Wiadomo, że prawo do wody znalazło wyraz – choć nie zostało precyzyjnie określone – w wie-lu dokumentach państwowych i międzynarodowych. Najsłynniejszym i być może pierwszym tego rodzaju dokumentem była Konstytucja Republiki Południowej Afryki z 1996 roku, która ujmuje prawo do wody w następujący sposób:
3 Chińska encyklopedia Niebiański rynek łaskawych wiadomości pojawia się w eseju „Analityczny język Johna Wilkinsa” (esej ukazał się m.in. w: Jorge Luis Borges, Poszukiwania, tłum. A. Sobol-Jurczykowski, wydawnictwo Przedświt, Warszawa 1990). Borges cytuje zapisaną tam typologię zwierząt – są wśród nich m.in. „d) prosięta, e) syreny, f) fantastyczne, g) psy spuszczone z łańcucha, h) włączone do niniejszej klasy-fikacji, i) miotające się jak szalone”. Esej odsłania arbitralność i ułomność wszelkich klasyfikacji – przyp. red.
27 (1) Każdy ma prawo dostępu do: opieki medycznej, w tym także związanej z roz-rodczością; wystarczającej ilości żywności i wody; a także opieki społecznej, w tym odpowiedniej pomocy w sytuacji, gdy nie jest w stanie sam utrzymać siebie i osób od siebie zależnych.
27 (2) Państwo musi podejmować rozsądne kroki ustawodawcze i inne – w ramach dostępnych środków – by zapewnić postępy w realizacji wszystkich tych praw.
Chociaż w południowoafrykańskiej konstytucji nie ma żadnych gwarancji ilościowych, krajowy Sąd Najwyższy, opierając się m.in. na analizach Światowej Organizacji Zdrowia (WHO 2000) i Gleicka (1999), w tzw. sprawie Phiri (zob. rozdz. 11), orzekł, że można uznać, iż dostaw-ca wywiązuje się z obowiązku dostarczania wody dopiero wtedy, gdy dostawy osiągają pułap 50 l dziennie4. Wyrok został jednak zaskarżony i w październiku 2009 roku południowo-afrykański Trybunał Konstytucyjny (Mazibuko przeciwko miastu Johannesburg, sprawa CCT 39/09, 2010 (3) BCLR (CC), 8 października 2009) go unieważnił, argumentując, że ogólne prawo zawarte w konstytucji nie wyklucza wprowadzenia limitów dostaw wody zależnych od lokalnych warunków i ograniczeń. Bardziej szczegółowo sprawa ta omówiona jest w roz-działach 11 i 12. Miasto Johannesburg jest zatem zobowiązane do zapewnienia usług wodnych jedynie „w rozsądnym zakresie i z uwzględnieniem dostępnych zasobów”5. Wielu komentato-rów ubolewało nad tym, że nie udało się wprowadzić gwarancji ilościowej w dostawach wody, i krytykowało wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Jego decyzję można jednak uznać za słuszną, jako że dostrzegł potrzebę wzięcia pod uwagę nie tylko ludzkich potrzeb, ale i równowagi ekologicznej środowiska (Kotzé 2010).
Rozmaite ujęcia prawa do wody i odniesienia do niego można znaleźć również w wielu międzynarodowych dokumentach dotyczących praw człowieka, włączając w to traktaty, de-klaracje i inne źródła „prawa miękkiego” (ang. soft law – zasady, które mają wywoływać skutki praktyczne. Nie mają mocy prawnie wiążącej, ale mogą wywierać pośrednie skutki prawne – przyp. red.). Wciąż jednak nie ma pewności, czy prawo to ma jakąkolwiek moc obowiązu-jącą. Niedawne przyjęcie przez Zgromadzenie Ogólne ONZ rezolucji deklarującej, że „pra-wo do bezpiecznej, czystej „pra-wody pitnej i urządzeń sanitarnych jest prawem niezbędnym, by móc w pełni korzystać z życia i praw człowieka” (UN doc A /64/L.63/Rev.1) zostało powitane okrzykami radości. Trzeba jednak pamiętać, że w świetle prawa międzynarodowego rezolucje Zgromadzenia Ogólnego nie są prawnie wiążące. Przywołany dokument wyraża z pewnością
4 Światowa Organizacja Zdrowia zaleca minimum 20 l wody na osobę dziennie, by umożliwić przeżycie, oraz 50–100 l na osobę dziennie w celu zaspokojenia większości potrzeb zdrowotnych, wliczając w to dostęp do publicznych urządzeń sanitarnych.
