Farhana Sultana, Alex Loftus
Wprowadzenie
Woda jest niezbędna do życia i niczym nie można jej zastąpić, ale dla milionów ludzi na świe-cie woda zdatna do picia wciąż pozostaje niedostępna. Trudno o lepszy przykład na to, że realizacja prawa ludzi do wody ma znaczenie fundamentalne. Nie dziwi więc, że wśród na-ukowców, decydentów i działaczy pozarządowych słychać głosy domagające się prawa do czystej, zdatnej do picia wody, a walka o realizację tego prawa mobilizuje wiele społeczności lokalnych (Gleick 1999; Petrella 2001; Barlow, Clarke 2002; Shive 2002; WHO 2003; UNDP 2006; Barlow 2008; Bond 2008). Globalne i lokalne ruchy społeczne podkreślają decydujące znaczenie sprawiedliwego dostępu do wody i korzystania z jej zasobów w świecie, gdzie nie-mal miliard osób wciąż jest pozbawionych wody zdatnej do picia, a niedostatek lub zła jakość wody pitnej są główną przyczyną zgonów niemowląt w krajach rozwijających się. Problem wody pitnej stał się jednym z najważniejszych Milenijnych Celów Rozwoju. Zadecydowały o tym stale rosnąca liczba zachorowań i zgonów związanych z wodą pitną, a także to, że za-pewnienie wszystkim bezpiecznej, zdatnej do picia wody to stosunkowo niewielki koszt. Ten Milenijny Cel Rozwoju zmobilizował do działań na rzecz walki o prawo do wody. Zostało ono formalnie uznane przez Komitet Praw Ekonomicznych, Socjalnych i Kulturalnych ONZ w Ko-mentarzu ogólnym nr 15 z 2002 roku i włączone w ramy Międzynarodowej Dekady „Woda dla Życia” (2005–2015). Jednak dopiero w lipcu 2010 roku Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło wreszcie uchwałę stwierdzającą, że „prawo do bezpiecznej, czystej wody pitnej i urządzeń sanitarnych jest prawem niezbędnym, by móc w pełni korzystać z życia i praw człowieka”
(A/RES/64/292, 28 lipca 2010). Niedługo potem, we wrześniu 2010 roku, Rada Praw Człowie-ka ONZ potwierdziła, że prawo to jest wiążące dla państw członkowskich, których zadaniem jest jego poszanowanie, ochrona i wypełnianie (A/HRC/15/L.14, 24 września 2010). Ta ogromna zmiana w polityce międzynarodowej została uznana przez większość za krok w dobrym kie-runku – w stronę zniesienia nierówności w dostępie do wody na świecie.
Jednakże ostatnio niektórzy badacze i aktywiści zaczynają wypowiadać się ostrożniej.
Pokazują, że wprowadzanie w życie prawa do wody pociąga za sobą wiele innych wyzwań.
Pytają, jakie znaczenie będzie miało respektowanie tego prawa dla polityki zarządzania wodą, równości i sprawiedliwości (podsumowanie tych głosów znajdziemy w rozdz. 21; zob. też Anand 2007; Goldman 2007; Bakker 2010; Zetland 2010). Niektórzy opierają się na długiej tradycji lewicowej krytyki koncepcji praw (Brown 1997)2. W tej tradycji prawa są postrzegane jako indywidualizujące z natury. Prawom człowieka zarzuca się, że pomijają problem niespra-wiedliwości ekonomicznych, co umożliwia dalsze naruszanie ludzkiej godności, i że, opierając się na liberalnych, demokratycznych podstawach, nie pozwalają dostrzec reprodukcji niespra-wiedliwych stosunków władzy w społeczeństwach kapitalistycznych. Pomimo tych ułomno-ści, moralne znaczenie nawoływań o prawo do wody jest ogromne i mało kto ośmieliłby się wyraźnie mu się sprzeciwić. Krytycy podkreślają jednak, że osiągnięcie konsensusu w związku z prawem do wody sprawiło, że wielka część krytycznego potencjału ruchu, który o to prawo zabiegał, została zmarnowana. Istnieje niebezpieczeństwo, że prawo do wody stanie się pu-stym hasłem, które wykorzystywać będą związani taktycznymi sojuszami postępowcy i kon-serwatyści, a realnych zmian w kwestii zarządzania wodą nikt nie będzie przeprowadzał. Nie pomaga także łączenie ze sobą zupełnie różnych terminów, w rezultacie czego problem prawa do wody ginie w ogólniejszej dyskusji na temat własności „praw wodnych” [water rights] i bar-dziej ekocentrycznej koncepcji „praw do wód” [the rights of water]3.
