JEDNOLITY AKT EUROPEJSKI

Jednolity AktEuropejski składałsięzpreambułyi czterech Tytułów, przyczymTytuł I zawierał wspólne postanowienia, Tytuł II - postanowieniazmieniające traktaty usta­ nawiająceWspólnoty Europejskie, Tytuł III - postanowienia w sprawie europejskiej współpracy wdziedzinie polityki zagranicznej, zaś tytuł IV- postanowienia ogólne i końcowe. DoAktu Końcowegozałączono jedenaście deklaracji uchwalonychprzez konferencjęmiędzyrządową, a także dziewięć deklaracji przyjętych przez nią do wia­ domości. Jednolity Akt Europejski nadawał działaniom integracyjnym państwczłon­ kowskich, zmierzającym do utworzenia w przyszłości Unii Europejskiej, podstawę prawnomiędzynarodową. Jego sygnatariusze deklarowali, że zamierzają się kiero­ wać„wolą kontynuowania dzieła podjętego na podstawie traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie oraz przeobrażeniacałokształtu stosunków międzyichpań­ stwami w Unię Europejską, zgodnie z Uroczystą DeklaracjązeStuttgartuz19 czerw­

ca1983 roku”, są „zdecydowani ustanowićUnię Europejską” w oparciu o Wspólnoty Europejskie i EuropejskąWspółpracę Polityczną orazwyposażyć „Unię wniezbędne

środki do działania” (preambuła). W Tytule I, art. 1 traktatu sygnatariusze stwier­ dzali, że „Wspólnoty Europejskieoraz europejska współpraca polityczna obierają za swój cel wniesienie wspólnego wkładu do osiągnięcia widocznego postępu w kie­ runku [ustanowienia] Unii Europejskiej”96. Mimodeklaracji zawartej w preambule, atakże wspomnianych wyżej zabiegów niektórychpaństw członkowskich o scalenie Europejskiej Współpracy Politycznej ze Wspólnotami Europejskimi, Jednolity Akt Europejski nieustanawiał między nimi żadnych powiązań prawnych. Także „praw­ ne znaczenie określenia utworzenia Unii jakocelu integracji” miało - zdaniem wielu prawników - charakterograniczony97. Zdrugiej strony jednak, należy zauważyć, że w odróżnieniu od Jednolitego Aktu Europejskiego, wszystkie dotychczasowe doku­ mentyokreślająceten cel były jedynieaktami politycznymi.

96 Jednolity Akt Europejski, Luksemburg, 17 lutego 1986 r. oraz I laga, 28 lutego 1986 r., http://eu- ropa.eu.int/eur-lex/lex/pl/treaties/treaties_other.htm, s. 1,4.

97 J. B a r c z, A. K o 1 i ń s k i, op. cit., s. 29 i podana tam literatura.

” Jednolity Akt Europejski, op. cit., s. 4.

” J. B a r c z, A. Koliński, op. cit., s. 65-69; K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji, op. cit., s. 119.

Wzmocnienie pozycji Komisji w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich polegało również na tym, że winna być ona „w pełni włączana” do działalności Europejskiej Współpracy Poli­

tycznej (art. 30 ust. 3 b JAE); por. Jednolity Akt Europejski, op. cit., r. 6, 1C; por też M. Schweitzer, W. H u m m e r, op. cit., s. 66.

Jednolity Akt Europejski wprowadzał istotne zmiany instytucjonalne do trak­

tatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie. Nadawał status traktatowy Radzie Europejskiej, choć nie precyzował jasno zakresu jej kompetencji. Sankcjonując ist­ nienie Rady Europejskiej, Jednolity AktEuropejski określał również jej skład i czę­

stotliwość posiedzeń. Zgodnie z tym Rada Europejska miałasię zbierać co najmniej dwa razy w roku w składzie szefów państw lubrządów i przewodniczącego Komisji Wspólnot Europejskich, wspieranych „przez ministrówsprawzagranicznych Państw Członkowskich oraz członka Komisji” (art. 2JAE)98. W porównaniu z postanowie­ niamikonferencji szefów państw lub rządów z grudnia 1974 r. Jednolity Akt Europej­

ski ograniczał zatem częstotliwość posiedzeń Rady Europejskiej z trzech do dwóch w roku.