5 W uzasadnieniu wyroku, który trybunał podjął jednomyślnie, sędzia O’Regan stwierdziła, że: „1) miejska po-lityka dostarczania 25 l darmowej wody na osobę dziennie jest uzasadniona w świetle paragrafu 27(1) usta-wy zasadniczej; 2) wprowadzenie liczników przedpłatousta-wych [które odcinają dopływ wody po usta-wyczerpaniu limitu – przyp. red.] jest zgodne z prawem, poprawne proceduralnie i nie stanowi przejawu dyskryminacji”.
nastroje społeczności międzynarodowej, ale nie powołuje do życia uniwersalnego prawa do wody, które można by egzekwować.
Niemało międzynarodowych traktatów uznaje prawo do wody, w tym Konwencja w spra-wie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, Konwencja o prawach dziecka oraz Konwen-cja praw osób niepełnosprawnych. Traktaty prawnie wiążą państwa, które są ich sygnatariu-szami, uznają one jednak prawo do wody w odniesieniu do określonych grup – kobiet, dzieci czy osób niepełnosprawnych. Dlatego uważa się, że nie zapewniają odpowiednich legalnych podstaw dla prawa uniwersalnego.
W dwóch najważniejszych międzynarodowych traktatach ustanawiających uniwersalne prawa człowieka – Międzynarodowym pakcie praw obywatelskich i politycznych (International convenant on civil and political rights, ICCPR) oraz Międzynarodowym pakcie praw gospodar-czych, społecznych i kulturalnych (International convenant on economic, social and cultural rights, ICESCR) – nie ma bezpośrednich odniesień do prawa do wody. Często jednak stwierdza się, że skoro woda jest niezbędna do życia, prawo do wody zawiera się w prawie do życia, które zostało uznane w artykule 6. ICCPR. Powszechnie przyjmuje się też, że prawo do wody jest niezbędne dla realizacji prawa do odpowiedniego poziomu życia, wyżywienia i mieszka-nia oraz prawa do zdrowia (art. 11 i 12 ICESCR), i tym samym jest implicite w tych prawach zawarte. Taki pogląd wyraził Komitet Praw Ekonomicznych, Socjalnych i Kulturalnych (organ odpowiedzialny za interpretację i monitorowanie wdrażania ICESCR) w Komentarzu ogólnym nr 15 w sprawie prawa do wody (26 listopada 2002, UN doc E/C.12/2002/11). I chociaż Ko-mentarz nie ustanawia legalnie egzekwowalnego prawa uniwersalnego, nadaje jednak wagę argumentom na rzecz jego uznania.
Wszystkie wspomniane tu prawa dotyczą wody w odniesieniu do ludzkich potrzeb i po-tencjału. Znacznie liczniejsza grupa praw i układów (które mają też o wiele dłuższą historię) uwzględnia inne związane z wodą odniesienia (np. prawa nawigacyjne, dotyczące rybołów-stwa czy własności gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi (riparian rights) (Staddon 2010). Do dziś podpisano ok. 150 międzynarodowych traktatów dotyczących wody. W prze-ważającej liczbie mają one charakter bilateralny, co znaczy, że ich sygnatariuszami są jedynie dwa (zwykle nadbrzeżne) państwa. Prawdziwie międzynarodowych traktatów dotyczących prawa człowieka do wody ratyfikowano i wprowadzono w życie mniej niż dwa tuziny (por.
Conca 2006; Caponera, Nanni 2007; Staddon 2010).