Nasza książka ukazuje się w momencie niezwykle istotnym – kiedy zmagania o spra-wiedliwy dostęp do wody i możliwość korzystania z jej zasobów nabierają kształtu i gdy wytycza się ich kierunek – w odpowiedzi na niepokoje i sceptycyzm przedstawicieli ruchu na rzecz prawa do wody oraz krytyków współczesnej gospodarki wodnej. Wiele osób postrzega dyskurs praw w szerszym kontekście sprawiedliwości, ale inni przestrzegają, że może on zni-weczyć zabiegi o równość w dostępie do wody. Może się tak stać, jeśli priorytetem stanie się kwestia wydajności i pełnego pokrycia kosztów zaopatrzenia w wodę (PSIRU 2002; Brancko, Henriques 2010; Spronk 2010). Od czasów deklaracji dublińskiej (The Dublin statement on
1 Rozdział 2 to niezwykle istotny dla tej problematyki artykuł Karen Bakker z 2007 roku z nowym postscrip-tum. Zdecydowaliśmy się go przedrukować, by Czytelnicy mogli poznać „iskrę”, która wznieciła ważną de-batę i wzbudziła wielkie zainteresowanie. W postscriptum Bakker pokazuje, jak rozwinęły się jej koncepcje od 2007 roku.
2 Jeśli chodzi o krytykę Marksa (w zupełnie innym czasie) zob. Krytykę Programu Gotajskiego (Marks 1972).
Rozmyślnie przerysowane, karykaturalne ujęcie rozmaitych stanowisk znajdziemy natomiast u Lukesa (Lu-kes 1997).
3 Należy zwrócić uwagę na różnicę między koncepcją „prawa do wód” a koncepcją „praw wodnych”. Pierwsza skupia się na problematyce praw człowieka, dostępie do bezpiecznej wody pitnej, kwestii równości i spra-wiedliwości, natomiast druga zwykle koncentruje się na sferze ekonomicznych/prawnych zobowiązań, kon-cesji, praw własności i problematyce rynków wodnych. I choć rozróżnienie to często ulega rozmyciu, a oba terminy pojawiają się w kontekście zmagań o wodę, uważamy, że niezwykle ważne jest, by zdawać sobie sprawę z różnic w terminologii i retoryce.
water and sustainable development) z 1992 roku, która nadała wodzie po części status dobra ekonomicznego, wzrosły obawy o to, że pełne pokrycie kosztów zaopatrzenia w wodę bę-dzie w coraz większym stopniu uniemożliwiało najbiedniejszym dostęp do niej. W rezultacie komercjalizacji, prywatyzacji i utowarowienia wody ci, którzy są w stanie za nią płacić, mogą ją sobie zapewnić bez trudu, ale wielu ludzi na nią nie stać i nie mają do niej dostępu. Więk-szość krytyków skupia się na skutkach prywatyzacji usług komunalnych, rozwoju przemysłu wody butelkowanej oraz handlu wodą traktowaną jak artykuł spożywczy. Pojawiają się głosy, by uznać wodę za dobro wspólnotowe4 [the commons] i pozostawić ją w gestii publicznej (zob. Barlow, Clarke 2002; Shiva 2002; Barlow 2008). W ostatnich latach w środowiskach akademickich i kręgach politycznych toczy się burzliwa debata między zwolennikami i prze-ciwnikami prywatyzacji wody. Często przeradza się ona w starcie koncepcji utowarowienia z koncepcją praw. Przedmiotem zainteresowania stało się to, dlaczego trzeba spełniać pewne warunki i jak to się robi, jakie to ma skutki dla finansowania zaopatrzenia w wodę i wpływ na życie grup upośledzonych (Hall, Lobina 2006; Bond, Dugard 2008). Wiele osób uważa, że jedynie dyskurs praw pozwala widzieć problem wody w szerszym kontekście sprawiedli-wości społecznej i z bólem obserwuje, jak dyskurs ten – na etapie projektowania strategii i realizacji planów – zawłaszczany jest przez potężne, działające w imię zysku siły rynkowe.