Prezentowany traktat rewizyjny rozszerzał również zakres stosowania procedu­

ry podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie Ministrów na sie­ demnaście nowychprzypadków99. Wzmacniało to metodę wspólnotową w procesie podejmowaniadecyzji. Wszelako w zdecydowanej większości przepisów utrzyma­ ne zostało prawo weta w tej procedurze. PonadtoJednolity Akt Europejski zmieniał postanowienia art. 145 TEWG [obecnie art. 202 TWEJ, ograniczając uprawnienia wykonawczeRady Ministrów na rzeczKomisji. I tak, Rada Ministrówprzyznawała Komisji „waktach przez siebie przyjmowanych uprawnienia do wykonywania norm”, które samaustanawiała. Z drugiej strony, RadaMinistrówmogła jednak „uzależnić wykonywanie tych uprawnień od pewnych warunków”. W „szczególnych przypad­

kach, mogła zastrzec dla siebie prawobezpośredniego wykonywaniauprawnień wy­ konawczych” (art. 10 JAE)100.

176 Rozdział III. Na drodze do Unii Europejskiej W ten sposób Jednolity Akt Europejski nadawał status traktatowy tzw. procedurze komitetowej, zwanej takżekomitologią,a stosowanej już od 1962 r., gdy Rada Mi­

nistrówrozpoczęła delegowanie na Komisjęuprawnieńwykonawczych, głównie we wspólnejpolityce rolnej, anastępnie,od1968 r., równieżw dziedzinie prawa celnego.

W procedurze komitetowejKomisja była zobowiązana do konsultowaniaswoich de­

cyzjiwykonawczychztzw.komitetem zarządzającym(stąd nazwaprocedury). Jeżeli komitet wydał negatywną opinięna temat projektudecyzji Komisji,wówczas Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, mogła go zmienić. Umocnienie kompetencji wykonawczych Komisji na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego polegało na tym, że przekazywanie jej uprawnień wykonawczychprzezRadę przestało być fakultatywne istało sięobowiązkowe. Z drugiej stronyjednak, Rada Ministrów zachowała pewną kontrolęnad działalnością wykonawczą Komisji101.

101 Ł. Szymczyk, Procedura komitetowa (komitologią). Zasady funkcjonowania i projekty reform,

„Biuletyn Analiz UKIE”, 1999, nr 1, s. 1-2.

13lipca 1987 r. podjęła ona decyzję ustanawiającą trzyrodzaje komitetów i proce­

durdla realizacji uprawnień wykonawczych przez Komisję. Byłyto: komiteti proce­ duradoradcza, komitet iprocedurazarządzająca, a takżekomitetiprocedura regula­

cyjna. W składkomitetów wchodzili przedstawiciele rządów państw członkowskich, pojednym z każdego państwa, przy czym na ich czele, jako przewodniczący, sta­

li każdorazowo reprezentanci Komisji. Komitet doradczy w najmniejszym stopniu ograniczał uprawnieniawykonawcze Komisji, ponieważjegoopinie nie były dla niej wiążące. Wyrażającswojąopinię, komitet przeprowadzał wrazie potrzeby głosowanie (procedura doradcza). Komitet zarządzający pozwalał na większą ingerencję rządów państwczłonkowskich w działalność wykonawczą Komisji. Wyrażałonswoją opinię, stanowiąc większością kwalifikowaną. W głosowaniu nie mógł uczestniczyć prze­ wodniczący komitetu. Jeślikomitet zaopiniował projekt decyzji Komisji pozytywnie lub nie wyraził swojej opinii, Komisjapodejmowała decyzję, która była natychmiast stosowana. Jeżeli jednak komitet zarządzającywydał negatywnąopinię, Komisja nie­

zwłocznie przekazywała projekt decyzji do wiadomości Rady. Musiała ona również odroczyć zastosowanie środków, w sprawie których podjęła decyzję, na czas jed­

nego miesiąca (wariant a) lub okres nieprzekraczający trzech miesięcy(wariant b).

