Komitet Ekonomiczno-Społeczny 1. Skład

Konwencja w sprawie wspólnych instytucji dla Wspólnot Europejskich z 25 mar­ ca 1957 r. wyraźnie wskazywała, że Komitet Ekonomiczno-Społecznyjest wspólnym organemEWG i Euratomu. Traktatustanawiający EWG stwierdzał, żewskład Ko­ mitetu wchodzą przedstawiciele różnych grup życia gospodarczego i społecznego, zwłaszczaproducentów, rolników, przewoźników, pracowników, kupców, rzemieśl­

ników, wolnych zawodów orazopinii publicznej (art. 193 TEWG [obecnieart. 257 TWE], art. 165 TEWEA)209. Członków Komitetu mianowała na okres czterech lat Rada Ministrów, stanowiąc jednomyślnie. Ichmandat był odnawialny. Byli onimia­ nowani indywidualnie i nie wiązałyich żadne instrukcje. Byli zatem funkcjonariu­

szami europejskimi (art. 194 TEWG [obecnie art. 258 TWE], art. 166 TEWEA)210.

W celu dokonania nominacji każde państwo członkowskie kierowałodo Rady Mini­ strów listęzawierającą dwukrotnie większą liczbękandydatów w stosunku do liczby miejsc przyznanychjego obywatelom. Skład Komitetu powinien uwzględniać „po­

trzebę zapewnienia odpowiedniej reprezentacji” różnymgrupom życia gospodarcze­ go ispołecznego. PonadtoRada Ministrów miała w sprawie nominacji konsultować się z Komisją. Mogła także zasięgać opinii organizacji europejskich reprezentują­

cych różne sektory gospodarcze ispołecznezainteresowane działalnościąWspólnot Europejskich(art. 195 TEWG [obecnieart. 259 TWE], art. 167 TEWEA). Komitet wybierał spośród swoich członków przewodniczącego i prezydium naokres dwóch lat. Uchwalał takżeswój regulaminwewnętrzny, który zatwierdzała Rada Ministrów, stanowiąc jednomyślnie. Posiedzenia Komitetu były zwoływane przez przewodni­ czącego nażądanie Rady Ministrów lub Komisji (art. 196TEWG [obecnie art. 260 TWE], art. 168 TEWEA). Komitet składał sięz sekcji wyspecjalizowanych w zakresie głównychdziedzin objętych traktatem. Ich funkcjonowanie odbywałosię wramach ogólnych kompetencji Komitetu. Nie mogły być one konsultowane niezależnie od Komitetu.Ponadtowramach Komitetu mogły byćustanowione podkomitety, opra­ cowującedla niego projekty opinii przedkładanepod obrady Komitetu. Sposóbpo­ woływania oraz przepisy kompetencyjne dotyczącesekcji wyspecjalizowanych i pod­

komitetów określał regulaminwewnętrzny Komitetu (art. 197 TEWG [obecnie art.

261 TWE], art. 169 TEWEA)211.

211 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, op. cit., s. 63-64; Traktat ustanawia­

jący Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, op. cit., s. 186-187.

212 A. Evans, op. cit., cz. I, s. 79.

213 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, op. cit., s. 64; Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, op. cit., s. 187.

III.2.3.5.2. Funkcje

KomitetEkonomiczno-Społecznybyłorganemdoradczym Rad Ministrów i Komi­ sjiEWG oraz Euratomu.Chociażtraktatyustanawiające EWG i Euratom o tym nie wspominały, to jednak działalność Komitetu Ekonomiczno-Społecznego koncentro­

wałasię wokółtrzech grup interesów: pracodawców, pracobiorców iinteresu ogólne­

go.Zgodnie z regulaminem wewnętrznymprzewodniczący był wybierany na zasadzie rotacji spośród każdej z trzech grup interesu212. Komitet Ekonomiczno-Społecznybył konsultowany przez Rady Ministrówi Komisje obowiązkowo w przypadkach prze­

widzianychw traktatach, a także nieobowiązkowo (fakultatywnie), gdy którakolwiek z tych instytucji uznała to za stosowne (art. 198 TEWG [obecnie art. 262 TWE], art. 170 TEWEA)213. Ponieważ KomitetEkonomiczno-Społeczny nie mógł być zwo­ ływany na żądanie większości swoich członków, to - w odróżnieniu od Komitetu Doradczego EWWS - nie byłontakże upoważniony do wydawania opinii z własnej inicjatywy. Zgodnie zeswoim regulaminem wewnętrznym KomitetEkonomiczno- -Społeczny zbierał się nasesjach plenarnych i na posiedzeniachsekcji, obradujących między sesjami plenarnymi.

