Oddziaływanie na środowisko – szkoda

Podstawowymi przesłankami powstania obowiązków omówionych w punktach poprzedzających są:

– degradacja gruntu,

– zanieczyszczenie ziemi lub gleby,

– łamanie przepisów z zakresu ochrony środowiska,

– naruszenie warunków ustalonych w decyzji administracyjnej, – ryzyko powstania szkody,

– powstanie szkody,

– negatywne oddziaływanie na środowisko,

– niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu.

W czterech pierwszych przypadkach mamy do czynienia z kryterium w miarę obiektywnym lub przynajmniej wyraźnie określonym. Stopień degradacji gruntu ma być przedmiotem ustaleń eksperckich – choć ustawa o.g.r.l. nie precyzuje ich uprawnień³⁹. Stopień zanieczyszczenia ziemi lub gleby uzasadniający konieczność rekultywacji wynika z aktu powszechnie obowiązującego ustalającego konkretne standardy. Naruszanie przepisów jest juŜ jednak ocenne – tym bardziej Ŝe czasem ustawodawca posługuje

się zwrotem „raŜące”⁴⁰. Ponadto naruszenie przepisów jako przesłanka

odpowiedzialności administracyjnej bywa dość często ograniczone do naruszania jednej ustawy – np. o odpadach. Nawet wówczas powstaje wówczas problem czy dotyczy to wszystkich przepisów – np. niezwiązanych z podstawową działalnością. Uwagi te moŜna równieŜ odnieść do zagadnienia oceny naruszenia warunków ustalonych w decyzji administracyjnej.

W przypadku szkody moŜemy posłuŜyć się bogatym doświadczeniem cywilistycznym. Dotyczy to zwłaszcza problematyki:

– samego pojęcia szkody i jej form oraz zakresu, – związku przyczynowego,

– bezprawności – w tym równieŜ miary oddziaływania, która musi być tolerowana. Tradycyjne podejście cywilistyczne zawodzi jednak częściowo w sytuacji, gdy szkoda dotyczy środowiska traktowanego jako dobro wspólne, jak równieŜ w sytuacji, gdy jest ona przesłanką powstania stosunku odpowiedzialności administracyjnej. Jednocześnie na gruncie prawa cywilnego nie wydaje się ani moŜliwe, ani konieczne definiowanie odrębnie tzw. szkody ekologicznej. ZauwaŜyć przy tym moŜna, Ŝe samo pojęcie szkody nie jest

zdefiniowane – a mimo to z powodzeniem stosowane i to bez większych wątpliwości⁴¹.

Na gruncie prawa administracyjnego nie jest to juŜ takie oczywiste – tym bardziej Ŝe ustawodawca posługiwał się dotychczas pojęciem szkoda dość swobodnie, często teŜ zastępując je innymi określeniami⁴². Zmiany przynosi tu dopiero nowa ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Będzie to jeszcze przedmiotem rozwaŜań. Dodatkową trudność sprawia kwestia weryfikacji rozstrzygnięć _____________

39

Trudno jednak zakładać, Ŝe stosuje się tu takie same zasady jak w przypadku wykonywania raportu OOŚ, który równieŜ jest specjalistyczną ekspertyzą. Raport OOŚ moŜe jednak przygotować kaŜdy i dopiero później jest on weryfikowany w toku postępowania.

40 W literaturze i orzecznictwie panuje na ogół zgoda, Ŝe raŜące jest takie naruszenie, które dotyczy wyraźnej i niebudzącej wątpliwości normy prawnej. Jednak ocena zaistnienia tego stanu musi z natury rzeczy być przeprowadzana indywidualnie dla kaŜdego przypadku.

41

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, Ŝe szkoda oznacza uszczerbek w dobrach prawnie chronionych – co moŜna interpretować jako kaŜdy uszczerbek na osobie lub mieniu bądź o charakterze majątkowym, bądź niemajątkowym. Zasadniczo szkoda obejmuje zarówno rzeczywiste straty, jak i utracone korzyści (choć moŜliwość dochodzenia tych ostatnich jest niekiedy przez ustawodawcę ograniczana).

42

Przykładem moŜe słuŜyć przepis art. 362 p.o.ś., w którym szkoda i negatywne oddziaływanie moŜna traktować jako synonimy.

administracyjnych. Wprawdzie ostatecznym arbitrem moŜe tu być równieŜ sąd – ale zauwaŜyć moŜna, Ŝe sądy administracyjne nie są przygotowane (ani powołane) do rozpatrywania tego typu zagadnień. Zasadniczym problemem jest jednak sposób ustalenia rozmiaru szkody lub negatywnego oddziaływania w sytuacji, gdy mamy do czynienia z wieloaspektowym wpływem na duŜe grupy osób i bliŜej niesprecyzowany obszar. Metody oszacowania ryzyka lub poniesionych strat nie są przy tym przedmiotem bezpośredniej regulacji. Tu równieŜ pewne zmiany przynosi nowa ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Ogólnie problem moŜna uznać za jeden z najtrudniejszych w obszarze prawa ochrony środowiska (tak w aspekcie cywilistycznym, jak administracyjnym). Zagadnienie to ma dość bogatą literaturę – a jednocześnie wypowiedzi doktryny są w tym zakresie bardzo zróŜnicowane.