Zasadniczym problemem jest mnogość prawnych tożsamości wody „jako własności”. Trud-ności nastręcza zwłaszcza to, jak rozwiązać sprawę sprzecznych zasad, takich jak riparian rights („Mogę korzystać z wody/być jej właścicielem, ponieważ przepływa przez moją ziemię”), zasada pierwotnego użytkowania [prior use] („Pierwszy w czasie, lepszy w prawie”)6, zasada najlepszego
6 Znana prawu rzymskiemu zasada prior tempore potior iure wyryta jest na 77. kolumnie gmachu Sądu Najwyższego Rzeczpospolitej Polskiej w Warszawie przy pl. Krasińskich. Szerzej: red. W. Wołodkiewicz, Regulae iuris. Łacińskie inskrypcje na kolumnach Sądu Najwyższego Rzeczypospolitej Polskiej, wyd. 2, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 127−128 (przyp. red. meryt.).
wykorzystania [highest and best use] („Na podstawie orzeczenia o optymalności”) czy zasada sprawiedliwego użytkowania („Wszystkie konkurencyjne zastosowania powinny otrzymać udzia-ły stosownie do ich zapotrzebowania”). Traktaty międzynarodowe – być może dlatego, że wcze-śniej opracowano prawa transportowe – mają tendencję do uwzględniania pierwszej i czwartej z wymienionych zasad. Artykuł IV tzw. reguł helsińskich z 1966 roku (The Helsinki rules on the uses of the waters of international rivers) stanowi, że „każde państwo leżące nad zlewiskiem międzynarodowym jest upoważnione w obrębie swego terytorium do rozsądnego i sprawiedli-wego udziału w beneficyjnym użytkowaniu jego wód”. W międzynarodowym prawie ochrony środowiska takie sformułowanie jest wyrazem doktryny riparian rights, aczkolwiek pojawia się tu dyskusyjny zapis o sprawiedliwości. Sprawiedliwość definiować można na wiele różnych spo-sobów, także jako zyski per capita, zyski absolutne (ekonomiczne, polityczne, społeczne itp.), proporcjonalność itp. Sytuację gmatwa mnogość międzynarodowych praw ochrony środowi-ska, w których stwierdza się, że wody „międzynarodowe” powinny być zarządzane „sprawiedli-wie” – zasadę tę wykorzystuje się przede wszystkim w argumentacji na rzecz prawa dostępu do wody geograficznie od niej oddzielonych stron trzecich. Ta linia argumentacji prowadzi nas w obszar nazywany „hydropolityką” (Ohlsson 1995) i skłania do rozważenia hydrologicznego wymiaru współczesnych stosunków międzynarodowych. Choć wykracza to poza zakres niniej-szego rozdziału, chcielibyśmy odnotować, że używanie „języka prawa” może ułatwić zadanie państwom czy regionom szukającym legalnych podstaw do przywłaszczenia sobie wody, nawet jeśli mogłoby to naruszać prawa człowieka lub inne regulacje. Np. Egipt wciąż walczy z żądania-mi państw leżących w górze Nilu (Ugandą, Etiopią itp.) o większy dostęp do wód niż zagwaran-towany w (kolonialnym) porozumieniu Nil River treaty z 1959 roku.
Zwykle jednak, myśląc o „prawie do wody”, odnosimy się do jej biofizycznej użyteczności.
Mamy na myśli wodę pitną i wykorzystywaną w urządzeniach sanitarnych, a za posiadacza prawa uznajemy jednostkę lub grupę jednostek (np. „obywateli Republiki Południowej Afryki”
lub „dzieci” w przytaczanych powyżej przypadkach). Oznacza to, że prawo powinno opowiadać się zarazem za odpowiednią jakością i dostateczną ilością wody potrzebnej do zaspokojenia potrzeb biofizycznych lub związanych z rozwojem społecznym – dostateczna ilość bez odpo-wiedniej jakości nie rozwiązuje sprawy. Takie podejście znajdziemy np. w przyjętej w 1989 roku Konwencji o prawach dziecka. Nie tylko zakazuje ona rażących nadużyć wobec dzieci (jako żoł-nierzy, przymusowych robotników itp.), ale też ustanawia międzynarodową zasadę, na mocy której prawnym obowiązkiem państw sygnatariuszy (do września 2011 roku tylko Somalia i Stany Zjednoczone nie ratyfikowały Konwencji) będzie zapewnienie dzieciom środowiska i zasobów niezbędnych do rozwoju:
[Państwa-Strony będą dążyły do pełnej realizacji tego prawa, a w szczególności podej-mą niezbędne kroki w celu] zwalczania chorób i niedożywienia, a w tym – w ramach podstawowej opieki zdrowotnej – poprzez wykorzystanie między innymi łatwo do-stępnych technologii oraz poprzez dostarczanie odpowiednich produktów żywnościo-wych i wody pitnej, z uwzględnieniem niebezpieczeństwa oraz ryzyka zanieczyszczenia środowiska naturalnego.