Polaryzacja publiczne versus prywatne nie ułatwia znalezienia wspólnego stanowiska i hamuje wiele interwencji (krytykę tej dwubiegunowości debaty znajdziemy np. u Budds, McGranahan 2003; Swyngedouw 2007; Bakker 2010), dlatego niektórzy badacze starają się odświeżyć koncepcję publicznego zarządzania wodą [public stewardship] (np. Balanyá i in. 2005). Nato-miast inni szukają dla prywatyzacji alternatyw, które niekoniecznie będą oznaczały powrót do dawniejszych form usług publicznych (McDonald, Ruiters 2011). Tym niemniej wciąż żywy jest niepokój, jaki w odniesieniu do dostępu do wody i korzystania z jej zasobów budzą działania rynku, sektora prywatnego i komercyjnych zasad zaopatrzenia w wodę. Nie jest to niepokój nieuzasadniony, zważywszy na postępujący proces utowarowienia, który może objąć także prawo do wody, co skończyłoby się jej komercjalizacją i prywatyzacją, zatem uniemożliwiło osiągnięcie celu, jakim jest sprawiedliwość.
Kiedy zaczęto domagać się prawa do wody, pojawiły się też głosy krytyczne – o czym była mowa powyżej. Krytycy wskazywali, że domaganie się prawa do wody może równie do-brze dostęp do niej i korzystanie z jej zasobów ułatwiać, jak i utrudniać. Może bowiem promo-wać te same programy, którym aktywiści na rzecz sprawiedliwości w zakresie wody starali się sprzeciwiać. Niektórzy krytycy podkreślali, że – paradoksalnie – w gronie zwolenników prawa do wody znalazły się największe korporacje, traktujące to prawo jako środek umożliwiający
4 Pojęcie the commons ma w książce kilka znaczeń. W zależności od kontekstu tłumaczone jest jako „dobro wspólnotowe” – gdy dotyczy wody traktowanej jako bogactwo czy też zasób należący do pewnej gru-py osób (zwłaszcza w przeciwieństwie do commodity, towaru) oraz w odniesieniu do relacji własności;
„wspólnotowość” – gdy oznacza sposób postrzegania stosunków społecznych, lub „wspólnota” – gdy odnosi się do sposobu organizacji stosunków społecznych (przyp. tłum.).
im dalszą ekspansję rynkową, i że ich głosy słychać najlepiej. W tej sytuacji istnieje realne nie-bezpieczeństwo, że aktywiści walczący o sprawiedliwy dostęp do wody sami na siebie ściągną klęskę (Morgan 2004; Mehta 2005; Bond, Dugard 2008; Russell 2011). Kiedy w 2010 roku Catarina de Albuquerque, niezależna ekspertka ONZ ds. zobowiązań związanych z prawem do bezpiecznej wody pitnej i urządzeń sanitarnych, stwierdziła, że nie istnieją żadne rozwiązania w sposobie świadczenia usług dostawy wody, które można by uznać za normę (A/HRC/15/31 z 29 czerwca 2010 roku), pojawiły się obawy, że w ten sposób dała zielone światło dalszej komercjalizacji sektora wodnego. Obawy te są uzasadnione, ponieważ uznanie prawa do wody wcale nie eliminuje zjawisk takich jak urynkowienie, prywatyzacja czy wywłaszczanie, a to z kolei oznacza – jak pokażemy dalej – że trzeba wrócić w debacie o wodzie do kwestii poli-tycznych, związanych z demokracją, sprawiedliwością i równością.
Naiwnością byłoby sądzić, że wpływy sektora prywatnego i nastawionego na zysk przemysłu związanego z wodą można zniwelować dzięki uznaniu prawa do wody za obo-wiązujące. Reakcja światowego przemysłu związanego z wodą na rezolucję ONZ jest niepo-kojąca. Zaraz po jej przyjęciu w 2010 roku „Global Water Intelligence”, magazyn promujący związane z wodą inwestycje sektora prywatnego, zapewnił inwestorów, że rezolucja jest
„gigantyczną porażką światowego ruchu na rzecz sprawiedliwego dostępu do wody i korzy-stania z jej zasobów” („Global Water Intelligence” 2010a, b)5. Za tym stwierdzeniem kryje się przekonanie, że prawo do wody jest w istocie korzystne dla sektora prywatnego i nie niesie ze sobą obowiązku subsydiowania ubogich społeczności. Ramy prawne pozwolą być może zarysować podstawowe problemy związane z wodą i zapewnią legitymizację dąże-nia do jej sprawiedliwego podziału. Nie ma jednak żadnych gwarancji, że prawo do wody będzie uczciwie wprowadzane w życie ani że nie zostanie ono zawłaszczone przez potęgi gospodarcze, co mogłoby zablokować realizację nadrzędnego celu, jakim jest sprawiedli-wość w dostępie do wody i korzystania z jej zasobów (Morgan 2004; Gupta i in. 2010).
