W polskim prawodawstwie problematykę CIMIC można rozpatrywać w dwóch płasz-czyznach:
– jako wynikającą z obowiązków nałożonych na różne elementy struktury państwa i obywateli; podjęcie takiej współpracy na określonych zasadach i w określonym trybie jest koniecznością;
– jako wynik dobrych stosunków środowisk cywilnych i wojskowych, mających swoje historyczne i kulturowe podstawy; wspólne uczestniczenie w codziennym życiu naszego państwa nie wymaga specjalnych prawnych uregulowań.
Zakres obowiązkowej współpracy wynika z ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o po-wszechnym obowiązku obrony rzeczypospolitej Polskiej. Zadania w niej określone nie są jednak domeną tylko władz wojskowych czy resortu obrony narodowej. Bez udziału administracji samorządowej szczebla gminnego i powiatowego oraz bez znaczącej roli resortu spraw wewnętrznych, a także wojewodów wykonanie tych zadań nie byłoby możliwe.
12 Doktryna działania sił połączonych sojuszu AJP-01B. W: Zbiór dokumentów normatywnych NATO w zakresie CIMIC.
Dowództwo Wojsk lotniczych i Obrony Powietrznej, Warszawa 2003, s. 32.
Doświadczenia
Istnieje wiele innych aktów prawnych, które w specyficzny sposób regulują problematykę CIMIC i zarazem tworzą warunki legislacyjne oraz organizacyjne pozwalające na włącze-nie sił zbrojnych we współpracę z władzami i organizacjami cywilnymi.
25 sierpnia 2004 roku w Sztabie Generalnym WP została opracowana narodowa Doktryna współpracy cywilno-wojskowej Sił Zbrojnych rzeczypospolitej Polskiej (DD/9). Stanowi ona narodowy odpowiednik natowskiego dokumentu AJP-9. W DD/9 są implementowane kon-cepcyjne podstawy współpracy cywilno-wojskowej z uwzględnieniem specyfiki Sił Zbrojnych RP. Zapisy tej doktryny są okresowo weryfikowane i uaktualniane, między innymi pod ką-tem zgodności z rozwiązaniami NATO. Z dokumentu wynika, że w operacjach militarnych obszar zainteresowania CIMIC będzie węższy niż w operacjach reagowania kryzysowego.
Wskazano w nim główne funkcje CIMIC, takie jak13:
– wymiana informacji z podmiotami cywilnymi. Celem wymiany informacji jest umożli-wienie dowódcy koordynacji działań, niezbędnej dla wspierania procesu planowania i pro-wadzenia operacji […]. Odpowiednia polityka informacyjna ma wspomagać kontakty z cy-wilnymi władzami i organizacjami. W tym celu niezbędne jest zapewnienie rzetelnego i terminowego rozpowszechniania informacji dotyczących współpracy cywilno-wojskowej oraz osiągnięć i postępów w tym zakresie. Przejrzysta polityka informacyjna pozwoli zdo-być zaufanie, a przez to ułatwi uzyskanie wsparcia ludności, organizacji międzynarodowych i pozarządowych;
– wsparcie środowiska cywilnego, które obejmuje szeroki zakres działań realizowanych w ramach współpracy cywilno-wojskowej. Nie może ono odbywać się w sprzeczności z za-daniami wojskowymi i z reguły jest prowadzone pod kierownictwem władz wojskowych. […]
Wsparcie to będzie udzielane zazwyczaj w celu zapewnienia odpowiednich warunków do wypełnienia mandatu misji, gdy odpowiednie władze cywilne i inne agendy nie są w stanie wykonywać swoich zadań. Decyzje na temat wielkości wsparcia i czasu jego trwania powin-ny być podejmowane na odpowiednim szczeblu przy uwzględnieniu czynników polityczpowin-nych i wojskowych;
– wsparcie sił zbrojnych. Dowódcy, zależnie od sytuacji, będą potrzebować znaczącego wsparcia ze strony środowiska cywilnego w wyznaczonym rejonie operacyjnym. Od dostępu do cywilnych źródeł zaopatrywania i informacji zależeć będzie zdolność do prowadzenia działań. W niektórych wypadkach istotne może okazać się udzielenie „milczącego wspar-cia” ze strony środowiska cywilnego dla działań podejmowanych przez wojsko.
