), określając nowe zobowiązania dotyczące ograniczania emisji gazów cieplarnianych. Nowa umowa miała objąć wszystkich największych emitentów gazów cieplarnianych – zarówno z krajów rozwiniętych, jak i rozwijających się – zobowiązując ich do określonych reduk-cji na rzecz klimatu w ramach powszechnej umowy międzynarodowej o cha-rakterze wiążącym. Szczególne oczekiwania dotyczyły zobowiązań redukcyj-nych największych emitentów ze wschodzących gospodarek, takich jak Chiny, Indie czy Brazylia. Ustalenia z Paryża miały zatem stworzyć historyczne ramy dla porozumienia klimatycznego obejmującego wszystkie kraje świata.
Francja jest jednym z nielicznych krajów, którym udało się połączyć dwa cele – wzrost gospodarczy i ograniczenie emisji GHG. Oznaczało to de facto
112 IPCC 2007, Zmiana klimatu 2007. Raport Syntetyczny. Wkład grup roboczych I, II, III do Czwartego Raportu Oceniającego Międzynarodowy Zespół ds. Zmian Klimatu, R.K. Pachauri, A. Reisinger (red.), Wydawnictwo IOŚ, Warszawa 2009, s. 69.
uniezależnienie gospodarki od natężenia emisji dwutlenku węgla, tak zwany decoupling (z problemem tym borykają się dzisiaj gospodarki Chin i Stanów Zjednoczonych). Jednym z nielicznych krajów, którym udało się połączyć dwa cele: wzrost gospodarczy i ograniczenie emisji GHG, jest Francja. Dzięki elektrowniom jądrowym i hydroelektrowniom produkcja energii elektrycznej we Francji jest w 95% wolna od emisji CO2. Umożliwia to osiągnięcie celów wyznaczonych przez Unię Europejską w zakresie polityki klimatycznej, toteż Francja jest gorącym orędownikiem ich zaostrzenia. Właśnie te sukcesy stano-wią podstawę aspiracji Francji do przywództwa w polityce klimatycznej w UE i na płaszczyźnie międzynarodowej. Prezydent François Holland, francuski rząd oraz negocjatorzy dążyli, by przyszła umowa z Paryża była wiążąca i op-arta na sztywno zdefiniowanym pułapie zobowiązań redukcji GHG (podobnie jak protokół z Kioto). Opór głównych oponentów spowodował jednakże, że negocjacje toczyły się nad przyjęciem dobrowolnych zobowiązań krajowych bez mocy wiążącej.
W trakcie spotkania COP21przedstawiciele rządów przyjęli kolejny aneks do Traktatu (UNFCCC) z 1992 roku. Porozumienie paryskie składa się z dwóch części: pierwszej wiążącej prawnie, która m.in. zobowiązuje kraje do rewidowania co pięć lat własnych krajowych celów walki z ociepleniem klimatu i drugiej niewiążącej, obejmującej wywiązywanie się z zadeklaro-wanych planów redukcji GHG opartych o tzw. narodowe plany kontrybucji (Intended Nationally Determined Contributions, INDC)113. W przeciwień-stwie do protokołu z Kioto z 1997 roku, który ustanowił wiążące cele re-dukcji emisji GHG, załącznik do decyzji COP21 oparty został jedynie na deklaracjach. W 2023 roku zostanie ogłoszona ocena postępów w osiąganiu zbiorowego celu i aktualizacja intencji i deklaracji państw partycypujących w porozumieniu paryskim. Takie przeglądy będą dokonywane co pięć lat od 2023 roku114. Porozumienie ma wejść w życie w 2020 roku po tym, jak akty ratyfikacji złoży 55 krajów, które wytwarzają co najmniej 55% światowych emisji115. Porozumienie jest nieporównywalne do porozumienia z Kioto, ra-tyfikowanego przez 55 państw ONZ w 2004 roku. Protokół z Kioto narzucił określone progi redukcji emisji i ustanowił mechanizm globalnego handlu emisjami na podstawie jednostek, tj. AAU, ERU, CER. Porównując zatem
113 Paris Agreement, United Nations 2015, http://unfccc.int/files/essential_background/
convention/application/pdf/english_paris_agreement.pdf (dostęp: 15.05.2016). Information Provided in Accordance with Paragraph 104 of Decision 1/CP.21 Related to Entry into Force of the Paris Agreement (Article 21), FCCC/CP/2015/10, http://unfccc.int/files/paris_agreement/appli-cation/pdf/10e.pdf (dostęp: 15.05.2016).