Prawo do wody nie określa, w jaki sposób ludzie mają być w nią zaopatrywani ani kto ma się tym zajmować (Dubreuil 2006). Można czerpać doświadczenie z dobrych praktyk, ale wobec wątpliwych planów lub strategii trzeba zachować ostrożność. To, że prawo do wody zostanie uznane przez rządy państw i społeczność międzynarodową oraz że będzie wdrażane, nie oznacza jeszcze, że nastąpi oczekiwana zmiana i dostęp do wody stanie się sprawiedliwy (Mehta, Madsen 2005; Winkler 2008). Bardzo istotne jest, by uważnie badać związki pojęcia „prawo do wody” z innymi, na które polityka wodna często się powo-łuje, takimi jak: „rozwój”, „partycypacja”, „wspólnota”, „upodmiotowienie” czy „zrównowa-żenie”. Wszystkie one bowiem są wieloznaczne i budzą wiele kontrowersji (Molle 2008;
Sultana 2009; zob. też rozdz. 12). Powoływanie się na każdą z tych idei może oczywiście ułatwić wyartykułowanie żądań bardziej sprawiedliwego zaopatrzenia w wodę, ale uważnie trzeba się przyglądać temu, na co przekładają się one w praktyce, i słuchać krytycznych głosów z różnych zakątków globalizującego się świata. Wcielaniu w życie prawa do wody
5 Za tę informację dziękujemy Cristy Clark.
towarzyszyć musi zatem refleksja, jak najlepiej to robić. Zachęta do działania z namysłem jest głównym celem naszej książki.
Skoro prawo do wody zostało uznane i obowiązuje, dla państw i instytucji międzynaro-dowych istotne stały się działania na rzecz realizacji politycznych zobowiązań. Przy tej okazji ujawniły się trudności wiążące się z operacjonalizacją, doprecyzowaniem tego prawa – uzna-wane często za antropocentryczne i kontrowersyjne jest wciąż przedmiotem debat. Otwarta przestrzeń dyskusji i politycznych zmagań daje możliwość walki o sprawiedliwość dystry-butywną i zachowanie procesów demokratycznych. Pozwala nakreślić godziwe perspektywy i szukać wiarygodnych taktyk. Działające obecnie instrumenty, instytucje i procesy prawne trzeba stale poddawać krytycznej i bardzo uważnej analizie obejmującej także kontekst, w ja-kim działają (Langford 2005; Ingram i in. 2008). W projektach politycznych, dotyczących stępu do wody i korzystania z jej zasobów, często podkreśla się rolę czynników takich jak do-stępność, osiągalność, akceptowalność, odpowiedniość i jakość (COHRE 2007). Nie oznacza to jednak, że są one niewzruszalnymi pewnikami i że zawsze musimy je brać pod uwagę. To nie są aksjomaty, ale punkty podlegające negocjacjom, realizowane w określonych warunkach (Bell i in. 2009). Przy wprowadzaniu w życie prawa do wody lub pracach nad jego przefor-mułowaniem na plan pierwszy wysuwają się zgoła inne, o wiele ważniejsze kwestie: przebieg procesu, jego mechanizm i uczestnicy, skala problemu, wykluczenie czy aktualna polityka pań-stwa. To pokazuje, jak ważne są istniejące regulacje i systemy prawne, stosunki własności oraz struktury władzy (te tematy omawiane są w rozdz. 2, 3, 4, 5, 6 i 8). Ogólnie rzecz biorąc, z debaty wokół prawa do wody wynika, że bardziej musimy się skupić na analizie stosunków władzy; badać, kto podejmuje decyzje o tym, kto wodę dostaje, a kto nie; sprawdzać, jak to się dzieje, że staje się ona dostępna i jakich środków trzeba do tego użyć; dowiedzieć się, jak się wodą zarządza w różnych miejscach i na różnych poziomach. Uznanie przez władze prawa do wody oznacza, że można je teraz pociągnąć do politycznej i prawnej odpowiedzialności.
Ci, którym odmawia się dostępu do wody, otrzymali oręż do walki. Osoby i wspólnoty margi-nalizowane zyskały możliwość włączenia się w często elitarny proces podejmowania decyzji w zakresie polityki wodnej oraz zarządzania systemami wodnymi i instytucjami związanymi z wodą. Większość badaczy i aktywistów wskazuje, że debata wokół prawa do wody ma przede wszystkim zwrócić uwagę na konieczność zapewnienia sprawiedliwego, uwzględnia-jącego potrzeby ubogich dostępu do jej zasobów. Że ma się to odbywać w sposób, który po-zwoli różnym uczestnikom procesów społecznych zbliżyć się do siebie i przedstawić specyfikę ich kontekstu życiowego, ale z zachowaniem powszechnej troski o równość, sprawiedliwość społeczną i głęboką demokrację (por. Appadurai 2001).