Z kolei w dokumencie Operacje połączone 8-2 doktryna CIMIC odzwierciedla podejście polskich sił zbrojnych do spraw bezpieczeństwa środowiska cywilnego. Operacje prowadzo-ne przez Siły Zbrojprowadzo-ne RP wymagają uwzględnienia zarówno podczas planowania, jak i pro-wadzenia operacji wojskowych czynników społecznych, politycznych, kulturowych, ekono-micznych, środowiskowych oraz humanitarnych. Respektując umowy i konwencje międzynarodowe, polskie siły zbrojne zobowiązują się do działań zgodnych z międzynaro-dowym prawem konfliktów zbrojnych. W celu wywiązania się z tych zobowiązań oraz wy-pełnienia luki komunikacyjnej między strukturami wojskowymi a cywilnymi wyznacza się
13 Doktryna współpracy cywilno-wojskowej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (DD/9). mON, Warszawa 2004, s. 10–
11.
struktury CIMIC w poszczególnych rodzajach Sił Zbrojnych RP. Kontakty powinny być na-wiązywane i utrzymywane na zasadzie systematycznej i ciągłej współpracy struktur militar-nych z cywilnymi.
Dokumentem doktrynalnym, którego treść daje podstawy do współpracy cywilno-wojsko-wej, jest doktryna wsparcia przez państwo gospodarza (DD/4.5). Z dokumentu wynika, że zadania pochodzące z obowiązku państwa gospodarza należą do całego systemu obronne-go państwa, w tym również do jeobronne-go części pozamilitarnej14. W dokumencie stwierdza się, że elementy podsystemu kierowania obronnością państwa (usytuowane w urzędach podlegają-cych ministrom i urzędach wojewódzkich, a zatem w części pozamilitarnej systemu obron-nego) zaangażowane w proces wykonywania zadań wynikających z obowiązków państwa gospodarza utrzymują punkty kontaktowe, współdziałają z centralnym punktem kontakto-wym HNS i są w gotowości do rozwiązywania problemów zgłaszanych przez właściwych dowódców wojskowych.
Uwzględniając możliwe stany funkcjonowania państwa, należy stwierdzić, że rozpatrywa-ne relacje cywilno-wojskowe będą istniały w czasie pokoju, kryzysu i wojny oraz koncentro-wały się w obszarach ważnych dla bezpieczeństwa państwa. Uogólniając, wszelkie relacje i działania, a także współpraca między środowiskiem cywilnym a wojskowym w ujęciu za-równo międzynarodowym, jak i narodowym zawsze będą się odnosiły do jednego z wymie-nionych stanów funkcjonowania państwa.
Jeśli chodzi o relacje cywilno-wojskowe w ujęciu narodowym, to elementem, według któ-rego można identyfikować konkretne relacje, będzie nie tylko stan funkcjonowania państwa, lecz także poziom, na jakim będą one podejmowane.
W odniesieniu do podziału administracyjnego naszego państwa należy przyjąć, że pod-mioty cywilne i wojskowe będą współistniały w czasie pokoju, kryzysu i wojny na pozio-mie centralnym, regionalnym (wojewódzkim) oraz lokalnym. Czas (pokoju, kryzysu, woj-ny) oraz miejsce (poziom centralny, regionalny, lokalwoj-ny) w zasadniczy sposób wpłyną na rodzaj i zakres (skalę) wspólnych działań cywilno-wojskowych. Zastosowanie takich kry-teriów identyfikacji pozwala na bardziej precyzyjne określenie zakresu oraz charakteru re-lacji cywilno-wojskowych.
Można przyjąć, że w wielu sytuacjach czasu pokoju i kryzysu niemilitarnego relacje sek-tora cywilnego i wojskowego w ujęciu narodowym zostaną zdominowane rolą środowisk cy-wilnych, które będą inicjowały wiele działań, zwłaszcza w sytuacjach uzasadnionego (moż-liwego) udzielenia wsparcia przez komponent wojskowy tym środowiskom (społecznościom) cywilnym (np. w sytuacjach wypełniających znamiona stanu wyjątkowego czy stanu klęski żywiołowej). Legitymizację prawną użycia sił zbrojnych wewnątrz kraju w sytuacji innej niż kryzys militarny i wojna stanowią ustawy o stanie wyjątkowym i o stanie klęski żywiołowej.