114 Ibidem.
115 Rządy potwierdziły konieczność utrzymania globalnego wzrostu temperatury do 2050 r.
poniżej 2°C w porównaniu z okresem przedindustrialnym.
obydwa dokumenty z 1997 roku i z 2015 roku, można stwierdzić, iż pierwszy oparty został na prawnie wiążących zobowiązaniach (committment), drugi zaś na dobrowolnych wkładach (contribution). Wkłady nie mają zatem cha-rakteru bezwarunkowego, a ich niewypełnienie nie pociągnie za sobą żad-nych sankcji. Jest to istotna różnica w porównaniu z protokołem z Kioto.
Nowy traktat jeżeli zostanie ratyfikowany zobliguje wszystkie kraje porozu-mienia jedynie do podjęcia próby wywiązania się z dobrowolnych deklaracji (INDC) do osiągnięcia celów, do których państwa będą dążyły indywidual-nie i co zostaindywidual-nie poddane oceindywidual-nie co 5 lat, począwszy od 2023 roku.
NDC zostały ustanowione jako wkład poszczególnych krajów, a nie zobo-wiązania. Pojęcie wkładu odzwierciedla wrażliwość ekonomiczną i polityczną państw rozwiniętych (takich jak Stany Zjednoczone, Kanada i Japonia), które nie mogą lub nie są w stanie podjąć zobowiązań wiążących w świetle prawa międzynarodowego, tak jak to było w przypadku protokołu z Kioto. Taka kon-strukcja porozumienia była także zbieżna ze stanowiskiem i oczekiwaniami krajów rozwijających się, a będących dużymi emitentami (Chiny, Indie), które odrzucają tezę, że powinny one podejmować wiążące zobowiązania po 2020 roku, odwołując się do zasady wspólnej, ale zróżnicowanej, odpowiedzialno-ści. Formuła wkładu, a nie zobowiązania, pozwala na uniknięcie ryzyka nie-spełnienia wymienionych celów i obiekcji, że prawnie wiążące zobowiązanie mogłoby prowadzić do międzynarodowych sankcji prawnych lub utraty re-putacji.
Sukces dyplomatyczny ogłoszony przez organizatorów szczytu COP21 na-leży uznać za umiarkowany, ponieważ umowa klimatyczna nie będzie miała raczej istotnego wpływu na ograniczenie emisji CO2, gdyż porozumienie jest deklaracją dobrych intencji. Zakłada bowiem dobrowolne zobowiązania do redukcji oparte na tak zwanych wkładach narodowych (INDC). Większość z nich uzyskała przeciętną ocenę (kontrybucje Szwajcarii, UE, Norwegii, USA, Chin, Meksyku), a dwa zostały uznane za niewystarczające (kontrybucje Ro-sji i Japonii). Porozumienie nie zawiera rygorystycznych zobowiązań redukcji emisji przez głównych emitentów. Nie stworzono też systemu egzekucji, kon-troli i ewentualnych sankcji (poza politycznym napiętnowaniem) wobec braku wywiązywania się z zobowiązań do redukcji CO2 wynikających z INDC na po-ziomie globalnym. W rezultacie pozostają one wyłącznie deklaracjami dobrej woli. Zwolennikom radykalnej dekarbonizacji nie udało się utrzymać konkret-nych, wiążących i ambitnych zapisów, które mogłyby mieć realny wpływ na zmniejszenie światowych emisji. Globalna umowa klimatyczna będzie wiążąca tylko w zakresie ogólnych kierunków działań (słabością jest także brak odnie-sienia do handlu emisjami). Sukces COP21 ma przede wszystkim charakter polityczny, potwierdził bowiem wolę społeczności międzynarodowej do re-dukcji emisji i walki z globalnym ociepleniem. Z punktu widzenia globalnego
emisje będą jednak nadal rosnąć i jedynie słabnąca koniunktura gospodarcza może krótkoterminowo zmniejszyć światowe emisje CO2. W dłuższej perspek-tywie konieczna jest natomiast głęboka transformacja w sektorze wytwarza-nia energii, której skutki ludzkość może odczuć dopiero w drugiej połowie XXI wieku.