104 Rozdział I. Pod znakiem idei ponadnarodowości

III.2.4. Budżet

Europejska Wspólnota Gospodarcza i Europejska Wspólnota Energii Atomowej po­ siadały dwa odrębne budżety, ale istotne było także to, że każda z nich, w odróżnie­ niu od EWWS, w ogóleuchwalałabudżet. Choć ich źródła dochodów byłypodobne, to budżetyEWGi Euratomu różniły się pod względem strukturalnym. Budżet EWG był jednolity i obejmował zarówno wydatkiprzeznaczone nafinansowanie zadań wy­ nikających z realizacji poszczególnychpolitykWspólnoty,jakiwydatki nadziałalność instytucji i organów,wyodrębnione jako osobny dział tego budżetu (art. 202 TEWG

[obecnieart. 271 TWE]).Ze środkównienależących do budżetu EWG miały być finan­

sowane wydatki Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) oraz Funduszu Rozwoju Krajów i TerytoriówZamorskich, przekształconego 20 lipca 1963r. wEuropejski Fun­

duszRozwoju.WEuropejskiej Wspólnocie Energii Atomowej istniały natomiastdwa budżety. Były to: budżet badawczo-inwestycyjny orazbudżet operacyjny. Z budżetu badawczo-inwestycyjnego pokrywanebyły wydatki na realizacjęprogramu badawcze­

goWspólnoty,wszelkie udziały w kapitale Agencji i jej wydatkach inwestycyjnych, we wspólnychprzedsiębiorstwach i określonych wspólnych operacjach,a także wydatki na wyposażeniezakładówszkoleniowych. Budżet operacyjny obejmował natomiast koszty administracyjne, wydatki związaneze środkami zabezpieczającymiorazochroną zdro­ wiai bezpieczeństwem, a takżekoszty przeznaczone na działalnośćinstytucjii organów Euratomu, przy czym te ostatnie były wyodrębnionejako osobnydziałtego budżetu (art. 171, art. 174 do 175 TEWEA). Jednocześnie ze środkówpozabudżetowychfinan­ sowana miała być działalnośćAgencjiiwspólnychprzedsiębiorstw214.

214 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, op. cit., s. 66; Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, op. cit., s. 187-189.

215 Art. 200 TEWG został uchylony po ustanowieniu systemu zasobów własnych.

216 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, op. cit., s. 65; Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, op. cit., s. 188.

Zasadniczym źródłem dochodówbudżetowych EWG iEuratomu były wkłady fi­

nansowe państw członkowskich wwysokościzależnejod udziału danego kraju wPKB bruttocałejWspólnoty.W przypadku EWG wysokość tych wkładówustalona zosta­

ła następująco: Francja, Republika Federalnai Włochy po28%,Belgia i Holandia po 7,9%,Luksemburg - 0,2%(art. 200 TEWG)215. Według tego samegoklucza określo­ no wysokość wkładów finansowychpaństwczłonkowskich wpłacanychdo budżetu operacyjnego Euratomu (art. 172ust. 1 TEWEA). Inaczejpodzielonybyłnatomiast ciężar odpowiedzialności finansowej poszczególnychpaństwczłonkowskich za bu­ dżet badawczo-inwestycyjny Euratomu. Wysokośćwkładów finansowych ustalona zostałanastępująco: NiemcyiFrancja po 30%,Włochy - 23%, Belgia -9,9%, Holan­ dia- 6,9%i Luksemburg - 0,2% (art. 172 ust. 2 TEWEA)216.

Wstępnyprojektbudżetu EWG opracowywała Komisja i przedkładała go Radzie Ministrów. Następnie Rada Ministrów EWG, stanowiąc większością kwalifikowaną, przyjmowała projekt budżetu i przedkładała go Zgromadzeniu, które z kolei miało

prawo do przedstawienia Radzie propozycjizmian wprojekciebudżetu. JeżeliZgro­

madzenie wterminie miesiąca od otrzymaniaprojektu budżetu wyraziło swoją zgodę lub nieprzekazało Radzie Ministrów swojejopinii, budżet uznawany był za ostatecz­ nie uchwalony. Jeśli natomiast w tym samym terminieZgromadzenie zaproponowało zmiany, projekt budżetu wraz ztymi zmianamibył przesyłany do Rady Ministrów, która - po rozważeniu projektuz Komisją i,w stosownychprzypadkach,zinnymi za­

interesowanymi instytucjami - ostatecznie uchwalałabudżet,stanowiącwiększością kwalifikowaną(art. 203 ust. 1-4 TEWG [obecnie art. 272 ust. 1-4 TWE])217.