W ujęciu ustawy z 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie kluczowe znaczenie ma wprowadzenie definicji dwu pojęć:

– szkody w środowisku,

– naprawy elementów przyrodniczych.

Pamiętać jednak przy tym naleŜy, Ŝe są to definicje o ograniczonym zasięgu stworzone na potrzeby bardzo specyficznej regulacji.

Zgodnie z art. 6 pkt 11 nowej ustawy szkoda w środowisku oznacza negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Zmianę ocenia się w stosunku do stanu początkowego oszacowanego na podstawie dostępnych informacji. W przypadku szkody w powierzchni ziemi punktem odniesienia jest zawsze stan zgodny ze standardami jakości gleby i ziemi ustalonymi w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy p.o.ś. Jest to więc przyjęcie pewnej fikcji prawnej.

Dodatkowo przyjęto, Ŝe szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych to zmiana mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków, lub siedlisk przyrodniczych. Szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje jednak uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska – przy czy podjecie działań wymaga uzyskania odrębnych decyzji administracyjnych⁴³. Szkoda w wodach to zmiana mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód. Natomiast szkoda w powierzchni ziemi to zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym zwłaszcza zanieczyszczenie mogące stanowić zagroŜenie dla zdrowia ludzi.

Naprawa elementów przyrodniczych oznacza w odniesieniu do gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych przywrócenie środowiska, elementów przyrodniczych lub ich funkcji do stanu początkowego oraz usunięcie _____________

43

Decyzje te – wydawane na podstawie ustawy o ochronie przyrody lub p.o.ś. – wiąŜą się z przeprowadzeniem procedury OOS, która będzie omówiona odrębnie.

zagroŜenia dla zdrowia ludzi, dotyczy to takŜe ochrony wód. Nieco inaczej określono natomiast naprawę w odniesieniu do powierzchni ziemi. Jest to przede wszystkim usunięcie zagroŜenia dla zdrowia ludzi, a w tym przywrócenie do stanu zgodnego ze standardami jakości gleby lub ziemi. RóŜnica jest pozornie niewielka. JeŜeli jednak nie jest ona przypadkowa (a trudno to zakładać) to przepis ten naleŜy interpretować jako zobowiązanie do przywrócenia stanu początkowego (zgodnego ze standardami) tylko w wypadku wystąpienia zagroŜenia dla zdrowia ludzi. Byłoby to znaczne ograniczenie w stosunku do wcześniej obowiązującego modelu rekultywacji ustalonego w ustawie p.o.ś. Jak się wydaje jest to rozwiązanie racjonalne⁴⁴ – tym bardziej Ŝe zastosowanie omawianych przepisów do zdarzeń powstałych po 30 kwietnia 2007 r. wyłącza automatycznie stosowanie ustawy o.g.r.l.

WaŜnym uzupełnieniem omawianych przepisów jest klauzula, iŜ naprawa elementów przyrodniczych obejmuje równieŜ naturalną regenerację. Jak juŜ to sygnalizowano brak podobnych przepisów w ustawie o.g.r.l. powoduje kłopoty w praktyce.

Rozbudowany słowniczek ustawowy, zawierający definicje kluczowych pojęć, jest z pewnością próbą ujednolicenia i uporządkowania materii, którą uznaliśmy na wstępie za jedną z najtrudniejszych w obszarze ochrony środowiska. Jest to próba uzasadniona – tym bardziej Ŝe nowa ustawa stanowi w duŜej mierze recepcje

postanowień prawa europejskiego⁴⁵. Nie oznacza to jednak końca problemów.

Definicje tego rodzaju są z natury rzeczy nieprecyzyjne i nie bez powodu cywiliści nie wypracowali dotychczas ich odpowiedników. Antycypując moŜliwe spory, ustawodawca upowaŜnił ministra do spraw środowiska do określenia, według rozporządzenia, kryteriów oceny czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku. MoŜna spodziewać się, Ŝe rozporządzenie takie wygeneruje więcej wątpliwości niŜ wyjaśni problemów. Wzorem cywilistów więcej nadziei upatrywać chyba moŜna w rozwoju praktyki – zwłaszcza orzecznictwa.