W czasie stanu wyjątkowego prezydent na wniosek prezesa Rady Ministrów może posta-nowić o użyciu sił zbrojnych do przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa, jeśli dotychczas zastosowane siły i środki zostały wyczerpane, natomiast w czasie stanu klęski żywiołowej minister obrony narodowej może przekazać do dyspozycji właściwego
wojewo-14 m. Wojciszko: Uwarunkowania organizacyjno-prawne związane z kierowaniem obronnością państwa w ramach współpracy cywilno-wojskowej. „Wiedza Obronna” 2007 nr 3, s. 42.
Doświadczenia
dy, na zasadach określonych w ustawie, pododdziały/oddziały sił zbrojnych. Podjęcie decy-zji przez prezydenta czy ministra obrony narodowej stanowi płaszczyznę kolejnych relacji środowisk cywilnych z siłami zbrojnymi.
Współpraca cywilno-wojskowa w czasie kryzysu niemilitarnego, kryzysu militarnego i wojny na poziomie centralnym będzie dotyczyła głównie płaszczyzny koncepcyjno-decy-zyjnej. Należy przyjąć, że wypełniać ją będą naczelne i centralne organy administracji pań-stwowej, władze organizacji rządowych i pozarządowych ze strony sektora cywilnego, Sztab Generalny Wojska Polskiego i Naczelne Dowództwo Sił Zbrojnych(w przypadku jego po-wołania przez prezydenta) ze strony sektora wojskowego, a także naczelne dowództwo wojsk sojuszniczych znajdujących się na terytorium Polski. Będą to zatem podmioty o znaczącej pozycji, wykonujące ważne zadania w dziedzinie kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną narodową.
W porozumieniu między Sztabem Generalnym Wojska Polskiego a Naczelnym Dowództwem Sił Zbrojnychobie strony zobowiązały się w ramach przysługujących im kompetencji do wspólnego przeciwdziałania sytuacjom kryzysowym, w tym aktom terrorystycznym, oraz ograniczania i usuwania skutków tych sytuacji, a także do zabezpieczania przemieszczania się i pobytu wojsk obcych na terytorium Polski.
Jako przykład współpracy cywilno-wojskowej na tym poziomie można wskazać współ-pracę Komendy Głównej Policji ze Sztabem Generalnym Wojska Polskiego w dziedzinie wypracowywania i przyjmowania form oraz procedur współdziałania tych podmiotów.
Podstawą do tej współpracy, oprócz stosownych aktów prawnych, stało się między innymi porozumienie szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego i Komendy Głównej Policji z 20 kwietnia 2005 roku w sprawie wspólnego przeciwdziałania sytuacjom kryzysowym przez Siły Zbrojne RP i policję. Porozumienie to szczegółowo określa zasady współpracy policji z wojskiem. Podpisanie tego dokumentu pozwoliło na wyjaśnienie wielu niejasnych do tego czasu sytuacji.
Oprócz policji zadania w ramach współpracy cywilno-wojskowej wykonuje Straż Graniczna.
Na poziomie centralnym komendant główny Straży Granicznej będzie współpracował z sze-fem Sztabu Generalnego lub z dowódcami rodzajów wojsk bądź z dowódcą sił sojuszniczych.
Współpraca ta będzie polegała na tworzeniu odpowiednich warunków współdziałania dla poziomu wykonawczego. Istnieje wiele obszarów możliwej współpracy w sferze związanej z ruchem przygranicznym i przekraczaniem granic. Elementy sił zbrojnych i Straży Granicznej będą współpracowały głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej Straży Granicznej.
Ponieważ zadania Straży Granicznej polegają na szeroko rozumianym zabezpieczaniu re-jonów nadgranicznych oraz samych granic, rolą Straży Granicznej będzie głównie wsparcie sił zbrojnych w tym obszarze, czyli zapewnianie bezkolizyjnego przekraczania granicy pań-stwowej wojskom własnym i siłom sojuszniczym, a także wykonywanie czynności mających na celu zapewnienie ochrony i obrony jednostkom wojskowym przebywającym w rejonie przejść granicznych oraz w strefie nadgranicznej.