217 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, op. cit., s. 66.

2IS Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, op. cit., s. 190.

Wstępne projekty budżetu operacyjnego oraz budżetu badawczo-inwestycyjne­

go Euratomu opracowywała Komisja, przedkładającje Radzie Ministrów. Rada kon­

sultowała Komisję i, w stosownym przypadku, inne zainteresowane instytucje, za każdym razem, kiedy zamierzała odstąpić odwstępnego projektu. Następnie Rada, stanowiąc większościąkwalifikowaną, uchwalała projekty budżetu i przedkładała je Zgromadzeniu,którezkolei miało prawo do przedłożenia Radzie propozycji zmian w projekcie budżetu na analogicznych zasadach jak w przypadku budżetu EWG.

Ostateczną decyzję o uchwaleniu obu budżetów Euratomu, podobniejak w przypad­

ku EWG, podejmowała RadaMinistrów,stanowiąc większością kwalifikowaną, z za­ strzeżeniemograniczeń wynikających zprogramów idecyzji dotyczących wydatków, które na mocytraktatuustanawiającego Euratom wymagały zatwierdzenia Rady Mi­

nistrów, stanowiącejjednomyślnie (art. 177 ust. 1-4 TEWEA)218.

* * *

Dynamika procesuintegracjieuropejskiej wlatach 1951-1958 charakteryzowała się wyraźną ambiwalencją, polegającą na wzajemnymprzenikaniu się pierwiastków po­

nadnarodowych zelementami współpracy międzyrządowej. Wszystkie trzy powoła­ ne wówczas do życia WspólnotyEuropejskie, a mianowicieEWWS, EWG, Euratom, były organizacjami międzynarodowymi w rozumieniu prawa międzynarodowego, a także organizacjami ocharakterzeponadnarodowym (por. aneks XV i XVI). Dys­ ponowały one następującymi atrybutami ponadnarodowości:popierwsze, tworzyły nowy porządek prawny, niezależnyod prawa krajowego, w tym prawo wiążące dla państw członkowskich orazosób fizycznychi prawnych, niektóre normy prawnezaś były bezpośrednio skuteczne i miałypierwszeństwo wobec norm prawakrajowego;

po drugie, część lub większość decyzjipodejmowanych przez instytucjetych orga­ nizacjistanowiona była większością głosów lub większością kwalifikowaną, decyzje te zaś byłytakże wiążące dla państwczłonkowskich, które się im sprzeciwiały; po trzecie, organizacje te posiadały autonomię sądową, wyrażającą się w działalności iuprawnieniach Trybunału Sprawiedliwości, któregojurysdykcjabyła obowiązkowa iniemogła być wyłączona; poczwarte, w instytucjach i organachocharakterzepo­ nadnarodowym tych organizacji zasiadał niezawisły iniezwiązanyżadnymi instruk- * 2

106 Rozdział I. Pod znakiem idei ponadnarodowości cjamipersonel; po piąte,organizacjeteposiadałyautonomięfinansową (EWWS)lub zamierzały ją ustanowić (EWG, Euratom). Z drugiej strony, wszystkie trzy wspo­

mniane Wspólnoty Europejskie pozostawały nadal organizacjami międzypaństwo­

wymi. Przesądzał o tym przede wszystkim fakt, że ich instytucje miały działaćje­ dynie wgranicach kompetencji powierzonych (compétences d’attribution, begrenzte Einzelermdchtigung), czyli uprawnień przyznanych im na mocy traktatów (art. 3 TEWWS, art. 4 ust. 1 TEWG [obecnie art. 7 ust. 1 TWE], art. 3 ust. 1 TEWEA).

Ponadto, zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych zwierzchnictwo terytorialne Wspólnot Europejskich było ograniczone do obszaru stosowaniatychże traktatów (art.79 TEWWS,art. 227 TEWG [obecnie art. 299 TWE], art. 198 TEWEA).