W pierwszym i drugim przypadku Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, mo­ gła podjąć inną decyzję, zmieniając tym samymprojekt decyzji Komisji(procedu­

ra zarządzająca). Komitet regulacyjny w największym stopniu ograniczał działalność wykonawcząKomisji, ponieważ mogła ona uchwalać tylko te przepisy wykonawcze, któreuzyskały jego pozytywną opinię. Podobniejakwpoprzedniej procedurze, ko­ mitet stanowiłwiększościąkwalifikowaną i bezudziału swojego przewodniczącego.

Gdykomitet wydał negatywną opinię lub w ogóle nie przedstawił opinii, Komisja musiała niezwłocznieprzedstawić Radzie propozycję działań, jakie należy podjąć.

Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, w okresie nieprzekraczającym trzech miesięcy uchwalała przepis. Jeżeli jednak Rada w tym samym terminie nie podjęła żadnej decyzji, Komisja mogła przyjąć zaproponowane przez siebie środki wykonaw­

cze (wariant a).JeżeliRada w takimsamym terminieniepodjęła żadnej decyzji, Ko­ misjamogła również przyjąć takie środki,chyba że Rada, stanowiąc zwykłą większo­

ściągłosów, sprzeciwiła się ich przyjęciu(wariant b) (procedura regulacyjna)102.

102 87/373/EEC: Council Decision of 13 July 1987 laying down the procedures for the exercise of im­

plementing powers conferred on the Commission, Official Journal L, 1987, nr 197, s. 33-35. Trybunał Sprawiedliwości zaakceptował procedurę komitetową jako właściwą formę delegowania uprawnień, ale pod warunkiem, że nie będzie ona prowadziła do zachwiania istniejącej równowagi instytucjonalnej. Już w wyroku z 17 grudnia 1970 r. Trybunał stwierdził, że procedura komitetowa upoważnia Radę do prze­

kazania Komisji kompetencji wykonawczych, ale pod warunkiem, że nie prowadzi to do zmiany struk­

tury Wspólnoty i zachwiania równowagi instytucjonalnej; por. Urteil des Gerichtshofes voin 17. Dezem- ber 1970, Rs. 25-70 - Einfuhr- und Vorratsstellc flier Getreide und Futtermittel gegen Koester, Berodt und co., http://www.curia.europa.eu, s. 1161. Stanowisko to Trybunał Sprawiedliwości potwierdzi! następnie w wyroku z 27 września 1988 r.; por. Judgment of the Court of 27 September 1988, Case 302/87 - Europe- an Parliament v Council of the European Communities. Capacity of the European Parliament to bring an action for annulment, http://www.curia.europa.eu, s. 5615.

105 Jednolity Akt Europejski, op. cit., s. 5-6.

Najważniejsze zmianydotycząceParlamentuEuropejskiego wprowadzoneprzez Jednolity Akt Europejski polegały na ustanowieniu dwóch nowych procedurlegisla­ cyjnych: współpracy (por. wykres I) i zgody (por. wykres II). Nadawały one Parla­ mentowi Europejskiemu uprawnienia legislacyjne, a tymsamym znacząco wzmac­ niały metodę wspólnotowąwe Wspólnotach Europejskich. W procedurze współpracy Komisja przedstawiała projekt aktu prawnego Radzie Ministrów i Parlamentowi Europejskiemu. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, po uzyskaniu opinii Parlamentu, uchwalała wspólne stanowisko i przekazywałaje Parlamentowi. Rada i Komisja w pełni informowały Parlament o powodach, które doprowadziły Radę do przyjęcia wspólnego stanowiska, jak również o stanowisku Komisji. Parlament miał trzymiesiące, abyodmomentuprzekazaniamuwspólnego stanowiska podjąć decyzję. Jeżeli Parlament zatwierdziłje lub jeśli nie wypowiedziałsię w tym termi­

nie, to Rada ostatecznie uchwalałaakt prawny,zgodnie ze wspólnym stanowiskiem.