Komendant główny Straży Granicznej jako centralny organ administracji rządowej wła-ściwy w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego wykonuje za-dania HNS za pośrednictwem dyrektora Centrum Koordynacji Działań Straży Granicznej – pełnomocnika komendanta głównego Straży Granicznej ds. HNS. Chodzi między innymi
o zapewnienie uczestnictwa przedstawicieli Straży Granicznej w pracach pełnomocnika mi-nistra obrony narodowej ds. HNS, w tym nad opracowaniem projektów porozumień między-narodowych dotyczących wykonania zadań HNS, zabezpieczenia przegrupowania wojsk własnych i sojuszniczych oraz ich pobytu na terenie kraju.
W czasie pokoju wiele bezpośrednich kontaktów, zwłaszcza dotyczących przygotowań obronnych, będzie inicjowanych przez środowisko wojskowe. Siły zbrojne jako organiza-cja wyspeorganiza-cjalizowana w działaniach militarnych, w tym w zapewnianiu obrony państwa, będą w trakcie przygotowań obronnych odgrywały główną rolę. W czasie pokoju współ-praca cywilno-wojskowa będzie obejmowała przede wszystkim wykonawstwo zadań obron-nych składających się na przygotowania obronne państwa. Co zrozumiałe, stroną inicjują-cą będą siły zbrojne.
Przykładem współpracy cywilno-wojskowej w czasie pokoju, podjętej w ramach przygo-towań obronnych państwa, mogą być przedsięwzięcia szkoleniowe z udziałem przedstawi-cieli pozamilitarnych struktur obronnych państwa, prowadzone przez siły zbrojne,
Zakłada się, że na poziomie regionalnym współpraca cywilno-wojskowa będzie przebie-gała na płaszczyźnie decyzyjno-wykonawczej, a będą w niej uczestniczyły podmioty cywil-ne i wojskowe funkcjonujące głównie na obszarze województwa. Ze strony sektora cywilcywil-ne- cywilne-go będą to organy administracji rządowej i samorządowej występujące na poziomie województwa, a także różnorodne organizacje pozarządowe działające na tym obszarze. Ze strony sektora wojskowego będą to terenowe organy wykonawcze ministra obrony narodo-wej (głównie dowódcy okręgów wojskowych i szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych) oraz dowódcy oddziałów sił zbrojnych dyslokowanych na terenie województwa.
Usytuowanie miejscowe i zakres kompetencyjny podmiotów występujących na obszarze województwa powodują, że w zasadniczy nurt współpracy cywilno-wojskowej jest włączo-na administracja publiczwłączo-na województwa i elementy sił zbrojnych zwłączo-najdujące się włączo-na jego te-renie (głównie terenowe organy administracji wojskowej ze strony wojska oraz organy admi-nistracji rządowej w terenie – wojewoda i podlegająca mu administracja zespolona, a także samorząd terytorialny).
Wymienione podmioty są właściwe dla względnie wyraźnie określonego obszaru działań, z którego wynikają podstawy do podejmowanej przez nie współpracy.
Z ramienia organów administracji wojskowej przodującym organem w dziedzinie współ-pracy z sektorem cywilnym na terenie województwa będzie szef wojewódzkiego sztabu woj-skowego. Będzie on w dużej mierze odpowiadał za koordynowanie i integrowanie działań cywilno-wojskowych na obszarze właściwego województwa. Szefowie wojewódzkich szta-bów wojskowych są reprezentantami interesów Sił Zbrojnych RP wobec administracji rzą-dowej, samorządowej lub przedsiębiorców.
W czasie pokoju organy administracji rządowej, samorządowej i wojskowej współpracują na terenie województwa w administrowaniu rezerwami osobowymi na potrzeby powszech-nego obowiązku obrony. Do przeprowadzenia czynności związanych z wykonywaniem po-wszechnego obowiązku obrony oraz współdziałania z organami wojskowymi w administro-waniu rezerwami osobowymi właściwymi organami są wojewoda oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta sprawujący władzę administracji ogólnej, a także organy ad-ministracji samorządowej.
Współpraca policji z siłami zbrojnymi będzie w zasadniczej mierze realizowana na po-ziomie regionalnym (wojewódzkim) i zapewne na tym popo-ziomie będzie miała najwięk-sze znaczenie (podobnie jak w przypadku współpracy z innymi podmiotami). Należy przyjąć, że główne role będą odgrywali komendanci wojewódzcy policji oraz szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych.
W sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa publicznego, gdy siły policji są niewystarcza-jące, mogą uzyskać wsparcie pododdziałów/oddziałów sił zbrojnych. W ramach tego właściwy dowódca pododdziału/oddziału jest zobowiązany każdorazowo uzgodnić szcze-gółowy tryb współdziałania z właściwym dowódcą oddziału policji lub – w sytuacjach określonych w ustawie – z organem koordynacyjnym. Organem koordynacyjnym jest komendant wojewódzki lub główny policji w zależności od obszaru działania poli-cji i sił zbrojnych.
Inną dziedziną współpracy cywilno-wojskowej będą wspólne przedsięwzięcia wynika-jące ze specyfiki i zadań Straży Granicznej. Na poziomie regionalnym współpraca woj-ska ze Strażą Graniczną będzie miała charakter wykonawczy i będą w niej współuczest-niczyły również inne podmioty, np. oddziały Służby Celnej. W ramach tej współpracy Straż Graniczna będzie podmiotem wspierającym, działającym na rzecz sił zbrojnych.
Należy założyć, że współpraca ta sprowadzi się głównie do zapewnienia sprawnego przekraczania granicy państwowej wojskom własnym i sojuszniczym oraz, w miarę moż-liwości, do zapewnienia ochrony i obrony transportów wojskowych znajdujących się w re-jonie przejść granicznych, a także w strefie nadgranicznej.
Zasadnicza część współpracy wojska ze Strażą Graniczną będzie wiązała się z działa-niami z zakresu HNS. Straż Graniczna jest włączona w narodowy system HNS, w które-go ramach są realizowane przedsięwzięcia planistyczne, organizacyjne i wykonawcze, mające na celu udzielenie wsparcia wojskom sojuszniczym wjeżdżającym, przemiesz-czającym się i przebywającym na terytorium państwa gospodarza.
Na poziomie lokalnym relacje cywilno-wojskowe tworzą: a) ze strony sektora cywilne-go: administracja publiczna (organy administracji rządowej zespolonej i niezespolonej), or-gany samorządu terytorialnego wójt, burmistrz/prezydent miasta, organizacje pozarządo-we działające na danym terenie oraz społeczności (grupy) lokalne; b) ze strony sektora wojskowego: elementy sił zbrojnych znajdujące się na obszarze powiatu, gminy i miasta.
Wnioski
Wspólnym działaniom podejmowanym przez środowisko cywilne i wojskowe jest przypi-sywane coraz większe znaczenie. Wpływają na to różne uwarunkowania, między innymi przewartościowania w sferze bezpieczeństwa międzynarodowego i narodowego oraz po-wszechne zwiększanie roli podmiotów cywilnych w zapewnianiu bezpieczeństwa państwa.
Podczas konfliktów zbrojnych duże znaczenie ma wsparcie udzielane dowódcom przez dobrze przygotowane i wyposażone komórki CIMIC, działające zgodnie z normami prawa.
Mają one za zadanie zbieranie informacji o ewentualnym rejonie działania, przeprowadza-nie analiz obszarów tematycznych różniących się od rutynowych działań oraz pracę w pań-stwie, w którym są podejmowane działania.
Doświadczenia
Według norm prawnych, by osiągnąć założony cel operacji, CIMIC musi zagwaranto-wać funkcjonalną współpracę między dowódcą odpowiedzialnym za prowadzenie ope-racji a pozostałymi elementami lokalnego społeczeństwa. Pełni funkcję łącznikową, dla-tego jest otwartym elementem sił zbrojnych, w którym mogą się kontaktować zwyczajni ludzie, a także przedstawiciele władz oraz organizacji międzynarodowych i pozarządowych działający na danym obszarze.
Wraz z przystąpieniem Polski do Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego zinten-syfikowano działania w celu uregulowania, głównie na potrzeby sił zbrojnych zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami natowskimi, problematyki współpracy cywilno-wojskowej zarówno w powszechnie obowiązującym prawie, jak i w różnego rodzaju dokumentach doktrynalnych. Także w odniesieniu do administracji publicznej przeprowadzono prace legislacyjne, które zapewniły umiejscowienie współpracy cywilno-wojskowej w przygotowaniach obronnych prowadzonych przez organy administracji rządowej i samorządowej.
Wciąż należy dążyć do tworzenia rozwiązań systemowych, które pozwolą na korelo-wanie określonych relacji cywilno-wojskowych ze specyfiką zadań wykonywanych w tej
dziedzinie. n