Wprzeciwieństwiedotraktatu z 18 kwietnia 1951 r., traktatu z 27 maja 1952 r.

i projektu traktatu z 10 marca 1953 r., traktaty ustanawiające EWG i Euratom za­ pewniały przybliżoną równowagę między instytucjami i organami o charakterze ponadnarodowym (Komisje, Trybunał Sprawiedliwości i Komitet Ekonomiczno--Społeczny) a instytucjami międzyrządowymi(Rady Ministrów) imiędzyparlamen­ tarnymi (Zgromadzenie).Rady Ministrów EWGi Euratomu jako instytucje między­ rządowe, a równocześnie organywładzyprawodawczejiinstytucje decyzyjne,mogły jednak uchwalać akty prawne wiążące dla adresatów. W przypadku, gdynorma praw­ na zawarta wrozporządzeniubyła sprzeczna z normą aktu prawakrajowego, prawo wspólnotowe miałopierwszeństwoprzed prawemkrajowym. Nakładało tona pań­ stwa członkowskieobowiązek uchylenia normy prawa krajowegokolidującej zpra­ wem wspólnotowym. Komisje EWG i Euratomu jako instytucje o charakterze po­

nadnarodowym i jednocześnieorganywładzy wykonawczej miały niemal wyłączne prawo doinicjatywy ustawodawczej, Rady Ministrów zaś były zobowiązane do roz­

patrywania zgłaszanych przez nie projektówaktów prawnych. Pozycję obu Komisji znacznie wzmacniały również ich uprawnienia kontrolne wobec państw członkow­ skich, instytucji i organówWspólnot Europejskich, a także jednostekdziałającychna obszarze Wspólnot. Z drugiej strony jednak, kompetencjelegislacyjneKomisjiEWG iEuratomu były zdecydowanie mniejsze niż podobne uprawnienia Wysokiej Władzy EWWS. Podczasgdy członkowie Wysokiej Władzy EWWS byli zobowiązani do nie­ podejmowania „wszelkiej działalności sprzecznej zponadnarodowym charakterem ich funkcji”, członkowie Komisji EWG i Komisji Euratomu mieli powstrzymywać się jedynie od „wszelkich czynności niezgodnych z charakterem ich funkcji”. O ile za­ temtraktat paryskiz 18kwietnia 1951 r. mówił wprost o ponadnarodowym charak­ terze Wysokiej Władzy,o tyle traktaty rzymskie z 25 marca 1957 r. nie wspominały o tym wyraźnie w odniesieniu do KomisjiEWGi Euratomu. Trybunał Sprawiedliwo­

ści był również instytucją ocharakterze ponadnarodowym, przez swoje uprawnienia zaś realizował zasadę autonomii sądowej.Jego orzeczenia przyczyniałysię dorozwo­

ju prawa wspólnotowego. Wszystkie decyzje Komisji oraz część decyzji Rad Mini­

strów i Zgromadzenia zapadaływiększością głosów lubwiększością kwalifikowaną.

W składKomisji, Trybunału Sprawiedliwości i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego wchodził niezwiązanyżadnymi instrukcjami i niezawisły personel. Samodzielność EWG i Euratomu osłabiał brak autonomii finansowej. W odróżnieniu od EWWS,

źródłemich dochodów budżetowych były składki krajów członkowskich.Należy jed­

nak podkreślić, że traktaty rzymskie z25 marca 1957 r. przewidywały w przyszłości dalszeumocnienie ponadnarodowego charakteru EWG i Euratomu. Wskazywała na to m.in. zapowiedź przyjmowania uchwał przezRady Ministrów większościąkwali­

fikowaną, przeprowadzania bezpośrednich wyborów parlamentarnych do Zgroma­ dzenia, a także wprowadzenia własnychźródeł dochodówbudżetowych, w szczegól­

nościdochodów z ceł poustanowieniuwspólnej zewnętrznej taryfy celnej.

Systemy instytucjonalne wszystkich trzech wspomnianychWspólnot Europej­ skich - EWWS, EWG iEuratomu -byłyzesobą od początkupowiązane na szcze­

blu instytucji (Zgromadzenie, Trybunał Sprawiedliwości), w przypadku zaś EWG iEuratomu - także na poziomie organówdoradczych (Komitet Ekonomiczno-Spo­ łeczny). Pozostawałyone pod przemożnym wpływem ścierania się ze sobą intere­

sówpaństwowych i ponadnarodowych. Sprzyjałatemu ich struktura wewnętrzna, która stanowiłasui generis kombinację instytucji międzyrządowych i ponadnaro­ dowych. O ile działalność instytucji o charakterze ponadnarodowym przyczyniała się do pogłębiania integracji, o tyle funkcjonowanie instytucji międzyrządowych gwarantowało, że proces ten pozostawał podstałąkontroląrządów państw człon­

kowskich. Jean Monnet określał nawet instytucje i organy wspólnotowe jakojed­

ną z najbardziej specyficznych cech procesu integracji europejskiej, ułatwiającą i utrwalającą bezkolizyjne funkcjonowanie współpracy europejskiej21’. Choć teza Monneta może budzićkontrowersje, zwłaszczajeśli chodzi o rzekomąbezkolizyj- ność procesu integracji europejskiej, to jednak nie ulega wątpliwości, że właśnie działalność instytucji i organówwspólnotowych wywierała zasadniczy wpływ na jego dynamikę, kształt i skutki.