Jeśli Parlament,stanowiąc bezwzględną większościągłosów,odrzuciłwspólnestano­ wisko Rady Ministrów, Rada wterminietrzech miesięcy mogła przyjąć aktprawny wdrugim czytaniu wyłącznie jednomyślnie.Jeśli Parlament,stanowiąc bezwzględną większością głosów wszystkich swoich członków, zaproponowałpoprawki do wspól­

nego stanowiskaRady, Komisjaponownie rozpatrywała, w ciągumiesiąca, projekt, napodstawiektórego Rada uchwaliławspólne stanowisko. Musiała przy tym wziąć pod uwagę poprawki zaproponowane przez Parlament. Poprawki Parlamentu, któ­ rych Komisja nie uwzględniła, przesyłała ona Radzie, wyrażając na ten temat swoją opinię. W takiej sytuacji Rada w terminie trzech miesięcy mogła przyjąćtepoprawki, ale wyłącznie jednomyślnie. Natomiast projektpowtórnie rozpatrzonyprzez Komisję Rada przyjmowaław takim samym terminie,stanowiąc większością kwalifikowaną, przy czym jeżelichciałazmienićprojekt powtórnie rozpatrzony przez Komisję, sta­ nowiła wyłącznie jednomyślnie. W każdym z przypadków, wktórych Rada była zo­

bowiązana podjąćdecyzję w ciągu trzech miesięcy, braktakiej decyzji w tymże termi­

nieoznaczałnieprzyjęcieprojektuaktuprawnego Komisji(art. 7 JAE)103 * 105.

WYKRES I PROCEDURA WSPÓŁPRACY

KOMISJA EUROPEJSKA PROPONUJE AKT PRAWNY

* W ciągu 3 micsięcs.

•* W ciągu I miesiąca

Źródło: Opracowanie własne.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie M. Zbinden, op. cit., s. 154-155; K. Michalowska- G o r y w o d a, Podejmowanie decyzji, op. cit., s. 227-228.

180 Rozdział III. Na drodze do Unii Europejskiej Procedura współpracy miała być stosowana tylko w przypadku uchwał przyj­

mowanych większością kwalifikowaną i dotyczyć zagadnień rynku wewnętrznego, atakże nowych obszarów działalności Wspólnot Europejskich ustanowionychprzez JednolityAkt Europejski104. Parlament mógł uczestniczyć odtądw procesielegisla­

cyjnym (dwa czytania) razem z Radą Ministrów, ale nie nabywałprawa do współ­

decydowania w tym procesie. Jego rolapolegała na przyjmowaniu, odrzucaniu lub proponowaniu zmiani poprawek w projektach aktów prawnych.Ostatecznądecyzję podejmowała jednak zawsze Rada Ministrów.

"M Obszarami tymi były: współpraca w dziedzinie polityki gospodarczej i walutowej (Rozdział I), spójność ekonomiczna i społeczna (Tytuł V), badania i rozwój technologiczny (Tytuł VI), a także ochro­

na środowiska naturalnego (Tytuł VII).

105 S. B ie r nat, Tworzenie prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 215.

jednolity Akt Europejski, op. cit., s. 5-7; analiza prawna wspomnianych postanowień por.

J. Barcz, A. Koliński, op. cit., s. 69-74; K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji, op. cit., s. 221, 227; por. też F. R. Pfetsch, op. cit., s. 54-57, 156.

IU7 Jednolity Akt Europejski, op. cit., s. 4.

W odróżnieniu od procedury współpracy, procedura zgody nie przewidywała wprowadzania poprawek, lecz jedynie możliwość przyjęcia lub odrzucenia projektu aktu prawnegoprzez Parlament. Miał on zatem działać „jako instytucja nadzorcza, która nie może wpływać na treść przedkładanego mu aktu”*105. Zakres stosowania procedury zgody był ograniczony. Winna ona obejmować jedynie umowy między­

narodowe o stowarzyszeniu państw trzecich lub organizacjimiędzynarodowych oraz traktaty wsprawie przyjęcia nowych państw członkowskich do Wspólnot Europej­ skich (art. 8do 9 JAE). W JednolitymAkcieEuropejskim rozszerzone zostały również uprawnienia ParlamentuEuropejskiego w procedurze konsultacji (por. wykres III).

Miała ona sięodtąd odnosić doharmonizacji przepisów prawnychw sprawach po­ datkowych, działalności funduszy strukturalnych, programów ramowych i „wspól­

nychprzedsięwzięć”w dziedzinie badańi rozwoju technologicznego, zmian w kom­

petencjach wykonawczych Komisji,atakżepowoływaniaSądu Pierwszej Instancji106.