(Art. 24, pkt. 2c)
Określenie minimalnej ilości wody wiąże się z oceną tego, ile jej potrzeba dla celów nawadniania, higieny osobistej i ochrony zdrowia publicznego przy założeniu minimalnych świadczeń infrastrukturalnych. Peter Gleick uważa, że satysfakcjonujące minimum to 50 l wody na osobę dziennie, ale Światowa Organizacja Zdrowia i organizacje pomocowe czę-sto twierdzą, że połowa tej ilości (20 lub 25 l na osobę dziennie) wystarczy, by zapewnić przeżycie. Zapotrzebowanie wzrasta do 50–100 l na osobę dziennie, gdy uwzględni się potrzeby sanitarne. W Komentarzu ogólnym nr 15 Komitet Praw Ekonomicznych, Socjalnych i Kulturalnych szczegółowo i w mocniejszych słowach przedstawił, co wiąże się z prawem do wody:
Prawo człowieka do wody przyznaje każdemu prawo do wystarczającej ilości bezpiecz-nej, akceptowalbezpiecz-nej, fizycznie dostępnej i osiągalnej wody na użytek osobisty i domowy.
Odpowiednia ilość bezpiecznej wody jest niezbędna, by nie dopuścić do śmierci na sku-tek odwodnienia, zmniejszyć ryzyko chorób związanych z wodą, a także do spożycia, gotowania, zaspokojenia osobistych i domowych potrzeb.
Artykuł 12(c)(2) stanowi dalej, że:
Woda, urządzenia i usługi wodne muszą być osiągalne dla wszystkich. Bezpośrednie i niebezpośrednie koszty oraz opłaty związane z ich zapewnieniem muszą być w zasię-gu możliwości finansowych odbiorców i nie mogą zagrażać realizacji praw gwaranto-wanych przez Pakt (Międzynarodowy pakt praw gospodarczych, społecznych i kultu-ralnych – przyp. red.).
Komentarz ogólny nr 15 nakłada na sygnatariuszy konkretne zobowiązania, aby zagwa-rantować, że prawa do wody nie będą ograniczały np. wprowadzane przez sektor prywatny opłaty przekraczające możliwości finansowe odbiorców (jak w słynnym przypadku prywaty-zacji usług wodnych w Cochabambie w Boliwii i wielu krajach postkomunistycznej Europy Wschodniej; zob. Olivera 2004; Staddon 2010). W kolejnym podrozdziale pokazujemy, że główną przeszkodą w realizacji prawa człowieka do wody jest brak odpowiednich mechani-zmów egzekucyjnych. Uważamy ponadto, że brak spójnych wspólnych mechanimechani-zmów egzeku-cyjnych ma wpływ na to, jak realizacja prawa do wody rozkłada się geograficznie.
Jak ustosunkowuje się do problemu wody Unia Europejska? Najobszerniejsze oświadcze-nie pochodzi z grudnia 2000 roku. Komisja Europejska przyjęła wówczas Ramową dyrektywę wodną, próbując opracować jednolite stanowisko w kwestii zarządzania wodą. Ramowa dy-rektywa jest próbą scalenia mnóstwa szczegółowych wskazówek technicznych opracowa-nych w ciągu minioopracowa-nych 20 lat. Na nieszczęście dla zwolenników prawa do wody, Ramowa dyrektywa zachowuje tzw. zasady dublińskie z 1992 roku. Kształtują one traktowanie wody i usług wodnych jako zbywalnej własności, której wartość powinny określać rynki towarowe.