2” Por. J. M o n n e t, Memoires, Paris 1976, s. 360.

Należy jednak jużw tym miejscu podkreślić, że wśród instytucji i organów o cha­

rakterze ponadnarodowym trzech powołanych do życia Wspólnot Europejskich przebiegała bardzowyraźna linia podziału pomiędzy Wysoką Władzą EWWS, Ko­ misją EWG, KomisjąEuratomu i Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europej­ skich z jednej strony,a Komitetem Doradczym EWWS oraz Komitetem Ekonomicz­ no-Społecznym EWG i Euratomu z drugiej. Różnica polegała na tym, że atrybuty ponadnarodowe Komitetu Doradczego i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego były bardzoograniczone. Wynikało to m.in. zniewielkich, jedynie doradczychuprawnień tych organów i charakterystycznego dlanich tzw.deficytu demokracji. Organy te nie miały przede wszystkimkompetencjido uchwalania aktówprawnych, bezpośrednio wiążących państwa członkowskie. Istniały wszakżezasadniczeróżnicemiędzy tymi organami a typowymi instytucjami międzyrządowymi. Członkowie obu komitetów niebylizwiązaniżadnymiinstrukcjami. Nie tworzyli oni w tych organach frakcji na­ rodowych,lecz reprezentowali specyficzne interesygrup zawodowych,społecznych czy teżjednostek. Należy jednak podkreślić, że ich formalną niezależnośćw dużej mierze relatywizowałapraktyka. Bardzo często realizowali oni bowiem interesy re­

prezentowanych przez siebie organizacji gospodarczych,związków zawodowych czy

108 Rozdział I. Pod znakiem idei ponadnarodowości też innych grup nacisku. Odsamego początku oba komitety zmierzały również do wzmocnienia swej pozycji w drodze rozszerzenia kompetencji lub umocnieniade­

mokratycznego charakteru swojej działalności220.

2211 T. Oppermann, op. cit., s. 118-119. Szerzej na temat statusu i działalności Komitetu Eko­

nomiczno-Społecznego por. Y. M. Wiegncr, Die Funktion des Wirt Schafts- und Sozialausschusses als demokratisches Element in der EG. Zur verfassungsrechtlichen Problematik der Beteiligung von Interessen­

vertretern an der europäischen Rechtsetzung, Bielefeld 2004; K. Vierlich-Jürcke, Der Wirtschafts­

und Sozialausschuß der Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1998.

Zgromadzenie miało natomiast charakterinstytucjimiędzyparlamentarnej. Aż do pierwszych bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego, przeprowadzo­ nych w dniach 7-10 czerwca 1979 r., składało sięono z deputowanych delegowanych przez parlamenty narodowe, ale nieposiadających mandatu bezpośredniego. Tym, co różniłoZgromadzenieod typowych instytucjiiorganówmiędzyrządowych, był fakt, że jego członkowie nie tworzyli w nim frakcji narodowych, leczfrakcje ponadna­

rodowe, w ramach których reprezentowali interesy narodów państwnależących do Wspólnot Europejskich, ale nie narodów poszczególnych państw członkowskich.

Natomiast tym, co odróżniało jeodKomitetuDoradczego i Komitetu Ekonomiczno--Społecznego, była okoliczność, że jegoprzedstawiciele ażdo wspomnianychwybo­

rów bezpośrednich nie posiadali statusu niezawisłości. Ponadto kompetencje Zgro­ madzenia były ograniczone. Nie uchwalało onoani nieuczestniczyłow uchwalaniu aktów prawnych bezpośrednio wiążących państwa członkowskie, lecz wydawało je­ dynieniewiążąceopinie na temat projektówaktów prawnych uchwalanych przezin­ stytucje prawodawcze EWWS, EWG i Euratomu. Takżejego uprawnienia wzakresie uchwalaniabudżetów EWG i Euratomumiały charakter wyłącznie opiniodawczy.

ROZDZIAŁ II

PRÓBY UMOCNIENIA