Ponadto Jednolity AktEuropejskipo razpierwszywprowadzałdo traktatów ustana­ wiających WspólnotyEuropejskienazwę „Parlament Europejski” -w miejsce wystę­ pującego w nich dotąd określenia„Zgromadzenie” (art. 3JAE)107.

Jednolity Akt Europejski zawierał także traktatowe upoważnienie doustanowie­

nia,procedury powoływania, składu i kompetencjiSąduPierwszej Instancji.Zgodnie z nim RadaMinistrów na wniosek Trybunału Sprawiedliwości, po konsultacji z Ko­ misją iParlamentem Europejskim, stanowiącjednomyślnie, miałapowołać przy Try­ bunale Sprawiedliwości„sąd właściwy dorozpoznawaniaiorzekaniaw pierwszej in­

stancji wniektórych rodzajach spraw wniesionych przez osoby fizyczne lubprawne, z zastrzeżeniemprawa odwołania się doTrybunału Sprawiedliwości ograniczonego do kwestiiprawnych, na warunkach ustanowionychprzez Statut”. SądPierwszej In­

stancji niebył jednak właściwy dorozpoznawania spraw wnoszonych przez państwa członkowskielub instytucje wspólnotowe ani też do rozpatrywania pytań prejudy- cjalnych. Członkowietego sądu mieli być mianowani za wspólnym porozumieniem

Źródło; Opracowanie własne.

182 Rozdział III. Na drodze do Unii Europejskiej przez rządy państwczłonkowskich na okres sześciu lat. Co trzy lata winno nastę­

pować częściowe odnowienie składu. Ustępujący członkowiemogli być mianowani ponownie. Sędziowie Sądu Pierwszej Instancji winni być wybierani „spośród osób o niekwestionowanej niezależności” i posiadających „kwalifikacje wymagane dozaj­

mowania stanowisk sądowych” (art. 11 JAE)108. Sędziowie Sądu Pierwszej Instan­ cji byli zatem funkcjonariuszami europejskimi, podobnie jak sędziowie Trybunału Sprawiedliwości.Jednak, w odróżnieniu od Trybunału Sprawiedliwości, SądPierw­

szej Instancji nie posiadał własnych rzeczników generalnych. W ślad za wspomnia­

nym wyżejtraktatowym upoważnieniemz 24października 1988 r. RadaMinistrów, działając w składzie szefówpaństw lubrządów,podjęła decyzjęo ustanowieniu Sądu Pierwszej Instancji. Rozpoczął on swoją działalnośćz dniem 1 listopada 1989 r.109

Ibidem, s. 7.

88/591/ECSC, EEC, Euratom: Council Decision of 24 October ¡988 establishing a Court of First Instance of the European Communities, Official Journal L, 1988, nr 319, s. 1-8.

1111 Por. też J. Justyński, Instytucje i porządek prawny Unii Europejskiej na tle tekstów prawnych oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Toruń 2003, s. 29; D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 24.

* * *

Jednolity Akt Europejski tylko nieznacznie wzmacniałpozycję instytucji o charakte­ rze ponadnarodowym wsystemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich, a tak­

żemetodę wspólnotową. I tak, zwiększał on uprawnienia Parlamentu Europejskie­

go i Komisji, nadawał status traktatowy procedurze komitetowej, rozszerzał zakres stosowania procedury podejmowania decyzji w Radzie Ministrów na siedemnaście nowych przypadków, a także zawierał upoważnieniedo utworzenia Sądu Pierwszej Instancji. Z drugiej strony jednak, umacniałon takżeinfrastrukturę współpracy mię­

dzyrządowej, nadając status traktatowy Radzie Europejskiej, nie określając jednak jasno zakresu jej kompetencji. W porównaniu z oczekiwaniami niektórych państw

członkowskich, zwłaszczaRepubliki FederalnejNiemiec,oraz z projektami przedło­

żonymi w czasiekonferencji międzyrządowejw 1985 r. przez ParlamentEuropejski (projekt Spinelliego) iKomisję,zmianywprowadzonena mocy tego traktatu dosys­

temu instytucjonalnego Wspólnot Europejskich były niewielkie110.