W konwencji dublińskiej (Dublin statement on water and sustainable development) dyskurs niedostatku zasobów wodnych łączy się harmonijnie z dyskursem własności, co pozostaje w sprzeczności z ideą wody jako dobra wspólnotowego:
Zasada 1: „Świeża woda jest zasobem ograniczonym i wrażliwym, niezbędnym dla za-chowania życia, rozwoju i środowiska”.
Zasada 2: „Rozwój zasobów wodnych i zarządzanie nimi powinny opierać się na podej-ściu partycypacyjnym, włączającym użytkowników, planistów i polityków na wszyst-kich poziomach”.
Zasada 3: „W procesie zaopatrzenia w wodę, zarządzania nią i jej ochrony zasadniczą rolę odgrywają kobiety”.
Zasada 4: „Woda ma wartość ekonomiczną we wszystkich swoich konkurencyjnych zastosowaniach i powinno się ją uznać za dobro ekonomiczne”.
Dla zwolenników uniwersalnego prawa człowieka do wody zasady dublińskie są nie lada wyzwaniem. Jak przezwyciężyć hegemonię modelu „wody jako własności” i zastąpić go modelem
„wody jako dobra wspólnotowego”? Jak na tej drodze zbliżyć się do realizacji celu, jakim jest do-stateczna ilość wody dla wszystkich? W kolejnym podrozdziale pokazujemy, że uznanie prawa do wody za prawo człowieka łatwo pozwala zaakceptować traktowanie jej jak towaru rynko-wego (w istocie wiele osób tak właśnie ją postrzega). Stosownym mechanizmem pozwalającym na realizację prawa do wody jest wówczas jej alokacja według zdolności płatniczej nabywców, a państwo lub strony trzecie interweniują, gdyby pojawiła się niezdolność płatnicza. W ten sposób – przekonują zwolennicy prywatyzacji – można by przyciągnąć do sektora wodnego po-trzebne inwestycje i zwiększyć ekonomiczną wydajność zaopatrzenia w wodę (Staddon 2010).
W 2004 roku stworzono tzw. zasady berlińskie (Berlińskie reguły Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego w sprawie zasobów wodnych) dotyczące użytkowania wody, które były próbą zestawienia wielu odmiennych, niezależnych od siebie aktów, traktatów i paktów. Arty-kuł 4 w rozdziale XVII jest bardzo obiecujący:
1) Każda osoba ma prawo dostępu do odpowiedniej ilości bezpiecznej, akceptowalnej, fizycznie dostępnej, osiągalnej wody potrzebnej do zaspokojenia podstawowych ludz-kich potrzeb.
2) Państwa powinny zapewniać realizację prawa dostępu do wody na zasadach wol-nych od dyskryminacji.
3) Państwa powinny stopniowo realizować prawo dostępu do wody przez:
* powstrzymywanie się od bezpośredniego lub niebezpośredniego ograniczania możliwości korzystania z tego prawa;
* zapobieganie ograniczaniu tego prawa przez strony trzecie;
* podejmowanie kroków ułatwiających jednostkom dostęp do wody, takich jak okre-ślenie i egzekwowanie odpowiednich regulacji prawnych zapewniających możli-wość dostępu i użytkowania wody; a także
* dostarczanie wody lub środków pozwalających na jej uzyskanie w sytuacji, gdy jednostki – z powodów od nich niezależnych – nie są w stanie zapewnić sobie dostępu do wody w wyniku własnych starań.
4) Państwa powinny monitorować realizację prawa dostępu do wody i poddawać ją okresowej kontroli za pośrednictwem procesu o charakterze partycypacyjnym i jawnym.
W zasadach berlińskich nie mówi się o utowarowieniu zasobów wodnych (chyba żeby wywieść je z definicji optymalności, która się w dokumencie pojawia), ale nie ma też w nich żadnego jasnego zarysu mechanizmów egzekucji. Ewentualnych skarżących odsyła się do
„właściwego sądu lub organu administracyjnego państwa” (rozdz. XII, art. 70), a jeśli to nie-możliwe, artykuł stanowi, że:
1) Państwa lub zainteresowane organizacje międzynarodowe zgodzą się przedstawić swój spór powołanemu doraźnie lub stałemu trybunałowi arbitrażowemu lub właści-wemu sądowi międzynarodowłaści-wemu;
2) Odwołanie się do arbitrażu lub sądu oznacza, że państwa zaangażowane w spór zobowiązują się do uznania orzeczenia, bez względu na to, jakie będzie, za ostateczne i wiążące.
Dostępu do zasobów wodnych nie zapewniają swoim obywatelom na ogół tylko pań-stwa upadłe (w których instytucje władzy i struktura społeczna uległy rozkładowi – przyp.
red.) lub autorytarne, dlatego osoby, które wnoszą powództwo są w bardzo trudnej sytuacji:
kierują je do organów państwa, które chcą zaskarżyć! Z tej perspektywy widać jeszcze jeden niezwykły rys sprawy Mazibuko przeciwko miastu Johannesburg: w Republice Południowej Afryki było możliwe przeprowadzenie sprawy przez trzy instancje sądowe, a kampania niemal zakończyła się sukcesem. Jest to jednak koniec drogi prawnej dla skarżących. Jeden z południo-woafrykańskich działaczy na rzecz wody powiedział nam: „Teraz walka musi wrócić na ulice!”.
Cofnijmy się teraz do 28 lipca 2010 roku, kiedy stosunkiem głosów 122:0, przy 41 głosach wstrzymujących się, Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło rezolucję 64/292 zatytułowaną „Pra-wo człowieka do „Pra-wody i urządzeń sanitarnych”. Niektóre państwa wstrzymujące się od głosu deklarowały, że nie chcą udaremniać prac prowadzonych w ramach ONZ w tym obszarze7. Zgromadzenie Ogólne wyraziło głębokie zaniepokojenie, „że niemal 884 mln osób nie ma do-stępu do bezpiecznej wody pitnej, a ponad 2,6 mld do podstawowych urządzeń sanitarnych, że ok. 1,5 mln dzieci poniżej piątego roku życia umiera na skutek chorób związanych z wodą i warunkami sanitarnymi i że z tych powodów przepada co roku 443 mln dni nauki szkolnej”.
Zgromadzenie Ogólne zaleciło państwom członkowskim, by „na drodze międzynarodowej po-mocy i współpracy zapewniły środki finansowe, szkolenia i technologie, które pozwoliłyby
7 Pod koniec 2008 roku Rada Praw Człowieka mianowała Catarinę de Albuquerque na stanowisko niezależnej ekspertki do spraw zobowiązań związanych z prawem do bezpiecznej wody pitnej i urządzeń sanitarnych.
W październiku 2011 roku miała ona przedstawić Radzie sprawozdanie ze swoich prac. Sprawozdanie to przedstawiła już jako specjalna sprawozdawczyzni ONZ do spraw zobowiązań związanych z prawem do bezpiecznej wody pitnej i urządzeń sanitarnych 15 września 2011 roku. Tekst wystąpienia dostępny pod ad-resem: www.ohchr.org/Documents/Issues/Water/Statement%20final%2013092011.pdfxhttp://www.ohchr.
org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=11542&LangID=E [dostęp 2 października 2012].
W październiku 2011 roku na forum 66. sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ Albuquerque przedstawiła swoje stanowisko [statement] w tej sprawie. Zob. www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsI-D=11542&LangID=E [dostęp 2 października 2012 roku] (przyp. red. meryt.).
w szczególności krajom rozwijającym się zwiększyć wysiłki zmierzające do zagwarantowania bezpiecznej, czystej, dostępnej i osiągalnej wody pitnej oraz urządzeń sanitarnych wszystkim obywatelom”. Aktywiści działający na rzecz dostępu do wody na całym świecie powitali to oświadczenie z radością, ale trudno byłoby uznać, że jasno określa ono, o jakiego rodzaju pra-wa do wody chodzi lub jakie mają być mechanizmy zapewniające skutecznie z nich korzystanie (zadeklarowano jedynie chęć uniknięcia wymienionych powyżej niebezpieczeństw).